執法缺失困境中的綠色工業

內容摘要：目前關于發展中國家環境污染監管最全面的比較式研究是世界銀行于2000年發布的題為《綠色工業》的政策研究報告。世界銀行發現，在中低收入國家中有一種替代“傳統的”命令—控制型監管模式的污染監管新模式。新模式強調靈活性的規范以及社區和市場對被監管企業施加的非國家型壓力。通過對世界銀行提出的新模式進行調查研究后發現，法律執行環節薄弱的普遍狀況會逐漸破壞新模式在發展中國家控制污染的潛力。社會壓力和市場壓力只能在某些特定環境中產生，而這些環境在中低收入國家中往往并不具備。因此，發展中國家需要將各種不同的環境污染監管手段進行巧妙的融合，而不是將國家與非國家監管手段對立起來。

關鍵詞：環境污染 污染監管模式 法律執行 世界銀行 綠色工業

一、導〓〓言

目前，在環境污染監管與執法方面已經有大量跨學科的實證與理論研究成果。這些學術成果已經形成了一個相對連貫的體系，并且其研究對象主要是西方先進的工業化國家。但到目前為止，對中低收入水平的新興工業化國家的環境污染監管研究尚未形成一個較為完整的體系。這類研究往往采用政策報告的形式，且大部分是個案研究，從而缺乏對發展中國家在工業化進程中的環境污染監管的執行和實施情況進行概括性的整體研究。此外，這些政策報告或個案研究往往并未參考基于發達國家工業化經驗而形成的現有知識體系。鑒于在新興工業化國家實施環境污染控制的重要性，我們有必要進一步全面了解和比較各國環境污染監管與執法情況。

目前，有關發展中國家環境污染監管的最全面的比較型研究是世界銀行以若干新興工業化國家的經濟研究為基礎而形成的政策研究報告。該報告于2000年發布，題目是《綠色工業（世界銀行2000）》。〔1 〕報告指出，傳統的污染監管方式對許多發展中國家并不合適，這一觀點目前已經被廣泛接受，而且監管機構常常在工廠這一層面上都無法執行規定的排放標準。不過與此同時，報告指出，與十年前相比，許多貧困國家工廠的生產過程越來越清潔環保，并且在工業迅速發展的某些地區，污染物的排放總量的確在下降。

世界銀行將污染物排放量的減少歸結為發展中國家采用的新型監管模式。這種模式與“傳統的污染監管模式”迥然不同，與以設定和執行污染物排放標準為中心的“命令—控制”型監管方式也不一樣。世界銀行認為，這些排放標準太過僵硬以致無法實現成本效益，而且監管機構也沒有足夠的能力執行這些標準。在世界銀行提出的新模式中，環境污染監管變得更加靈活，并且更加關注社區和市場對排污企業施加的迫使其減少污染物排放的壓力。在世界銀行推崇的新模式中，環境污染監管手段包括排污費、公開披露、公共教育以及環境管理系統。〔2 〕在這一體系中，政府監管機構在負責法律執行與實施的同時，也必須致力于向各方提供相關信息，從而發揮社區和市場向工廠施加壓力的功能。用世界銀行的話來說，監管者應該從“命令者”向“調解者”轉變。

鑒于在尚不成熟的法律體系和政府系統中提高執法能力的困難，通過以社區或市場為基礎的監管手段來降低污染的觀念的確非常具有吸引力。不過，如果我們對世界銀行提出的發展中國家污染監管新模式進行更加精細深入的質疑，就會對這種模式在發展中國家應用之后取得的這些“成功”經驗產生一些疑慮。這里，最主要的問題是監管者在執法能力薄弱并且經常缺乏有關污染行為有效信息的情況下如何幫助社區和市場發揮減少污染的功能。另一個相關問題是，在世界銀行提出的新模式中，監控和檢查活動是非常重要的，但這種新的污染監管模式能為監控和檢查能力的提高作出什么貢獻？

筆者對世界銀行推崇的環境污染監管方法進行批判性分析后認為，發展中國家執法不嚴的普遍局面將逐漸破壞世界銀行新模式控制污染的潛能。

二、世界銀行模式

與過度依賴國家規定并實施相應規范及標準的傳統污染治理手段不同，世界銀行提出一種多層次的監管方法。在新模式中，世界銀行特別強調社區或市場等非國家監管者的重要性。此外，世界銀行還強調使用各種靈活的監管工具從而給予被監管產業更多的選擇自由，使其根據各種經濟激勵因素或抑制因素作出是否以及如何降低污染的決策。另外，世界銀行還著重強調使用自主或半自主的手段以刺激被監管產業實施節能減排，即向被監管企業展示節能減排符合企業自身利益并且允許被監管產業實施一定程度的自我監管。最后，世界銀行還提出對國家主導型監管模式的改革，建議將關注重點轉移到如何提高效率和擴大政治支持上來。世界銀行提出的污染監管方法及具體建議措施詳見表1。

世界銀行模式由此可以被劃分為四個污染控制基本模式：市場模式、社會模式、自主模式和國家模式。世界銀行的報告以新型污染監管模式為基礎在每個子模式中都提出了兩至三種改革措施或建議。雖然不同污染控制模式之間的區別看起來十分清楚，但實際上，不同的模式因為彼此之間相互依賴也會有很多重合。正如下文將詳細討論的，自主模式、市場模式和社會模式都依賴于國家的污染控制措施，而國家模式只有在得到非國家模式有效配合的情況下才能更好地發揮污染控制功能。〔3 〕所以，污染控制措施常常是不同控制模式的綜合體。〔4 〕筆者將在后文逐一討論這些污染控制措施和建議，并以此為基礎對世界銀行提出的新型污染監管模式進行分析和評論。

三、市場控制模式

（一）排污費

世界銀行監管新模式中提出的以市場為基礎的最重要的污染控制措施就是排污費。與傳統的污染物排放標準相比，排污費制度因為能夠允許工廠在節能減排方式和程度的選擇上享有更大的靈活性而在污染控制上更有成效。傳統的污染物排放標準對工廠被允許排放的污染物數量施加了嚴格的限制，從而常常導致工廠使用某些特定的減排方法。世界銀行考察了排污費制度在哥倫比亞、菲律賓和中國的應用情況后認為，排污費制度可以替代傳統的“命令—控制”型監管模式。

第一個案例與哥倫比亞尼格羅河的污染有關。世界銀行在報告中說，來自社區要求凈化河流的壓力促成世界上最具創造性的污染控制計劃的產生。排污費模式以哥倫比亞Oriente Atioquendo地區環境監管機構CORNARE開展的一個試點項目為基礎發展而來。CORNARE與當地經濟組織和社區都保持著良好的關系，并且與幾家大型工廠開展合作，為它們安裝了更有益于節能減排的清潔生產設備。在向工廠經理和社區征得咨詢意見后，CORNARE設定的最初目標是尼格羅河的有機物質排放量下降50%。雖然遭到抗議，不過，項目實施以后，尼格羅河的生物需氧量（BOD）總量下降了52%，且另一種空氣污染監測指標——總懸浮固體（TSS）總量也下降了16%。但世界銀行的報告也提到，當地工廠對這一試點項目的反應各不相同。總計55家被監管的排放企業中只有7家降低了BOD排放，8家減少了TSS排放。最終，排污費制度在哥倫比亞人口最多的七個地區得到實施。

由此，排污費制度在哥倫比亞的實施成效被世界銀行用來作為證明這種替代性監管手段降低污染物排放的例證，不過，哥倫比亞的排污費案例仍然存在一些問題。第一，根據Blackman的觀點，〔5 〕可以認為排污費模式的成功是因為隨著CORNARE排污收費制度的開展會有越來越多的來自監管機構的檢查，這樣企業會受到更大的執法壓力。因此，很難判斷執法壓力或排污費制度各自究竟在多大程度上導致污染物排放的減少。第二，參與此項目的工廠數量十分有限，絕大部分工廠并未受到項目的影響。這一小部分工廠參加試點項目之后當地的污染物排放總量便大幅減少，這似乎暗示著參與排污費項目的工廠的規模都非常龐大。雖然這些大型工廠一直被鼓勵在環境污染控制上進行投資，但這一項目并未對小型工廠提供足夠的動機，因為小型工廠進行節能減排的成本更高，于是從環境污染治理中獲得聲譽利益的動機并不強烈（可能是因為這些小型工廠并沒有被廣泛認可的品牌或是因為它們并非處于對聲譽效應更加敏感的跨國公司供應鏈中）。

第二起通過排污費來控制污染的案例發生在菲律賓的拉古娜湖，拉古娜湖是東南亞最大的內陸水體。1994年，1481家工廠占據了拉古娜湖周圍地區30%的土地，這些企業把生產過程中產生的廢物直接排向湖泊和河流，導致嚴重的水體污染。由于監管工作不力，1994年當地只有8%的生產設備符合監管部門的環保要求。

1997年，拉古娜湖發展局（LLDA）開始實施一項新計劃，即通過引入環境使用費制度以緩解環境污染。世界銀行研究了LLDA對21家工廠實施的排污費試點項目以觀察排污費制度是否比傳統監管手段更加有效。世界銀行認為LLDA的試點項目是成功的，因為這一項目導致21家工廠的BOD下降了88%。世界銀行在報告中指出，排污費制度相比傳統的監管手段而言在控制污染上更加成功，因為排污費給排污者帶來了持續的成本，而非偶爾面臨法律訴訟的低風險。

如同我們對哥倫比亞CORNARE提出的諸多質疑一樣：第一，控制污染的成功到底應歸因于排污費制度還是為了實施排污費制度而組織的額外監督檢查措施？第二，目標企業的選擇是否具有影響力？被選擇的企業是否主要是那些容易受到排污費影響，具有監控廢水排放的技術能力并有能力承擔節能減排成本的企業？第三，考慮到LLDA開展檢查工作的能力有限，我們可以質疑，如果這一項目并非僅僅以21家工廠作為目標而是將其擴展至拉古娜湖周圍的1481家工廠，最后的結果將會是怎樣？

世界銀行采用的第三個關于排污費制度在發展中國家取得成功的例子來自中國。1979年，中國啟動了一項全國性的制度，對污染物排放超過規定標準的工廠征收一定的費用。最近，這一制度發生了一些變化，即對所有的污染物排放都要征收費用，無論是否超過規定標準。在對中國官方發布的污染數據和排污費征收數據進行計量統計學分析之后，世界銀行研究員得出結論，排污費制度對控制中國的環境污染是有效的。〔6 〕研究發現，征收費用每上升1%，BOD工業污染水平將下降0.8%，大氣懸浮微粒強度將下降0.4%。這些發現非常值得注意，因為這些研究結果似乎與2000年世界銀行報告發布以來十余年間中國持續面臨的環境污染現實并不一致。長期以來，中國一直未能有效地控制嚴重的水流域污染，比如從1994年開始狠抓淮河流域的污染治理，但十年之后仍然收效甚微。〔7 〕

此外，對中國排污費制度的諸多研究都發現這一制度在很多方面存在問題。首先，有學者認為世界銀行所研究的中國排污費制度本身就存在缺陷，因為這一制度是建立在濃縮型污染物（即污染物密度）而非污染物排放總量的基礎上，這樣一來，企業可以通過稀釋污染物的方法來回避排污收費。〔8 〕此外，還有學者認為，世界銀行提出的制度設計缺乏威懾效應，因為排污費的價格被設置得比降低污染的成本還要低。導致這一現狀的原因有兩個，一是工業利益相關者具備強大的游說能力，二是最低標準必須應用于全國，包括比較貧困的地區。〔9 〕對中國排污收費制度的另一種批評意見認為，排污費制度使執法部門對環境污染產生了經濟依賴，因為環境污染監管的經費預算主要來源于排污費收入。〔10 〕在一起案件中，環保局甚至因為擔心當地一家企業可能實現達標排放而停止使用監測設備，因為一旦企業達標排放，環保局的經費預算就會減少。〔11 〕第三個問題在于排污費制度的實施過程。相關案例研究發現，企業可以通過很多途徑給排污費制度實施過程中的監控和檢查活動施加障礙，比如偷偷在夜間排放或者在監測設備上做手腳。〔12 〕

對世界銀行在研究報告中呈現的數據與中國目前持續性污染現狀之間的差異，以及中國排污費制度實施過程中出現的問題有兩種解釋路徑。第一種解釋路徑認為，對污染物排放收費制度的負面性研究發現都建立在極端案件中的個別失實證據基礎上。〔13 〕第二種解釋是世界銀行研究所用的數據是不精確的或不公正的，因為數據主要來源于中國政府發布的報告（而政府常常希望能夠在報告中體現出本國環境保護所取得的成就）以及不準確的監測數據（這主要是因為工廠采用很多方式來阻礙監管部門的監控、檢測活動和環境執法部門有限的檢查能力）。

我們可以將排污費制度視為允許工廠通過靈活的方法來控制污染排放的工具。〔14 〕在世界銀行引用的這些案例中，排污費似乎發揮了作用。但產生這種作用的原因卻可能是更有針對性的排污費實施過程或不準確的數據。重要的是，雖然排污費制度可能會替代傳統的以排污標準為中心的污染監管，但監管機構必須在項目管理、確認以及實施的過程中具備足夠的能力從而對污染物排放進行有效的監管并對違反者進行處罰。按照Blackman和Harrington 〔15 〕以及Huppes和Kagan 〔16 〕的論證思路，我們甚至可以懷疑排污費制度的適用與傳統的環境污染監管手段相比是否并未要求更多的監管能力。〔17 〕此外，在世界銀行推崇的新型污染監管模式中，排污費制度可能會導致出現其他問題，因為在還沒有完全弄清多大程度的污染是合法的或是可以被接受的情況下實施排污費制度可能會逐漸破壞來自社區的污染監管壓力。〔18 〕

在對排污費制度的介紹中，世界銀行未對國家監管能力不強的老問題進行全面的解釋，而是毫不遲疑地批評傳統污染控制手段在執行和實施能力上的匱乏。世界銀行認為：監管者不得不對每個工廠的污染物排放情況進行監控和分析，以判定工廠是否違反了相關規定，并對違法排放行為十分明顯的案件啟動法律處理程序。但實施以上步驟的成本并不便宜，很多發展中國家無力承擔這些費用。

不過，世界銀行在報告中將排污費視為一種更便宜以及更容易操作的替代性監管方案時，對這一制度缺陷的介紹十分簡潔：應用傳統的監管手段對排污收費進行監測檢查可能十分昂貴而且耗費時間。于是，世界銀行將靈活性與可行性合二為一：排污費制度的優勢在于其靈活性而不在于因發展中國家執法不力而欠缺的可行性。

（二）股票市場壓力

世界銀行推崇的污染監管新模式還強調了另一種以市場為基礎的監管手段的重要性，即股票市場對排污企業施加的壓力。世界銀行以三位學者對環境污染事件如何影響阿根廷、智利、菲律賓、墨西哥四國股票價值的研究為基礎得出這一結論。〔19 〕世界銀行研究發現，工業企業在環境保護上的良好表現是一種利好消息，將導致其股票市場價值的上漲。

比如在菲律賓，當地監管機構對San Miguel公司安裝節能減排設備用于環境保護行為的認可和褒揚使該公司的股票價格大幅上升。研究還發現，如果某公司的污染物排放引發民眾抗議或其他的負面公眾關注，該公司股票的市場價值將相應地下降。〔20 〕于是，世界銀行認為，各地資本市場都在把企業的環保成效納入考量范圍，而且各公司也通過不斷提高節能減排水平來回應資本市場的要求。三位學者認為，應該將更少的資源投入執法活動，而將更多的資源投入到信息傳播中，因為這能使利益關系人作出知情決策。〔21 〕這些來自發展中國家的研究發現與許多（但并非全部）以美國和加拿大為研究對象的研究結果相呼應。〔22 〕

這些研究結果給遭受工業污染、缺乏有效國家監管的發展中國家帶來了希望。然而，雖然這些研究有一定的合理性，但目前學界對這些研究結果的普遍適用性以及股票市場能夠切實發揮協助污染監管功能的具體條件仍然存有疑問。此外，我們還可以質疑，這種監管方式到底是“命令—控制”型監管的替代方式抑或僅僅是對傳統監管模式的補充。

第一個問題是股票市場是否能夠對所有類型企業的環保績效信息作出反應。我們可以想象，相比起那些并不直接為客戶服務的企業而言，直接面向消費者因而十分重視公眾聲譽的企業更容易受到這種效應的影響。第二，總體而言，發展中國家的股票市場對污染工業究竟有多大程度的影響？很多污染企業是那些并不會在股票市場進行交易的小型企業或國有企業。第三，當面對企業經濟業績的負面消息時，市場和股東可能會受到完全相反的影響。這種消息可能會導致股票價值的下跌，公司由此產生降低成本的壓力，甚至會以壓低節能減排的成本為代價。第四，研究發現，利差消息的來源主要是民眾投訴。這樣就出現了一個上文已經討論過的問題，即民眾行為的產生需要一定的條件，包括對排污企業有限的經濟依賴、合理的收入以及較高的教育水平。如果缺少這些條件（很多國家都缺少這些條件），信息披露將會受到限制。這樣一來，窮人得到的保護會更少，甚至還會引發環境正義問題。

目前發展中國家執法不力的持續狀況將會導致其他一系列問題的產生。我們可以質疑：發展中國家的企業環保績效信息是否足夠可信，是否能夠準確地反映某一企業實際的環保水平和成效。在監控和檢查能力較差的背景下，這一問題顯得格外重要。如果企業環保績效信息的主要來源是政府監控，那么，以此類信息為基礎而形成的來自股票市場的壓力就應該被視為“命令—控制”型監管模式的補充，而非替代模式。最后，如果利差消息對企業盈利能力存在負面影響，那么股票市場會對負面的環保信息作出消極反應。但正如世界銀行認識到的，要維持這種負面影響，潛在的處罰措施以及健全的執法體系是必不可少的。因此，與社區壓力一樣，薄弱的法律執行環節也會逐漸破壞股票市場向污染企業施加壓力的能力。

四、社會控制模式

（一）社區壓力

除了由市場引導的污染監管模式之外，世界銀行新模式還強調使用以社會為基礎的監管手段。以社會為基礎的污染監管模式意味著社會團體——不論是當地社區還是非政府組織（NGOs）——都會對排污企業施加壓力促使其節能環保。世界銀行報告中援引的諸多研究都認為，社區在向工廠施加壓力促使其節能減排的過程中發揮著重要的作用，這一觀點也被西方國家學者 〔23 〕和非西方國家學者 〔24 〕的研究所支持。

不過，世界銀行較少強調的一點是，社會壓力也有助于法律得到更好的執行。在墨西哥的Juárez地區，若干非政府組織發起的集體訴訟以及新市長的上任逐漸改變了當地執法不力的局面，各方開始努力促使法律得到更好的執行。〔25 〕同樣，在巴西的Cubat?o，當地社區向監管部門施加壓力，要求對本地能源工業開始更為嚴格的環境執法。〔26 〕與此同時，印度的社會團體通過訴諸法律來推動環保法律的執行。〔27 〕同樣，印尼的非政府組織也試圖以執法不嚴為由起訴政府官員，雖然最終敗訴，但法院接受了NGO這種類型的社會組織針對污染企業提起公共利益訴訟的主體資格。〔28 〕

不過，社會壓力并非在任何情況下都能產生。某些國家的民眾對企業違法排放之后出現環境污染后果的反應意識較差，以至于當地民眾往往是在企業違規排放導致非常嚴重的污染損害后果后才提起訴訟。比如在肯尼亞，當地民眾一般只會在環境污染對個人健康和經濟福利已經造成明顯的影響以及化學工廠的污染物排放已經導致當地居民家中的鐵皮開始生銹腐爛的情況下才開始對工業污染進行抵抗。〔29 〕

利用社區壓力進行環境污染監管的另一個障礙就是民眾對污染企業的經濟依賴。在中國，一些偏遠地區民眾的主要收入來源就是當地的污染企業，這樣一來，即便企業排放的污染物已經嚴重影響到當地民眾的生活和健康，他們仍然不會對企業施加壓力要求企業減少排放。不過，對同一地區但相對更靠近市中心區域的民眾而言，他們有其他的收入來源，這樣，即便企業排放的污染物對他們造成的影響比之前所述的情形要小得多，他們仍然會對企業施加強烈的壓力。〔30 〕同樣，來自孟加拉國的一份研究報告指出，當地社區只能在那些自身收入并不依賴工廠的污染案件中要求化肥廠對清潔產品的開發進行投資。〔31 〕而在世界銀行研究的一個案例中，某條河流的下游村莊明確指出上游工廠的污染物排放是當地魚類死亡、稻田減產和村民健康威脅的罪魁禍首。但是力圖改變這一現狀的社區壓力也并不強大，因為這一地區是傳統的非工業區并且無法向當地民眾提供污染企業工作崗位之外的更多的工作機會。因此，如果被監管的主體是當地最重要的雇主，那么相比之下，社區就不會有那么強大的意愿和動力來對抗被監管主體的違法排污行為。這一觀點得到了西方國家學者研究的支持。〔32 〕

此外，某些群體比其他群體在諸多方面擁有更多的成功。群體的收入水平和受教育水平十分重要。對美國和印尼兩國的非正式監管的研究發現，經濟實力較強的社區在影響被監管主體上更有成效。〔33 〕另外一個由Pargal和Wheeler主導的對若干發展中國家非正式監管的相關研究也發現，在貧窮以及教育程度較低的地區，水污染強度是較為富裕且受教育程度較高地區的15.4倍。〔34 〕

社會壓力常常依賴于有效的法律制度。法律規則、法律程序以及官方調查為民間抗議和民眾動員提供了參考標準和啟動契機。〔35 〕研究發現，甚至在經濟發達國家，如果沒有明確有效的法律規定將公眾的注意力轉移并集中到那些隱蔽性較強但卻具有危害性的污染物上，社會對小企業施加的壓力也是微不足道的。〔36 〕

世界銀行的報告在某種程度上已經承認了社會壓力的局限性。報告特別注意到這樣一個事實，即社區的經濟實力越雄厚，它們向工廠施加壓力促使其加強節能環保的工作成效就越大。報告指出，對雇傭機會的迫切關注將導致貧窮社區對工業活動持歡迎態度，但是這種社區卻可能缺乏通過談判與污染工業達成污染控制協議的政治影響力以及所需的相關環境信息。世界銀行建議監管者通過對社區進行環境教育（告知他們所面臨的污染風險）來克服這種局限性。雖然環境意識的匱乏將導致社區活動十分有限（正如上文提及的肯尼亞案例），但在諸多其他案例中（如上文提及的發生在中國和孟加拉國的案例），社區對污染給其生活帶來的影響十分清楚，但卻仍舊無法將這種知識轉化成行動，這主要是由這些社會團體的經濟依賴性決定的。

在這些案件中，國家法律的有效執行顯得至關重要。不過，這里有必要特別提及的是，這種環境中的執法活動是最富挑戰性的，因為經濟實力較差的社區可能沒有能力或者不愿意協助監管機構進行這種檢查或執法過程。在這種情況下，NGO的作用就變得至關重要，因為NGO所扮演的角色就是代表弱勢群體的利益并且發起聯合行動，而非僅僅狹隘地關注自家后院的私人利益。此外，只有當環境監管機構有足夠的能力實施社區最初所尋求的執法活動時，社區對執法機構施加的壓力才能真正發揮作用。〔37 〕

（二）公開披露

世界銀行在污染監管新模式中強調了來自社區和市場的壓力對工業企業的環保績效具有積極影響。以此為基礎，世界銀行認為，環境污染監管者應該接受自身的角色轉化，即監管者的職責不再僅僅是執行法律，而且還應該作為調解者幫助社區和市場對工業企業施與盡可能多的壓力。實現這一目標的途徑之一就是建立在美國被首次采用的公開披露制度。〔38 〕世界銀行強烈主張建立公開披露制度，其主要依據是印尼的污染控制評估評級項目（PROPER）。

在PROPER項目中，印尼的全國性污染監管機構——環境影響管理局（Bapedal）——建立了一套評級系統，對印尼Sumatra、Java和Kalimantan等3個地區的187家中等規模和大型工業污染排放企業的水污染狀況進行評級。根據管理局的統計數據，當時有三分之二的工廠沒有按照相關規定進行排放。評級系統采用五個等級來評定各家企業的環保績效，每一等級分別用一種顏色表示：黑色（表示企業沒有采取污染控制措施并造成嚴重的污染）、紅色（表示企業實施了控制污染的舉措但沒有達到排放標準）、藍色（表示企業控制污染的成效符合標準）、綠色（表示超額達標并得到良好的維持）和金色（表示企業采用了凈化科技，實現浪費最小化并積極預防污染的發生）。〔39〕

根據以上分類標準，187家企業中沒有一家達到金色標準，只有5家達到綠色標準。絕大部分是藍色和紅色，有6家被認定為黑色。管理局公開獎勵了5家綠色企業的環保工作，并且在對公眾曝光披露之前給予紅色和黑色企業6個月的污染治理期。一年以后，黑色企業數量下降了83%，24%的紅色企業由于在環境保護上的成效被升級為藍色企業，〔40 〕排污企業遵守污染物排放規定的比例提高了53%。另一方面，取得這些成果的成本也很小：實施PROPER項目18個月以來，總花費只有30萬美元。〔41 〕根據世界銀行的報告，巴西、菲律賓、墨西哥和哥倫比亞都已經開始試行這種公開披露制度。

PROPER項目的實施結果讓人充滿信心和期待，并且也值得我們對此進行深入研究，尤其是這種制度在更廣闊的背景和環境中的有效性。不過，這里仍然需要提出幾個有待回答的問題。第一，由于管理局選擇進入評級系統的企業數量較少，我們可以質疑，公開披露或者這種針對性的方式在何種程度上能夠有助于減少污染。把一部分企業從數量龐大的企業群體中區分出來確實能夠使監管機構集中注意力，并對這些企業施加監管壓力。但這里會出現一個上文已經提及的問題，正如哥倫比亞和菲律賓的排污費案例一樣，我們很難把這種提高的監管注意力與實際的監管機制區分開來。

此外，印尼是否能夠在不花費更多投資以增強監管能力的前提下在更大范圍的企業中推廣和實施這種制度？〔42 〕這樣就出現了一個與之相關的問題：將更大范圍的企業納入這類項目的政治意愿。有人批評印尼在企業選擇上的做法，認為印尼并沒有將那些與政治緊密聯系的高度污染企業納入這一項目。〔43 〕還有一些人則質疑PROPER項目中沒有一家工廠被評定為“黑色”等級，所以沒有一家工廠因為違反法律規定而被罰款或起訴。〔44 〕雖然有人認為社區或者市場可以根據公開的數據來關注這些排污企業，但也有人對社區或者市場所收到的信號表示疑惑，尤其是當超標排污者或者違法者僅僅受到名譽上的損害時。

這里還有一個問題，公共披露是否能夠影響到所有種類的污染排放企業。和上文討論的市場壓力類似的是：與小型企業或者國有企業相比，規模更大的、更加以消費者為導向的、私人所有的工廠可能更容易受到不良信息公開的影響，這種情形在發展中國家十分普遍。還有證據顯示，公開披露只能對那些具有較高社會回應能力的企業產生作用，〔45 〕而這種企業的所在地往往也是社區能夠并且愿意施加壓力的地區。

還有一個更為本質的問題，即用來評估企業是否遵守排污標準的數據的可信性，這個問題從根本上決定了這一制度是否有效。公開披露制度實施的前提就是掌握有關企業排污活動的真實數據，這并不僅僅是因為這些數據可以被用來對那些污染嚴重的企業施加壓力，而且還因為如果公開披露是在沒有足夠證據的情況下進行的，被評為較低等級的企業有可能會以誹謗為訴因起訴監管機構。巴西的一家企業就成功地以誹謗為理由起訴了當地的監管者，因為監管者無法向法院提交支持評級系統運作的數據。印尼PROPER項目中的數據由監管機構的監測數據和行業報告數據共同組成，〔46 〕世界銀行的研究報告對這些數據的有效性表示了懷疑。報告指出，環境影響管理局在收到鄰近社區關于某家企業在深夜私自排污的投訴之后，這家企業的評級從原先表現優異的綠色等級驟降至黑色等級。那么，這187家企業中每一家企業的周圍是否都有這種警惕的社區愿意將此類信息報告給政府部門呢？更遑論從1998年以來新加入PROPER項目的另外2000家企業了。Lucas和Djati的一項研究對行業自我報告數據的可信性甚至是由監管者收集得到的監測數據的可信性表示出更多的懷疑。〔47 〕他們發現，政府官員篡改了環境污染數據以期反映印尼污染治理項目的成功。研究認為，一些政府官員與工廠相互勾結。所以，公開披露制度的弱點之一就是其所依賴的數據的可靠性。收集有效的數據要求一個完備的監測體系以及來自社區的足夠壓力，而這兩個條件的實現在很多發展中國家都極富挑戰性。〔48 〕

不過，世界銀行在其報告中又一次進行了自相矛盾的分析。一方面，世界銀行推崇將公開披露作為一種替代性的方法來幫助發展中國家的社區或市場對排污企業施加壓力，因為發展中國家通過執法手段進行傳統監管的力度不夠。本地社區、市場代理人和監管者開始在那些傳統監管方式宣告失敗的國家進行世界上最具創造性的環境政策試驗。這些創造性項目充分利用公共信息的力量使社區和市場對污染者施加最大程度的壓力。另一方面，世界銀行也承認，監管的有效執行仍然非常重要，因為潛在的處罰措施為資本市場提供了對違法行為公開披露作出反應的動力。于是，問題在于當政府的執法行為——不論是監測行為還是對違法者的處罰行為——在發展中國家仍然面臨很大困難的時候，公開披露究竟能在多大程度上發揮作用。

五、自主控制模式

（一）勸告與公共教育

世界銀行認為，一旦企業意識到其污染物排放所造成的嚴重后果并且獲得節能減排的技術建議后，排污企業會確信應在節能減排上進行投資。此外，如果公眾更多地知曉污染危害，社會壓力對企業排污的監管會更加有效。因此，公共教育和勸告都屬于由社會引導的自主控制方式。

世界銀行借鑒了墨西哥Juárez地區磚窯企業的案例來證明上述觀點。多年來，墨西哥Juárez地區有大量的小型磚窯采用焚燒廢棄垃圾的方式燒磚，導致了嚴重的環境污染。由于這些磚窯提供了大量的工作崗位，許多政界人士都對其表示支持，因而受到較少的監管。不過，1991年當地一位新市長上任，他禁止通過焚燒垃圾的方式燒磚并且對違反規定者處以罰款甚至判刑。〔49 〕此外，還有來自于當地和全國的非政府組織支持降低磚窯企業污染物排放的行動，這些非政府組織是由墨西哥私人社區健康發展聯合會（FEMAP）領導的，FEMAP在開展環保公眾教育以及勸告小型企業開展節能減排的工作中發揮了非常重要的作用。FEMAP與當地政府合作發起了一項雄心勃勃的公眾計劃，該計劃旨在對磚窯企業及其他類似企業進行公眾教育，普及有關焚燒垃圾導致的健康危害等知識。

面對這些壓力，磚窯企業被說服考慮使用丙烷作為燃料。在當地丙烷供應商向磚窯企業免費提供丙烷使用設備后，許多磚窯都開始轉而使用丙烷。當地大學也為這些小企業提供技術支持。由于各方努力，1991年至1993年間，Juárez的環境狀況開始逐漸好轉。不過，由于后來國家取消了丙烷銷售補貼，丙烷價格開始上漲，許多磚窯又重新開始焚燒垃圾。根據世界銀行的報告，由于焚燒垃圾燒磚的成本遠遠低于采用丙烷等清潔能源的成本，破產和失業的情形層出不窮，這種沉重的打擊破壞了支持使用丙烷的民間共識。后來，絕大部分采用清潔能源的磚窯紛紛重蹈覆轍，棄用丙烷而重拾焚燒垃圾的老辦法。不過值得慶幸的是，由于一直推行的環境保護公共教育運動，磚窯企業已經開始注意到焚燒對象的選擇，盡可能地選擇較為環保的物質，而減少焚燒諸如輪胎、廢舊電池和車用機油等容易產生嚴重污染的廢棄物。

在Juárez發生的這一案例十分有趣，也給我們提供了一些經驗教訓。倡導環保的政治家、非政府組織及技術專家開展的公眾教育與勸告活動可以改變那些長期以來形成的生產習慣并減少污染。〔50 〕然而，Juárez的成果并沒有得以維持。當使用清潔環保的能源提高了生產成本時，這些企業會重新走回以前的老路。即便在當時聲勢浩大的執法檢查及公共教育運動的背景下，仍然有至少30%的企業從未采用過丙烷技術。〔51 〕當丙烷的價格上漲時，他們比采用清潔燒磚技術的企業更具競爭優勢。

從這一案例中我們可以發現，公共教育和勸告需要與執法活動結合起來，尤其是對那些拒絕接受公眾教育與勸告并且繼續污染環境的害群之馬而言更是如此。此外，我們還發現，對這些害群之馬施加足夠的壓力并非容易的事情，有時甚至連嚴厲的執法活動也無法威懾它們。另一條經驗則關于在發展中國家的經濟環境中業已實現的成功的不穩定性。正如Blackman和Bannister所說，我們從丙烷終止使用事件中得到的經驗是很寶貴的：在不穩定的并且還處于發展階段的經濟環境中，在非正式企業中實施以自主行動為基礎的環境保護活動必然是非常脆弱的，即便這種活動有良好的設計和實施。〔52 〕

（二）環境管理體系

除了直接的勸告，世界銀行還建議采用另一種自主監管形式，即環境管理體系（EMS）。這種體系實際上也是自我監管的形式之一，被監管主體在認證體系的支持下控制和管理自己的污染排放。

ISO14001就是一種典型的環境管理體系。企業必須在完成以下步驟之后才能獲得ISO14001的認證：對主要環境保護事項進行前期評審；確定各種活動的優先次序；發表由公司CEO簽署的環境政策聲明；以環境政策聲明為依據制定和完善環境保護績效目標；根據確定的程序和責任實施EMS相關政策；評估績效以及實施經營審計。〔53 〕世界銀行對EMS的推崇建立在對墨西哥相關企業調查研究的基礎上，研究發現，采用EMS（如ISO14001這種內部管理程序）的企業比沒有采用EMS的企業在環境保護方面表現得更好。來自發達國家的關于ISO14001實施成效的一些研究（并非全部研究）還發現，這種體系是提高企業環境保護績效的重要工具。〔54 〕

于是世界銀行建議，不僅應該在大型企業中推廣這種環境管理體系，還應在中小型企業中推廣，雖然中小型企業往往被認為缺乏建立和實施這種體系的能力。世界銀行列舉了墨西哥Guadalajara當地11家大型企業幫助22家規模較小的企業采用EMS的例子。經過11個月的培訓、實施和檢查，15家中小型企業引進了基本的EMS系統后，污染物排放量降低了80%，企業在遵守環保法規和廢物處理的水平上提高了50%。此外，許多企業在建立EMS體系之后經濟效益也得到提高。〔55 〕基于Guadalajara的試點經驗，世界銀行認為幫助中小型企業引入EMS系統比傳統監管手段更加有效。

雖然世界銀行的這些發現又一次為我們點亮了希望，但EMS和ISO14001體系的效果仍然是有限的，在發展中國家中尤其如此。首先，目前已經有學者對EMS和ISO14001系統進行了批評，因為這些系統無法衡量企業的真實環保績效。〔56 〕EMS可以幫助企業界定問題區域并找到最符合成本效益的節能減排方法，所以EMS作為傳統污染監管執法的補充手段可以發揮很大的作用。對一家企業而言，如果環保績效的提高與節約成本這兩個目標能夠同時實現，那么這種節能減排的方法就是有前景的。然而，當節能減排并不符合成本收益并且企業并沒有意愿改進其污染控制能力時，法律執行對企業的切實威脅仍然是必要的。

其次，如果要檢驗EMS自我報告體系，真實可靠的數據必不可少。為了收集數據，EMS體系常常接受被授權的私有監管組織提供的數據，ISO14001就是如此。不過，如Metzenbaum所言，〔57 〕西方國家在討論EMS時認為，自我檢查體系和代理檢查體系只有在一定前提下才能發揮作用，即已經有人對檢驗人員進行了事前檢查并對那些不負責任的評審人和自我報告人進行處罰，從而要求相關人員具有足夠的誠信與能力。在執法能力有限的發展中國家，將EMS視為傳統監管模式的替代手段而非補充手段的觀念其實冒著很大的風險，因為這樣一來，最后的結果往往是建立了一個表面上看起來有效但實際上收效甚微的制度。在世界銀行引用的墨西哥Guadalajara當地小型企業采用EMS體系后提高環境保護水平的案例中，這些企業看起來都完成了自我報告，并且也沒有任何外部驗證的跡象。〔58 〕

最后，正如在上文提及許多新型監管手段時列舉的絕大多數案例，我們也可以在這個案例中作出如下質疑，這種成功究竟應該被歸因于EMS體系還是應該歸結于這一小部分企業已經成為世界銀行所支持的試點項目的針對性目標。

六、國家控制模式

（一）針對性執法

世界銀行報告和其他有關發展中國家污染監管的研究都發現了一個核心問題，即由于預算受到限制，法律的執行狀況堪憂。〔59〕政治家們通常沒有為執法部門提供足夠的預算經費與人員配給。在分散監管責任的過程中，預算限制的狀況可能會更加惡化，地方政府可能在財政能力上更加有限。〔60 〕比如印度德里污染控制委員會的運作資金來自于德里市的預算，每年的預算額度是45萬美元。委員會只能用這筆錢聘請3名高級環境工程師、25名初級環境工程師及12名助理環境工程師。正如Tang，Prakesh和Tang在研究中指出的，鑒于德里市污染活動的嚴重程度，這種人力資源的配備遠遠無法滿足有效執法的需求。〔61 〕在肯尼亞，Chege-Kamau記錄了環境污染監測設備極度匱乏的情況，他這樣描述肯尼亞一家企業的污染監管工作：公司管理人員從來沒有看見過監管人員攜帶任何監測設備到企業來，他們只是在公司隨便轉轉，寫完報告之后就離開了。〔62 〕

世界銀行對預算緊縮問題給出的解決辦法之一是針對性執法。實現這種針對性的方式之一，就是建立投訴驅動型的執法機制。在許多發展中國家，人員和設備的匱乏常常迫使監管部門只能對遭受眾多投訴或引發公眾強烈抗議的案件實施執法活動。這種優先化執法帶來的風險就是執法行為可能變得有失公正，因為在這種情況下，那些更具影響力和經濟實力的投訴人投訴的污染事件往往更容易受到執法部門的重視，即便這種污染從表面上看已經非常明顯，但實際情形卻并不嚴重。因此，世界銀行提出一種完全不同的更富前瞻性的針對性執法策略，即監管者自己決定關注哪種類型的企業。這一設想來源于學者們對西方國家類似問題的研究結果。這些研究認為，結合了風險分析的優先化執法能夠成為提升執法能力的有效工具。〔63 〕世界銀行以巴西里約熱內盧的環保機構（FEEMA）為例來說明發展中國家的情況。20世紀90年代，FEEMA發展并形成了一套針對性執法體系，在這個體系中，每個排污企業都被分配一個字母（A、B或C）以代表其污染的嚴重程度。FEEMA進行企業分類的依據是一份研究報告。該研究報告指出，可以通過對當地50家A型企業的排污進行控制進而控制當地污染總量的60%，還有20%的污染來源于150家B型企業，剩余的幾千家C型企業則排放了余下20%的污染物。這種優先次序策略允許執法部門對污染情況最為嚴重的企業優先使用有限的行政資源。世界銀行不僅將這種方法看成解決行政資源匱乏的手段，而且還將其視為靈活的執法方式，因為它允許監管部門將監管重心置于那些節能減排更具成本效益的大型工廠。

的確，執法工作的優先化對于改善發展中國家執法不力的現狀是非常重要的一項舉措。事實上，哥倫比亞、菲律賓、印尼、中國和墨西哥在排污費、公開披露以及EMS上獲得的若干成功在某種程度上可能應該被歸因于一種更具針對性的監管方式。不過，針對性執法并非看起來那么簡單。May和Winter認為，〔64 〕事先設定正確的優先次序是很困難的。在監管者往往缺乏工廠污染物排放準確信息的情況下，這種針對性執法在發展中國家的效果往往會被破壞。中國西部一家大型化肥廠就是一個很好的例子。當地的省級環境保護部門建立了優先監測體系，重點監測無法達到污染物排放標準的工廠，每三個月進行一次檢查。這家大型化肥廠被列入依法遵守排污標準的企業名單。如此一來，監管部門就對其放松了監管。然而，事實上這家工廠是以欺騙的方式騙得了監管部門的信任，因為前往工廠的公路在夜間非常危險，而且當地民眾的收入與這家工廠的經營息息相關，所以工廠在夜間偷偷排放的行為并未被環境保護部門監測到。〔65 〕

針對性執法面臨的另一個困難是：當監管人員面對的污染是由大量的小型非正規企業造成的（這種情況在發展中國家非常普遍），如何使針對性執法變得更加有效。Blackman對墨西哥小型企業污染監管開展的研究認為，以社區為基礎的監測也許可以成功地解決眾多小型企業的污染問題，尤其當小型企業的污染物排放已經十分明顯時。因為在社區監測體系中，其他沒有超標排污的小企業或者社區成員有足夠的動機確保他們的同行不會通過違反法律而獲得額外的利益或優勢。〔66 〕中國已經開始嘗試將本地社區引入當地的污染排放監控。中國東部地區——尤其是江蘇、浙江和上海等地——已經開展大規模試驗來吸納民眾參與監控企業的違法排污行為。當地監管者對真實可靠的違法行為舉報者給予獎金。這樣，人力資源緊張的監管者可以充分利用數量龐大的本地業余監測人員。某些案件中，當地居民在夜間騎著摩托車在工廠周圍游蕩，希望能發現工廠違規排放的情況并以此獲得獎金。〔67 〕

（二）執法技術與監測技術的創新

除了針對性執法，世界銀行還推崇通過技術創新，尤其是通過使用信息技術系統來解決執法能力不足的問題。為了說明這個問題，世界銀行又引用了巴西FEEMA的例子。1996年，FEEMA升級了其計算機系統并且安裝了新的網絡系統，從而使FEEMA員工能夠實現信息共享與協同工作。新的系統使FEEMA員工更直觀清楚地了解到污染是如何產生的、污染物排放的趨勢是什么，污染物排放與民眾投訴之間有何關系。這樣一來，FEEMA員工就可以將其工作重心置于污染物排放最嚴重的企業并且進一步優化針對性執法體系。

這種信息系統的核心要素就是持續性排放監控器（CEM）的應用。這種監控器被安裝于各個工廠，并且不間斷地為監管者提供被監管工廠的污染物排放信息。世界銀行認為這種監控器能夠使監管者建立高效的監測體系，并以此形成傳統監管手段以及上文提及的其他監管方式的基礎。在許多發展中國家，這種監測裝置還沒有到位。原因很簡單，這些裝置過于昂貴。〔68 〕此外，比如在中國，即便工廠安裝了監測裝置，它們也知道如何在不被監管人員發現的前提下改動這些監測裝置，安裝新的排污管道以繞開監管設備的檢測。〔69 〕

（三）加強政治支持

最后，世界銀行試圖解決的問題是監管者如何確保預算以及如何維持現有的甚至獲得更多的政治支持。確保本地污染監管預算經費的途徑之一就是將排污費轉移至監管機構，這樣監管機構就可以使用部分排污費為員工提供相關經費。世界銀行支持這種方式，雖然傳統的公共財政理論認為這些費用應該被轉移至政府并根據最高的成本收益率用于資助各種不同類型的項目。在這里，世界銀行援引了哥倫比亞將排污費用于資助監管部門的案例。排污收費反映了哥倫比亞在監管效率上的快速發展，本地型的籌資模式保證監管手段的長期穩定性和高效性。雖然中國絕大部分環境監管部門的經濟狀況在很大程度上都依賴于排污費，但中國的現實狀況意味著這種方式可能也存在問題，因為監管者開始逐漸依靠污染而非依靠清潔產品獲得利益。〔70 〕

世界銀行還建議監管者應當通過增強透明度、開展公眾教育、尋求民間參與以及增加與卓越商業領袖的聯系等方式來提高自己的信譽，進而為自己的工作尋求更多的政治支持。雖然在環境污染監管上加強政治支持是非常重要的，但世界銀行在這一部分所提的建議卻不夠充分。的確，在發展中國家通過公共教育和民眾參與獲取政治支持的可能性很大，但是其中也有值得關注的局限性。第一，本地社區有可能在經濟上極度依賴當地的污染排放企業，因而在取得民間支持進而與污染企業對抗的問題上，公眾教育發揮作用的空間很小，更不用說從他們那里得到加強執法活動的更加廣泛的支持。第二，在權力主義至上的發展中國家，整個國家的政治體系可能會妨礙本地社區對政治領導人施加影響。第三，監管機構的公信力問題比世界銀行研究報告中的描述要嚴重得多。環境污染監管極易滋生腐敗，因為污染者可能會因為環境污染監管而喪失巨大的經濟利益，但監管者獲得的報酬往往卻很低。這樣一來，環境污染監管的過程中會出現許多利益制衡。此外，在腐敗和包庇價值觀念盛行的環境中，監管官員參與腐敗活動的可能性更大。雖然增加透明度可能會有所幫助，但是在這種社會中完全擺脫腐敗在目前看來還是一個不可能的任務。

七、結 論

世界銀行認為，在污染監管新模式中，社區和市場應該發揮更大的作用，并且應該給予被監管企業在尋找最符合成本收益的節能減排方法時更多的靈活性。世界銀行在新型監管模式中推崇的觀念大部分是在西方國家形成并發展起來的。這些觀點都非常具有應用前景，而且對發展中國家如何通過創新來整合國家、社會和市場三種污染監管模式提供了借鑒。

在認識到這些措施的重要性和價值后，世界銀行的報告作出總結：第一個結論是，發展中國家法律執行不力的普遍狀況將逐漸破壞世界銀行新模式控制污染的潛力。首先，報告里推崇的所有監管手段都要求獲得企業污染物排放的精確有效的數據，但這在執法薄弱的條件下是很難實現的。其次，在缺乏這些信息的條件下，我們很難確認世界銀行在報告中討論的那些試驗性計劃（比如印尼的PROPER項目）是否如自己所宣稱的那樣成功。再者，某些制度，比如排污費、市場壓力和排污權交易制度都要求對違法者進行處罰，而這恰恰是執法不力的監管者常常無法做到的。

第二個結論是，來自社區與市場的壓力只能在某些特定環境中產生，公開披露與公共教育并非在所有情況下都能發揮作用。這些手段只能在積極的民間社會環境中，或者在企業能夠公開面對外界壓力，有能力且愿意投資于節能減排的條件下發揮作用。尤其在面對當地最重要的就業機會提供者（大型國有企業和大量的小型企業）時，來自社區和市場的壓力就鮮有出現，這種情形在發展中國家十分普遍。的確，在發展中國家的經濟環境中，市場和社區更有可能反對和破壞國家的污染監管。而另外一個問題是世界銀行所討論的監管模式是否是可持續性的，是否能在世界銀行支持的試點項目以外成功地實施。

社區、市場、自主監管形成了世界銀行污染監管新模式的核心。雖然世界銀行推崇這種新模式的意圖是使其取代傳統的“命令—控制”型監管方式，但世界銀行偶爾也承認國家執法的重要性。因此，世界銀行在討論針對性執法、信息技術的使用以及加強政治支持的同時對如何加強執法的問題也給予了關注。不過，世界銀行并未充分論述這一核心問題。如果這一問題沒有得到適當的解決，執法不力的問題不僅會逐漸破壞傳統的“命令—控制”型監管模式，而且還會破壞世界銀行所推崇的替代式監管手段。

雖然世界銀行的新觀念與傳統的“命令—控制”型監管方式有許多交匯重合之處，但兩者之間仍有很大的不同。〔71 〕將兩種監管理念進行對比是非常危險的，因為這可能會造成一種錯誤的假象，即在執法問題上投入更多的精力是過時的觀念，是不必要的。而這種觀念對很多人而言極具吸引力，其中就包括發展中國家的監管機構、污染企業、本地的非政府組織、國家政府以及像世界銀行這樣的國際捐贈團體。當然，它們歡迎這種觀念的目的卻各不相同：監管機構是為了減少自身壓力；污染企業更歡迎非國家型的或自我監管的污染監管形式，因為這些監管形式對他們而言都是“紙老虎”，并非真正的威脅；本地的非政府組織能夠以此在污染監管中發揮更大的作用；國家政府希望能減輕自己的責任；而國際捐贈團體則可以繼續推行其新自由主義思想。

世界銀行提出的發展中國家污染監管模式是以“工業綠色化”、“工業生態”、“可持續工業”等理念為基礎的，這些理念都認為減少污染有利于工業的發展。〔72 〕另外，世界銀行還強調了市場調控的優勢以及“命令—控制”型監管模式的過時。〔73 〕這些觀念都是西方國家在特定歷史時期形成并發展的，具體而言就是20世紀70年代的過度監管和不合理監管受到80—90年代新自由主義政府以及學者的猛烈攻擊。不過，從20世紀90年代下半葉開始，學者們提出了更加綜合性的監管方法，新方法強調“命令—控制”型監管與自我監管兩者并不沖突，而且互為補充。此外，學術界對不同類型的自我監管和其他靈活性的監管方法的局限性以及這些監管方式的適用情境有很多研究。〔74 〕不過可惜的是，這些研究成果都沒有被世界銀行吸收并納入其推崇的新型監管模式。新的監管模式尚未考慮如何能有效地應用于充斥著權力主義、貧困、藐視法律、腐敗、法律制度不健全等情形的國家。

如Gunningham，Grabosky和Sinclair所言，發展中國家應該對這些尋求雙贏局面以及適當利益相關人的監管手段進行巧妙的融合。〔75 〕污染企業服從污染監管需要來自社區、市場、國家的多重的并且相互作用的壓力。〔76 〕現在的問題是：在發展中國家特定的以及不同的環境中，如何實現各種監管工具的巧妙結合。這里的中心問題、同時也是世界銀行新模式中基本沒有回應的問題是：執法手段與非國家型監管手段兩者之間有何關聯，以及應該如何對其進行改進從而鞏固并加強這兩種監管手段。雖然我們一直在探討新的監管戰略，但我們仍然應該將注意力放在發展型污染監管模式最薄弱的環節上：國家法律的執行。對發展中國家污染監管法律執行方式的深入研究仍然是非常必要的。雖然目前對此已經有許多工作和研究，但這些研究要么是由監管者實施的從而缺乏獨立性和分析深度，要么往往太過于個案研究。現在的任務是整合和深化這些研究成果，并且將其與本文討論的世界銀行新理念和西方國家現有的研究成果結合起來。