“服務型政府”理念下新型行政行為的主要類型

內容摘要：在“服務型政府”理念指導下，行政主體所作出的諸多行政行為，與傳統的高權性行政行為存在巨大差異。這些新型行政行為沖擊了傳統行政法理論，也成為學者們研究的熱點。從高屋建瓴的角度分析既有新型行政行為，可將其分為行政給付類、公私合作類、行政服務類和行政指導類四類行為。這四種行為的劃分是對當下實踐中行政主體紛繁復雜的多種行為的總結，也為服務型政府理念下新型行政行為的進一步類型化研究提供了基本框架。

關鍵詞：服務型政府 新型行政行為 類型化

引言：服務理念召喚新型行政行為

公共行政中的服務理念是我國“服務型政府”建設的指導思想。中國語境下行政主體的服務理念相比較于傳統的管制政府理念，在角色定位、職能范圍和價值認識三方面有了重大轉變。在角色定位上，行政主體認識到其任務多元化，不僅要負擔起保障公眾生存和發展的服務責任，〔1 〕還要在服務的同時“越來越多地扮演催化劑和促進者的角色，確定問題的范圍和性質，把稀缺性的公私資源結合起來” 〔2 〕完成自己的決策，引導社會向新的方向發展。在職能范圍上，服務型政府認識到現代市場經濟條件下，其作用主要是補充市場之不足，在市民社會初具規模的情況下，通過與公民社會及其社會組織的合作共治實現其主導作用。〔3 〕同時，隨著民主、法治成為社會價值主流，政府意識到公民的服從義務已經不同于過去，行政主體掌握的公權應當透明、合法、合理、人性化，回應公民社會自治的要求。在這一理念的指導下，行政主體勢必作出一系列新型行政行為。面對不斷涌現的新型行政行為，運用實證主義研究方法對其進行類型化研究是修正傳統行政法理論、規范新型行為、指導服務型政府建設的必經之路。

新型行政行為的類型化研究甚為龐雜，難以一以蔽之，筆者在此僅將實踐中已經出現的各種新型行政行為按照行為屬性分類，搭建新型行政行為的框架，以期引發學者們的思考和探討，并為后續研究準備。

在搜羅大量樣本的基礎上，筆者認為服務型政府下的新型行政行為總體而言可分為四類，即行政給付類、公私合作類、行政服務類和行政指導類。這四類行為突破了我國傳統行政法律行為的多個方面，其不同的發展脈絡凸顯出服務型政府理念，也對傳統行政法理論提出了挑戰。

一、行政給付類行為

對于行政給付可以在不同意義或層面上進行研究。在國外，行政給付多作為一種行政模式。給付行政模式起源于德國，是指為共同體成員提供或者改善生活條件，通過給付直接或間接的協助追求利益的行為。其內容非常廣泛，包括基礎設施行政、擔保給付行政、社會行政、促進行政和信息行政，幾乎包括通過授益性活動而促進社會成員利益的所有公行政行為，因而其含義、方式與范圍均具有不確定性，難以在理論上駕馭，并且給付行政與法律的結合主要集中在給付行為法治化問題上，給付行政作為一種模式極少具有法律上的意義。〔4 〕我國長期以來都是從行為的角度研究行政給付，但到底行政給付是何種行為也是爭論不休，〔5 〕將含義之爭撇至一邊，我們應當認識到概念原本就是個流變的過程，隨著服務型政府的建設，近年來各地行政給付的實踐表明了行政給付的目的由傳統的對于特定主體提供救助擴大到為促進公益而對非特定主體授益；相應的給付方式除了傳統的直接交付權益外，還有間接促進利益增長、特定義務的免除等方式；給付的標的范圍從傳統的物質權益擴展到名譽、學歷、安全、身心等非物質權益。由此可見，行政給付是為了保障公民生活、促進公益發展通過多種方式向符合法定條件的主體給付多重利益的一類行為，包括行政獎勵、行政資助、行政免除、行政保障、行政安撫等一系列行為，這些行為在實踐中的新變化引起了廣泛關注，社會各方反應不一，從一定程度上充實了行政給付的內涵。

（一）行政獎勵

行政獎勵是對于公民、法人或其他組織實施的符合行政目標或者行政意圖的某種行為，行政主體為表示對該種行為的肯定、鼓勵、支持與倡導，賦予行為人以某種物質或者精神上的利益，以示表彰的行為。〔6 〕

1.通過行政獎勵方式激勵相對人協助行政或者配合相關行政行為

如2003年7月13日，廣州市公安局交通警察支隊推出“拍攝舉報交通違章獎勵”新辦法，掀起了“有獎拍違”的浪潮。雖然后來廣州因為此舉引起很大爭議而廢止，但通過行政獎勵獲得市民的協助行政似乎仍是趨勢。直至2011年底，深圳、西安等很多城市的交管部門也紛紛效仿作出了類似的行為，并進行了完善。

2008年3月，溫州市甌海區公安分局梧田派出所開展了外來務工人員辦暫住證可抽萬元大獎的活動，變傳統的使用罰款、清查等規制手段為通過獎勵的辦法給予相對人利益期待而激勵相對人配合完成登記，取得了良好的成效。

2.通過行政獎勵方式促進公民投身地區公共事業發展或者樹立良好價值觀

為了鼓勵當地企業發展或者吸引更多的人才，很多地方相繼出臺了一些獎勵政策，對引進人才的子女或納稅大戶子女在上學方面予以各種形式的照顧。

有些地方還用加分的獎勵表彰某些思想品德方面有突出表現事跡的個人，引導公眾的價值觀。如2007年7月18日四川廣安市鄰水縣石永中學學生曹于亞因“割腎救父”的感人之舉被授予“思想品德有突出事跡者”，后四川省錄取領導小組決定給予曹于亞高考政策性加20分。此舉一出，輿論頓時議論紛紛。

（二）行政資助

行政資助是指為了實現一定的公共目的，行政主體直接或通過第三人給私人無償地提供金錢或其他財產利益，引導私人的發展，促進其事業成功的活動。〔7 〕在實踐中行政主體行政資助的內容和方式更加多樣，呈現出這樣兩個趨勢：

1.通過行政資助的方式培育某一群體或產業的力量，促進其自身的發展，帶動整體經濟發展

如2005年浙江省人事廳與清華大學經濟管理學院合作，公費將30位浙江民營企業“老總”送入清華大學進行培訓。浙江省人事廳負責人表示民營企業在浙江地位重要，培訓是在培養和造就民營企業中的經營管理人才，也是為了促進浙江經濟更好發展。〔8 〕浙江此舉獲得眾多地方效仿，直至2011年，鄂爾多斯、四川南充、安徽省無為縣等政府部門紛紛送其轄區的民營企業老總去清華大學培訓。

2001年7月，浙江長興縣教育局出臺《長興縣教育局關于教育券使用辦法的通知》，規定自2001年起凡就讀民辦學校的新生可獲得一張面額為500元的教育券，報名就讀職業類學校的新生可獲得面額為300元的教育券，中國的“教育券”實踐就此拉開序幕。〔9 〕后長興縣的“教育券”功能不斷增多，〔10 〕其實質乃是對于民辦學校、職業高中以及貧困生的資助。長興教育券實驗獲得了浙江省全省范圍內的推廣，并在全國引起了連鎖反應。相似的還有溫州瑞安市2002年開始實施的“教育助學憑證”；2004年湖北省監利縣制定的“義務教育卡”制度；成都青羊區2004年開展的“義務教育憑證”制度等，〔11 〕并成為近年來山東淄博市、安徽蕪湖市等一些地方解決入園難、入園貴、學前教育城鄉發展不平衡等問題的重要手段。

2.順應公民社會發展趨勢，加強對于NGO、NPO的資助

據學者調查，我國大多非營利組織50%以上的資金來源于政府的財政撥款和補貼。除了經費資助之外，自2009年起，南京、深圳、東莞等地方建立了社會組織孵化基地，重點扶持社會福利類、公益慈善類非營利性社會組織建設。另外，寧波、上海等還成立了社會組織服務中心對社會組織的運作、交流、聯合、發展等事項提供幫助和扶持。

（三）行政免除

行政免除是指行政主體依行政相對人申請或者根據社會發展現狀，依據行政法規范主動作出的，旨在免掉行政相對人的行政法上已有的作為義務以幫助其生存發展的行為。行政給付是一類授益型行政行為，授予權益和免除公民義務、負擔都是授益的內容。行政免除各項制度由來已久，但近年來各行政主體積極進行免除的范圍擴大，力度加深，契合了服務理念。

1.各項行政收費的減免

如這幾年國家發改委、財政部多次聯合發文累計取消了數百項行政事業性收費，江蘇、杭州等地也發文取消、暫停、減免多項行政事業性收費。再如2012年春節前后，河北、河南、山東等部分地區實行了高速公路免收通行費的政策。

2.非貨幣類行政義務的免除

如2001年10月拉開帷幕的行政審批制度改革，直至2011年11月14日，國務院已5批共取消和調整行政審批事項2183項，占原有總數的60.6%，各地區取消和調整的行政審批事項占原有總數的一半以上。〔12 〕

3.稅收減免

稅收減免 〔13 〕一直都是中央和地方行政免除的重要內容，長期以來國家不斷出臺中小民營企業稅收優惠政策，在企業所得稅、營業稅、房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等方面都有優惠政策。〔14 〕具體的如2009年2月深圳出臺政策，對于符合條件的中小企業、注重環保及節能的企業，高新技術企業、破產企業的職工進行相關的稅費減免。〔15 〕

（四）行政保障

行政保障是行政主體為了保障一般公民或者發生重大變故的公民最低限度的、健康的生活水平而通過實行社會保障救濟以及公共衛生、醫療、保險、基礎建設、社會福利等行政活動，而對其進行扶助的行為。我國的社會保障體系由社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫制度構成，行政保障是國家社會保障所實施的各種公共措施中的一種，〔16 〕這四項制度賴以實現的行政行為手段共同組成了行政保障，近年來行政保障主要集中在醫療、住房和教育方面。

1.醫療方面

如自2009年4月6日中共中央、國務院啟動新醫改以來，至2011年9月底，新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險三項基本醫療保險制度覆蓋了95%以上的城鄉居民，參保人數增加到12.95億人。〔17 〕再如2008年3月5日，第十一屆全國人大政府工作報告中提到，國家規劃免疫預防的疾病由7種擴大到15種，對艾滋病、結核病、血吸蟲病等重大傳染病患者實施免費救治。

2.住房方面

如2009年5月22日，住房城鄉建設部、發改委、財政部聯合發文著重解決城市低收入住房困難家庭的住房問題。

3.教育方面。如2006年，“國家將義務教育全面納入財政保障范圍”寫進了新修訂的義務教育法，從2006年起，我國各地農村陸續開始實施真正意義上的免費義務教育，到2008年秋，國家又免除了城市義務教育階段學雜費。〔18 〕

（五）行政安撫

行政安撫是指行政主體及其工作人員因為履行職責違法或失當而對公益造成損害，影響相對人的權益和生活時或者在相對人生活困頓，社會面臨災難、危機時進行的一系列安撫社會公眾或特定相對人的行為。這是現代秉承服務理念的心理安撫，是融合社會與個人、緩和矛盾的潤滑劑，也是行政給付的必然發展。在實踐中，行政安撫主要分為行政道歉和行政安慰行為。

1.行政道歉

行政道歉即行政主體及其工作人員基于行政權的行使或者其他影響行政主體良好形象的違法或者不當行為而向社會公眾或者特定行政相對人表達歉意的行政責任承擔方式。行政道歉是行政問責制度中的一種較輕的方式，〔19 〕目的在于平復公眾的心理創傷，挽回行政機關的形象，繼而穩定社會秩序。我國目前的行政道歉并未形成制度，實定法依據較少，〔20 〕實踐中大量存在的行政道歉大多是行政機關工作人員的自發或者被迫作出的行為。

2.行政安慰

行政安慰是指行政主體在公眾或者特定相對人遭遇重大變故或者為公益作出重大犧牲時，對其進行心理安慰，安撫其情緒，也可給予其一定物質幫助，主要從精神上支持的行為。這樣的實例很多，如逢年過節時各地領導班子對于困難群眾、失學兒童等弱勢群體進行慰問；再如2012年元旦，江西豐城市委領導對于因見義勇為犧牲的李超的家人進行安慰。〔21 〕

二、公私合作類行為

現代行政是一種綜合了秩序行政、給付行政、服務行政內容的多層次行政體系，其行政任務非常豐富，不僅包含削減計劃經濟時期遺留的政府干預過多、機構龐雜、效率低下等問題，防止行政權力濫用，要求行政權力克制消極的任務；也包含要求行政主體積極主動為公民福祉提供保障、創造生存和發展的環境與條件的任務。為了在有限政府之下完成給付與服務的任務，單靠行政權不再可行，從世界范圍內行政發展的狀況來看，一種有限集權的、分散化的、非集中的、更富于靈活和彈性的分權性權力結構是必然趨勢。這就要求政府將一部分權力逐步讓渡給社會和市場，充分實現權力的社會化〔22 〕而西方國家公共改革 〔23 〕中提出公私合作就是一種有效的方式，在公私合作中，私人主體不僅可以參與公共服務（如基礎設施項目）的提供，還可以參與傳統上純粹由公權力完成的公共任務（如規則制定、行政執法）。其內容是“政府和私人部門之間的多樣化的安排，其結果是部分或傳統上由政府承擔的公共活動由私人來承擔”。〔24 〕學者對于公私合作的類型有諸多見解，〔25 〕筆者在分析各家之言基礎上結合實踐，大體上將其分為公共規則制定參與、公共建設參與、公共服務的委托外包、管制委托外包等四種。

（一）規則、公共政策制定的協商與民主參與

近年來法律法規甚至政策的制定，越來越多地體現了參與協商的因素。如2011年8月30日，刑事訴訟法修正案草案向社會公布征求意見；2010年1月29日，國務院法制辦發文公布《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見稿的同時，向全社會征求意見。社會各界踴躍參與，所貢獻的意見對于這些法律法規的最終出臺作出了不可忽視的貢獻。

在參與立法的眾多私人主體中，民間組織也在積極行動，發出自己的聲音，相比公民個人而言獲得了更好的成效。如北京義聯是一個維護職工權益的NGO，其積極參與了《職業病防治法修正案（草案）》的立法建議工作，通過嚴謹的調研寫成詳盡的立法建議，傳遞了很多患病職工的心聲和利益需求，也獲得了高層的回應和肯定，形成了一種良性互動。〔26 〕

（二）公共建設的公私合作

公共建設是指交通建設、環境防污設施、水利設施、油氣管道、公園綠地等基礎設施的建設。“傳統的公共建設開發多是政府以編列預算方式進行，但是由于城市不斷的擴張、政府財政日漸捉襟見肘，以及政府官僚僵化等因素影響，公共建設的開發己漸成為城市發展的困境之一。” 〔27 〕私人主體以特許、公司化等方式參與公共建設有效緩解了這一困境，并在有利的政策指導下深入發展。

軌道交通建設是我國公私合作公共建設的典型領域。近年來我國一些大城市根據自身情況制定了多種公私合作建設計劃，取得了良好成效。如北京地鐵四號線是國內首個以特許經營模式運行的軌道交通，其獨到之處在于被分為營利部分和非營利部分，私人公司即京港公司負責非營利部分的籌建以及整條線路的管理、維護和資產更新，同時獲得營利部分建成后的30年的特許使用權以及整條線路商業經營收入和票款收入，特許經營期滿，京港公司將所有設施無償移交政府。〔28 〕北京“四號線模式”首次試水公私合作后，深圳在2005年開工建設的地鐵四號線更是大膽采用了BOT模式。隨著建設軌道交通的城市越來越多，可以預測這種效益良好的合作模式會獲得更多地方的青睞。

城市水務工程也成為私人資本搶灘的熱區。早在20世紀90年代初廣州省中山市就開始了供水系統市場化的實驗。時至今日，中國城市水務系統中不僅有國外眾多大型水務公司的投資特許經營，國內私人水務公司也紛紛涌入。通過傳統計劃體制下的企業體制公司化轉變和融資模式的轉變，〔29 〕私人公司得以參與城市水務事業的建設和運營。如2010年3月29日，重慶水務正式登陸A股，首創國內通過上市解決公用事業發展缺乏資金問題的模式。

（三）公共服務的合同外包

事實證明，僅政府充當服務的生產者和提供者不僅不能有效地提供公共服務，還容易滋生官僚主義、效率低下、成本高昂、服務低能等現象。在有限政府理念下，政府不宜將手延伸得太廣，很多公共服務交給私人主體進行生產反而能夠獲得更好的效果。〔30 〕服務型政府的主要功能就是對多樣化的公共服務提供方式進行合理安排。將服務生產的任務外包，與私人主體簽訂契約，明確雙方權利義務并負責監管的做法越來越得到行政主體的青睞。如今行政主體委托外包的公共服務已經擴展到居家養老、綠化園林、救助福利、電子網絡開發維護、培訓教育、技術鑒定、專業測量等領域。

相關實例不勝枚舉，最典型的是居家養老服務外包。如2007年8月深圳市民政局向社工服務機構購買了37名社工服務，這些社工分別前往深圳市福利中心、救助站、慈善會等單位工作，為受助對象、困難群體等提供專業性服務。〔31 〕除了這種單一購買服務外，經營性服務購買也很常見。如2011年11月1日，武漢市東西湖區民政局與武漢僑亞置業集團有限公司簽署福利院服務外包意向書，福利院建成以后將由僑亞集團組織經營管理，為老年人提供專業服務。

（四）管理、規制的行政契約

縱觀世界各國，行政職能的外包并不限于公共服務，某些屬于行政主體的傳統職業，如治安管理、監獄管理、行政審批、行政處罰、行政許可等行政管理和規制行為，也被納入到外包的范圍，〔32 〕但是這些大膽的實踐也伴隨著人們對于這些管制性契約的異議。〔33 〕我國公共管理改革起步較晚，管制領域的外包還比較保守，但實踐中的一些探索仍然值得注意。

1996年，山東省泰安市退伍軍人周某承包下該市下官村的治安，成為中國“治安承包”的第一人。隨后經2002年4月上海舉行的全國社會治安綜合治理工作會議的推廣，治安承包這種新型的治安管理方式迅速遍地開花，〔34 〕在寧波、青島、溫州、合肥等地，治安承包已然屢見不鮮。

2006年開始在我國青海、四川等一些生物多樣性地區開展的協議保護，開創了政府、社區、民間組織共同開展生態環境治理的新方式，取得了明顯成效。這種“協議保護”是以政府讓渡部分生態資源保護權為基礎，社區居民（以村委會為代表）作為承諾保護方，國際NGO作為資助方，民間環保組織作為監督方，通過契約方式確定各方生態資源保護的權責利關系，同時研究機構、企業等多方力量參與和支持的一種生態保護機制。〔35 〕

三、行政服務類行為

行政服務類行為是行政主體應行政相對人的要求或者主動實施一些不具有獨立性和自我封閉性的行為，自我改造或互相聯合，從而從更大范圍和程度上給予相對人幫助，取得更大收益的一類行為。〔36 〕該類行政行為最直觀地體現了管制向服務的轉變，多種行政服務方式的運用，解決了計劃經濟下很多難題，契合了公民的需求也贏得了口碑，在實踐中這是一座不斷獲得突破的“富礦”。

（一）服務技術改革

服務技術改革是指行政主體在不改變原行政行為實體內容的基礎上，通過工作流程再造、改良行為的媒介、標準具體化、完善已有程序等技術性方法，使得其服務獲得更好效果的做法。

方便被服務者（即相對人）是服務技術改革的一個重要目的。在這方面最典型的是已普遍推廣的行政服務中。除此之外，越來越多的行政機關開始運用信息化手段進行服務，如當下大熱的“政務微博” 〔37 〕和越來越多的行政服務在線受理訴求。

除了提高效率之外，提高服務質量是服務技術改革更重要的目的。為此，很多地方開始了將服務標準化以及服務評價納入改革之中的實踐。如2009年10月15日，南京市地稅局在其門戶網站公布服務承諾，對其辦稅程序、服務態度、政務公開等方面作出承諾，并公布了舉報投訴方式，受到了廣泛好評。服務評價方面，最引人注目的是當下如火如荼地進行的“公民評議政府”和“政府工作滿意度調查”等活動。

（二）信息服務

現代社會人們社會生活紛繁復雜，社會變化日新月異，信息代表的不僅是知識，更是財富和生命。此時，人們對于負有保障人民生命財產安全義務又掌握著強大信息資源的政府有要求其主動或者應申請提供信息幫助的權利。此外，在行政行為影響力泛化的今天，公民對于行政機關的活動也有知情權，個人只有依憑真實、足夠、詳盡的信息來對關涉自己的事務進行選擇，形成偏好，才能得以最大限度地維護其利益。〔38 〕將政務信息公開，不僅是公眾得以了解公共事務和政府工作狀況、監督公務人員的必要條件，也是公眾了解和參與行政活動的出臺過程并表達意見、施加影響，從而使該決定反映自己的主張的重要途徑。〔39 〕在這一背景下，社會公眾對于服務理念下行政主體信息服務提出了更全面、更便捷、更及時的要求。

信息的價值在于及時流通。為此，各地政府搭建了一些信息平臺，以便根據這些信息為公眾提供迅速和專業的服務。如2008年6月13日南京市將“122”電話與求助事項相關的政府部門、公共企業事業單位的求助電話聯接，各受理中心按照就地就近、分級分類的原則及時處置社會求助事項。類似的還有寧波“81890”公共服務平臺、湖南省“12345”社會求助服務平臺。

此外，中央和地方政府公開與經濟、社會管理和公共服務相關的政府信息，影響公民生活。如近年來中央和地方的多個職能部門，定期或根據客觀需要主動發布屬于自己監管范圍的產品、服務或者自然資源的檢測結果信息，從而引導大眾的消費選擇和生活方式或者回應公民對于相關問題的關注。這樣的實例數不勝數，引起廣泛專注的有有關行政機關不定期發布的一些不合格產品的曝光、〔40 〕各地的空氣質量日報等與公民生產生活息息相關的信息的公布。

（三）行政協助

行政協助是指在公務啟動之后、行政職權行使的過程中，由于法律或事實因素，行政主體無法自行執行職務或自行執行職務會帶來嚴重不經濟，基于公益的需要，向無隸屬關系的行政主體提出協助請求，對請求主體的行政職務從旁幫助或者由請求主體與被請求主體共同行使行政職權，并承擔相應法律責任的行為及其制度。〔41 〕隨著服務型政府建設過程的推進，傳統單向的、片面的行政協助難以滿足公民對整體公共服務的需求，難以回應行政事務關聯性和綜合性增強的趨勢，于是實踐中出現了新型的行政協助，即協議化的行政協助和相對人申請的行政協助。

近年來一些在某些領域聯系密切但沒有隸屬關系的區域，為了推動整體行政事業的發展、提高該領域中公共服務的效率和質量、保障相對人的合法權益，就各方職權范圍內的行政事務自愿、平等協商，在各方合意基礎上簽訂合作協議，明確各方針對這些事項的組織性制度、行動共同的目標、共同遵守的規則、相互之間協作的義務等內容，這些協議統稱為“區域合作協議”。〔42 〕這些合作協議的名稱不一而足，針對的事項也包羅萬象，其目的不外乎整合各區域的行政資源以適應行政事務一體化的需求。〔43 〕在落實行政協議的路徑中，根據協議內容進行行政協助，解決將來互相協助中可能產生的種種問題，值得我們關注。如2004年9月14日，泛珠三角9省區簽署的《泛珠三角區域工商行政管理合作協議》；〔44 〕2009年5月26日珠海、中山、江門三地簽署的《珠中江環境保護區域合作協議》。〔45 〕

傳統行政協助由行政主體向沒有隸屬關系的另一行政主體請求，但隨著公民社會活動方式增多和范圍不斷擴大，很多事務需要兩個以上行政機關進行處理，此時便很難明確該事項是哪個行政機關的職責所在，而若此時寄希望于其中一個行政機關主動提起行政協助請求，既沒有法律保障又缺少效率，公民所需的行政服務便無法及時實現。針對這種情況，有些地方已經將一些服務類事務的行政協助啟動權交給了相對人，由相對人直接向可以提供協助的行政主體申請協助。如《深圳市行政服務管理規定》第6條第5項規定公民、法人和其他組織可以申請“獲得行政審批或者行業認證所必要的行政協助”。

四、行政指導類行為

行政指導是指行政主體在其職責、任務或其所管轄的事務范圍內，為適應復雜多變的經濟和社會生活的需要，基于國家的法律、法規和政策，在行政相對方的同意或協助下，適時靈活地采取非強制手段，以有效地實現一定的行政目的，不直接產生法律效果的行為。〔46 〕這種非強制性行政行為〔47 〕在二戰后一些市場經濟國家得到了重用，化解了很多管制行政下的難題，取得了良好的經濟和社會效應。在建設服務型政府的宏大工程中，這把域外拿來的“金鑰匙”也開始在一些經濟和社會管理領域得到運用。由于行政指導的內容豐富、形式多樣，學界對于其分類也有不同觀點，筆者從實踐中出臺的指導行為的目的出發，根據其指導的對象和功能，將行政指導分為：

（一）宏觀性指導

這是指行政主體對于不特定的行業和相對方作出的具有抽象性或規劃性的指導。〔48 〕這樣的行政指導很多，總的來說有具有導向性的各種產業政策、行業政策；指導性的行政規劃；政策性和規劃性兼具的行政綱要三大類。

（二）合作性指導

這是行政主體為了更好地實現行政管理和服務，引導相對人參與或配合行政事務而采取的行政指導，針對的是行政主體管轄范圍內的公民，也可以是具體行政行為中具體相對人。在實踐中，合作性指導往往采用號召、鼓勵、宣傳、提倡、建議、協商、溝通等方式，如2007年11月19日山東省在濟南啟動的“節能減排，人人參與，共建綠色家園”主題系列宣傳活動即是合作性行政指導。〔49 〕

（三）規制性指導

這是行政機關為了維護和增進公益，預防危害公益的現象發生，對違反公共利益的行為加以規范和制約的保安性行政指導。〔50 〕行政主體往往運用告誡、勸導、提醒、說服、告知等方式。具體的如近年來國家發改委約談一些產品價格可能上漲的大型企業，以期穩定物價，抑制通脹。〔51 〕

（四）調停性指導

這是行政主體對于職責范圍內的民事主體之間發生的糾紛進行調解和勸說，以期解決糾紛的行政指導。在調停性指導中，行政主體往往采用協調、溝通、建議、勸說等方法，具體的如北京市工商局豐臺分局通過調停性指導辦理的一起因店面裝修便辦理消費卡的消費者無法進行消費而產生的糾紛。〔52 〕

（五）助成性指導

這是指行政主體為了促進和幫助相對人自身行為的合理化和利益的實現而進行的指導。行政主體往往采用幫助、引導、輔助、提供信息等方式，具體的如福建省泉州市永春縣工商局指導老醋公司實現商標權質押貸款，幫助該企業解決資金緊張問題的行為。〔53 〕

結語

新型行政行為既給行政管理和行政法的發展帶來了新的血液，也帶來了新的難題。對于中國這樣一個有著“人治”歷史的國家，從傳統行政向現代行政的轉變仍然面臨著重重阻礙，許多新型行政行為尚問題重重。在對服務型政府理念下新型行政行為進行初步類型化之后，進一步揭示其特征、研究其規制，從而予以規范和完善，是我們面臨的更重要的課題。