借鑒外國成功經(jīng)驗(yàn)改革我國績效預(yù)算

摘要：績效預(yù)算自20世紀(jì)40年代提出以來，目前已有50多個(gè)國家不同程度的實(shí)施了績效預(yù)算。目前，由于我國經(jīng)濟(jì)體制還不十分完善，面對我國績效預(yù)算的現(xiàn)狀，改革勢在必行，然而績效預(yù)算改革處于一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的背景中，受到來自政治、文化、傳統(tǒng)政府管理以及績效考評本身的復(fù)雜性等多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在借鑒外國成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，充分考慮我國的特殊情況采取將預(yù)算改革納入政府預(yù)算框架、增強(qiáng)預(yù)算透明度、加強(qiáng)技術(shù)支撐等手段為績效預(yù)算的實(shí)施鋪平道路。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算；背景；挑戰(zhàn)；啟示

一、引言及文獻(xiàn)綜述

政府績效預(yù)算是政府預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，這種預(yù)算方法將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，把預(yù)算資源的分配與政府部門的績效聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)結(jié)果和效率，目的是提高財(cái)政支出的有效性。這種以財(cái)政資金“倒逼”政府管理體制、運(yùn)行機(jī)制改革的模式，以其強(qiáng)大的預(yù)算激勵(lì)和約束機(jī)制，推進(jìn)政府改革、提高政府的執(zhí)政能力。

近幾年國內(nèi)諸多學(xué)者圍繞我國實(shí)施績效預(yù)算的可行性展開了討論，反對者（如沈春麗、馬駿等）認(rèn)為，績效預(yù)算雖然好，但我國目前還不具備實(shí)施的條件，如果現(xiàn)在實(shí)施無異于拔苗助長，將適得其反。贊同的學(xué)者（葛孚義、王哲等）都一致認(rèn)為，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算不論在促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)化、改善政府提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量，還是在優(yōu)化財(cái)政資源配置，構(gòu)建節(jié)約型社會等方面，都有著重要的意義。即使目前我國有些條件尚不成熟，但也應(yīng)積極創(chuàng)造條件，逐步開展和實(shí)施。

從國際成功經(jīng)驗(yàn)來看，績效預(yù)算之所以被大范圍的模仿，其關(guān)鍵原因在于它從根本上適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的要求。同時(shí)，在十七大報(bào)告中也提到“深化預(yù)算制度改革、強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”，這說明了提高我國政府預(yù)算水平的重要性和迫切性。因此，在我國實(shí)施績效預(yù)算具有一定的必要性和必然性。

二、我國實(shí)施績效預(yù)算的背景

（一）法治化程度不高

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，法治的作用不僅在于約束微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，更在于對政府行為的約束。從美國政府的預(yù)算實(shí)踐來看，政府預(yù)算一旦經(jīng)議會通過，就是具有法律性的文件，任何部門和個(gè)人都不能隨意調(diào)整和更改。然而，我國各級政府預(yù)算雖然每年也經(jīng)由各級人大會討論通過，但其預(yù)算的法律地位較低，約束性不強(qiáng)。因此，在實(shí)際執(zhí)行的過程中往往出現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)分配隨意性較大、長官意志比較明顯等現(xiàn)象，致使有些預(yù)算財(cái)力的使用遠(yuǎn)離財(cái)政監(jiān)督的軌道，財(cái)政部門難以對此實(shí)施有效監(jiān)督。

（二）技術(shù)條件有限

績效預(yù)算的核心是評價(jià)指標(biāo)體系的建立，但我國目前并沒有把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍，也未能準(zhǔn)確地把握完成績效目標(biāo)所需耗費(fèi)的成本，同時(shí)也不具備科學(xué)地確定由公共部門還是由私人來履行一些公共服務(wù)的條件。故在這種情況下，我國還不具備全面推行績效預(yù)算的條件。

（三）國家財(cái)政收支矛盾

我國目前財(cái)政收支矛盾已日趨嚴(yán)重，赤字規(guī)模在不斷加大，尤其是隨著2008年全球金融危機(jī)的到來，使得財(cái)政赤字達(dá)到了一個(gè)幾乎可以超越歷史赤字總和的程度。

三、績效預(yù)算所面臨的困難

（一）績效考評本身的復(fù)雜性

一是公共部門產(chǎn)出的特殊性。大多數(shù)公共產(chǎn)出是一些中間產(chǎn)品和非市場化的產(chǎn)出，公共部門的產(chǎn)出和最終的社會效果之間還存在時(shí)滯性，從而增加了績效考評的難度。二是績效指標(biāo)的難確定性。由于政府組織或項(xiàng)目通常既龐大又復(fù)雜而且具有壟斷性，不同部門和項(xiàng)目的績效又往往是獨(dú)特的和不可比的，如何設(shè)計(jì)科學(xué)的績效考評指標(biāo)體系以正確反映其績效水平是一個(gè)世界性的難題。

（二）績效評估的成本較高

從美國績效預(yù)算的實(shí)踐來看，績效評估活動(dòng)面臨較高的成本。首先，量化政府活動(dòng)的績效目標(biāo)對社會經(jīng)濟(jì)的影響比較困難。績效信息的收集、篩選和使用需要大量人力物力的投入，政府須花大量資金。其次，績效評估中，還面臨道德風(fēng)險(xiǎn)帶來的成本，包括由此產(chǎn)生的用于績效信息再篩選、再加工的費(fèi)用，和為了克服部門“道德風(fēng)險(xiǎn)”而需付出的其他費(fèi)用。

（三）信息資料獲取的難度

正如PPBS的失敗所揭示的那樣，績效考評結(jié)果的準(zhǔn)確與否嚴(yán)重依賴于信息本身的準(zhǔn)確性及其傳輸?shù)馁|(zhì)量。在很多政府部門，要么根本沒有管理信息系統(tǒng)，要么有這一系統(tǒng)但卻不能提供可靠的信息。這便造成績效考評要么依據(jù)一些有限的、不夠完整的信息，要么是繁瑣混亂的信息，很顯然這些信息的可獲得性和真實(shí)性都存在著較大的問題。

四、對我國績效預(yù)算改革的啟示

（一）必須將預(yù)算改革納入政府預(yù)算框架

公共預(yù)算是一次利益的調(diào)整，會損害一部分行政部門的“既得利益”，因此會招致強(qiáng)烈的反對。美國經(jīng)驗(yàn)表明，最主要的問題是將預(yù)算改革置于政府改革的框架內(nèi)，變“我要改革為要我改革”，從而為預(yù)算改革創(chuàng)造適宜的環(huán)境和氛圍。同時(shí)，盡量按市場規(guī)則組織政府財(cái)政活動(dòng)；規(guī)范政府官員的行政觀念，以有效提高財(cái)政活動(dòng)績效；深入了解國民意愿，督促政府官員，進(jìn)而有效推行績效預(yù)算。

（二）提高預(yù)算透明度，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督

結(jié)果預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是對結(jié)果負(fù)責(zé)，而對于政府部門的財(cái)政支出是否實(shí)現(xiàn)了承諾的結(jié)果，公民是最具有發(fā)言權(quán)。為了使得公民能夠有效地在這一方面做出評價(jià)，就要求預(yù)算透明化，預(yù)算透明是“績效公共責(zé)任”的重要前提。在西方國家推進(jìn)新績效預(yù)算的過程中，為了提高預(yù)算的透明度，還逐步引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)方法。為了增加預(yù)算的透明度，我國可以逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)。因?yàn)闆]有預(yù)算的透明前提，績效預(yù)算就只是一個(gè)空談

（三）大力培養(yǎng)人才隊(duì)伍

績效預(yù)算制度實(shí)施的前提是要先建立績效考核的指標(biāo)體系。而成千上萬的項(xiàng)目考核指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)的建立是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這必然對工作人員的素質(zhì)有相當(dāng)高的要求。同時(shí)績效預(yù)算的推行是政府管理文化更新的過程，只有所有身在其中的人員參與到這個(gè)轉(zhuǎn)變過程，才有可能實(shí)現(xiàn)群體的意識演變，使得每一位公務(wù)員都重視績效，都用績效來指導(dǎo)自身的工作。

（編輯：ZK）