民事審判檢察監督的重大突破

2011年3月10日，盼望已久的最高人民法院、最高人民檢察院《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》【高檢令（2011）1號，下稱《意見》】終于頒布施行了！這對全國各級人民檢察院在更大范圍內對民事審判和行政訴訟實行法律監督，無疑有著非常重要的意義。筆者試從民事審判檢察監督的角度，談談學習《意見》的感想，以求教于各位專家老師。

一、《意見》在許多方面突破了現行《民事訴訟法》和最高人民法院的相關民事審判解釋對民事案件檢察監督的束縛。這突出表現在：

（一）《意見》賦予檢察機關對法院的部分生效民事調解書的抗訴權，這是《意見》的最大突破之一。

1999年以前，全國各地的一些地方檢察機關對法院的一些已生效但明顯違法的民事調解書提起了抗訴。但是，最高人民法院于1999年2月13日發布施行了法釋【1999】4號批復，即最高人民法院《關于人民檢察院對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理的批復》，以原《民事訴訟法》第185條（現行《民事訴訟法》第187條）規定人民檢察院只有對“法院已經發生法律效力的判決、裁定”才有權抗訴、對法院的生效民事調解書無權抗訴為由，明確批復對檢察機關的該類抗訴不予受理，導致長期以來各級檢察機關對法院已生效的明顯有錯誤的民事調解書不能監督，從而導致了更多的違法民事調解書的出現。

已頒行的《意見》第六條明確規定：“人民檢察院發現人民法院已經發生法律效力的民事調解、行政賠償調解損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴”，突破了上述審判解釋關于檢察機關對一切生效民事調解均無權抗訴的束縛，為民事審判檢察監督開辟了更廣闊的空間。

（二）《意見》賦予檢察機關對經過法院再審程序的民事裁判和民事調解以抗訴權，也突破了上述審判解釋的束縛。

民事審判實踐中，地方各級法院長期以來一直對駁回再審申請的當事人的申訴不再受理，特別是最高法院法釋【2008】4號解釋——《關于適用<民事訴訟法>審判監督程序若干問題的解釋》頒行以后，地方各級法院根據該審判解釋第24條關于“人民法院經審查認為申請再審事由不成立的，應當裁定駁回再審申請”、“駁回再審申請的裁定一經送達，即發生法律效力”的規定，對經再審程序被駁回的當事人的申訴，一律不再受理，檢察機關由于沒有明確的司法解釋作依據，對這類當事人的申訴一般也不予受理，導致一些民事案件當事人申訴無門、檢察機關想監督又缺乏依據的窘況。

這次頒行的《意見》第八條明確規定：“人民法院裁定駁回再審后，當事人又向人民檢察院申訴的，人民檢察院對駁回再審申請的裁定不應當提出抗訴。人民檢察院經審查認為原生效判決、裁定、調解符合抗訴條件的，應當提出抗訴。”這就給經過法院裁定駁回再審申請的當事人又提供了一條切實可行的救濟渠道。

（三）《意見》對出席民事（行政）審判庭審檢察人員的任務作了明確規定。

長期以來，由于兩院一直未對出席民事（行政）審判的檢察人員的出庭程序及任務作出明確規定，導致各地檢察人員出席民事審判庭審的程序五花八門，以筆者的出庭經歷為例，如山東省臨沂市羅莊區人民檢察院的檢察人員出席該區法院的民事審判法庭時，坐在審判席旁邊（和審判員或陪審員并列坐），讀完了抗訴書后，將檢察機關調取的證據通過申訴方交由法庭質證。又如山東省人民檢察院的檢察人員出席該省法院的民事審判庭審時，則坐在申請再審人一側、靠近審判席的地方，除認真宣讀抗訴書外，還出示依職權收集的證據并說明要證明的問題等。

這次頒行的《意見》依據《民事訴訟法》第190條關于“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭”的規定，在第十三條第二款中明確規定：“檢察人員出席再審法庭的任務是：（一）宣讀抗訴書；（二）對人民檢察院依職權調查收集的、包括有利于和不利于申訴人的證據予以出示，并對當事人提出的問題予以說明”。這就為檢察人員出席民事案件的再審庭審提供了可操作的制度規范。

（四）《意見》創立了民事再審檢察建議與民事抗訴的互補制度。

《意見》第七條規定：“地方各級人民檢察院對符合本意見第五條、第六條規定情形的判決、裁定、調解，經檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”“人民法院收到再審檢察建議后，應當在1個月內進行審查并將審查結果書面回復人民檢察院。人民法院認為需要再審的，應當通知當事人。人民檢察院認為人民法院不予再審的決定不當的，應當提請上級人民檢察院提出抗訴。”這一規定，既彌補了檢察機關對同級法院的生效裁判、民事調解無權直接監督的缺陷，又實現了上下級檢察院對法院生效裁判、民事調解的較全面的監督。

（五）《意見》還創立了對不適用再審程序的法院其他違法的民事案件通過檢察建議予以監督的制度。

如前面已提到的，由于現行《民事訴訟法》的欠缺，檢察機關暫時還只能對法院已生效的部分民事裁判和個別民事調解有權通過抗訴實施法律監督，對于相當數量的民事案件，包括大量的民事調解則無權實施法律監督。基于此，《意見》第九條第一款規定“人民法院的審判活動有本意見第五條、第六條以外違反法律規定情形，不適用再審程序的，人民檢察院應當向人民法院提出檢察建議。”這就為檢察機關將來對法院的各類民事裁判、民事調解案件實施法律監督，先打開了缺口。

（六）《意見》還賦予檢察機關對法院部分生效民事裁定案件、民事調解案件的調查取證權。

基于民事案件當事人在取證方面的優勢或劣勢，《意見》第三條規定：“人民檢察院對于已經發生法律效力的判決、裁定、調解，有下列情形之一的，可以向當事人或者案外人調查核實：（一）可能損害國家利益、社會公共利益的；（二）民事訴訟的當事人或者行政訴訟的原告、第三人在原審中因客觀原因不能自行收集證據，書面申請人民法院調查收集，人民法院應當調查收集而未調查收集的；（三）民事審判、行政訴訟活動違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的。”這就為因客觀原因無法取證的當事人提供了新的救濟途徑。

（七）《意見》還賦予檢察機關對民事（含行政）申訴案件當事人自行和解的建議權。

《意見》第十二條第二款規定：“人民檢察院辦理民事申

訴、行政賠償訴訟申訴案件，當事人雙方有和解意愿、符合

和解條件的，可以建議當事人自行和解。”

（八）《意見》還確立了檢察院、法院之間對書面建議的互相回復制度。

《意見》第十條第一款規定：“人民檢察院提出檢察建議的，人民法院應當在一個月內作出處理并將處理情況書面回復人民檢察院。”

《意見》第十五條同時規定：“人民法院發現檢察監督行為違反法律或者檢察紀律的，可以向人民檢察院提出書面建議，人民檢察院應當在一個月內將處理結果書面回復人民法院。”

這就有利于法檢兩家對民事、行政案件的互相監督。

（九）《意見》和兩院另一司法解釋的試點實施，有望促進檢察機關的民事訴訟監督全面開展。

兩院在同一天，還發布了高檢會【2011】2號文件，即兩院《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》，對山西、內蒙、上海、廣東、山東等12個省、自治區、直轄市轄區內法院的部分執行案件試點實施檢察監督，這就為《民事訴訟法》的修改，為下一步廢止部分不合憲、不合法的審判解釋，實現檢察機關對民事訴訟的全方位監督開了個好頭。

（十）《意見》關于檢法兩家建立溝通協調機制的規定，也為檢察機關對民事訴訟的全方位監督，揭開了序幕。

創立于1983年“嚴打”期間的檢察長列席同級法院審判委員會會議的規定，經過二十多年的司法實踐，2010年1月12日兩院出臺了《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》，實現了檢察機關對刑事訴訟從立案偵查到審判再到執行的全面（程）監督。該司法解釋雖側重于檢察機關對法院刑事審判的監督，但并不排除檢察機關對民事案件的監督，即檢察長據此同樣可以列席法院審委會對重大、疑難民事案件的討論。這次，兩院《意見》第十六條關于“人民檢察院和人民法院應當建立相應的溝通協調機制，及時解決實踐中出現的相關問題”的規定，無疑對形成檢察長、分管民行檢察的檢察長及民行檢察案件的承辦檢察官經常列席法院審委會、參與民事案件的討論和處理、形成長效機制具有重要意義。”

二、《意見》存在的不足。

（一）《意見》尚未突破、暫時也無法突破《民事訴訟法》第十四條對檢察監督的束縛。

由于現行的《民事訴訟法》第十四條規定的是“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”，檢察機關對民事執行活動的監督尚缺少法律依據，這才導致了最高人民法院出臺的審判解釋，對檢察機關針對法院執行裁定的抗訴不予受理的狀況【詳見前述最高人民法院法釋（1998）17號批復】。

（二）《意見》尚未突破關于檢察機關只能對部分民事審判案件實行法律監督的審判解釋的束縛。

按最高人民法院的理解，檢察機關只有對實行兩審終審制的案件才有權實行法律監督，對實行一審終審制的案件，如適用特別程序審理的案件、督促還債案件、公示催告案件、企業破產案件等，檢察機關則無權實施法律監督。為此，最高人民法院出臺的審判解釋從諸方面對檢察機關實施法律監督設置了障礙，以企業破產案件為例：1996年8月23日，最高人民法院作出《關于在破產程序中當事人或人民檢察院對人民法院作出的債權人優先受償的裁定申請再審或抗訴應如何處理問題的批復》【法復（1996）14號】，明確規定對檢察機關基于破產裁定的抗訴不予受理。此后，最高人民法院又于1997年8月2日發布法釋【1997】2號批復，即最高人民法院《關于對企業破產還債程序終結的抗訴應否受理問題的批復》，對該類抗訴同樣不予受理。這就使得法院破產程序案件長期（至今）處于無人監督的狀態，導致大量借破產逃避債務，侵吞國有、集體資產的案件時有發生。

（三）《意見》尚未突破檢察機關對法院大量生效民事裁（三）《意見》尚未突破檢察機關對法院大量生效民事裁定無權實施法律監督的審判解釋的束縛。

法院在民事審判、民事執行過程中，出現了部分財產保全裁定、先予執行裁定、執行裁定、撤銷仲裁的裁定等存在明顯違法的現象，為此，地方一些檢察機關對這些可能存在錯誤的民事裁定提起了抗訴。但是，最高人民法院卻連續出臺審判解釋，對這類抗訴一律不予受理【詳見最高人民法院法復（1996）13號批復，法釋（1998）17號批復，法釋（2002）17號批復等】。

（四）《意見》尚未突破審判解釋關于檢察機關對絕大部分民事調解案件無權抗訴的規定【詳見法釋（1999）4號批復】。

（五）《意見》尚未突破檢察機關對法院民事執行案件基本上處于無權監督的局面。

如前面提到的兩院的高檢會【2011】2號通知，雖在12個省、市、區試點檢察機關對法院的部分執行案件實施法律監督，但這些受監督的執行案件僅有五類，而對包括這12個試點省、區、市在內的全國范圍內的大量民事執行案件，仍處于檢察機關無權監督的狀態。

三、進一步完善民事訴訟檢察監督的建議和設想。

（一）借《民事訴訟法》全面修改的東風，最高人民檢察院可通過全國人大法工委向全國人大提出法律修正案，對涉及民事訴訟檢察監督的條文進行修改，如將現行《民事訴訟法》第14條修改為“人民檢察院有權對民事訴訟活動實行監督”等，以突破民事訴訟、特別是民事執行檢察監督無法律依據的瓶頸，等。

（二）通過全國人大法工委牽頭，最高人民檢察院會同最高人民法院盡快出臺“關于對民事訴訟實施法律監督的司法解釋”，使全國各級檢察機關的民事訴訟法律監督盡快全面開展起來。

（三）最高人民檢察院通過全國人大法工委與最高人民法院會商，督促最高人民法院對現行民事審判司法解釋進行清理，盡快廢止前述大量的違背憲法、《人民檢察院組織法》關于檢察機關是法律的監督機關、可對法院全部民事訴訟活動實行法律監督等相關規定的審判解釋，支持檢察機關對法院民事訴訟活動實施全方位監督。

（四）加強兩院出臺相關民事訴訟司法解釋之前的會商機制，避免類似前述審判解釋否定檢察權的司法解釋的出臺。

（五）最高人民檢察院加強民事訴訟法律監督司法解釋的制定工作，結合民事檢察監督實踐，及時出臺相關的檢察解釋，指導全國的民事訴訟檢察監督工作。

（六）最高人民檢察院應更加重視民行訴訟檢察，改變長期以來重刑事檢察輕民行檢察的偏頗做法，擴大民行檢察隊伍，最好能建立民事行政檢察監督分院（局），以足夠的力量對法院的各類民事案件（含民事、商事、知識產權、破產案件、執行案件等）實行全方位監督。

筆者相信，隨著《意見》和《人民檢察院檢察建議工作的規定（試行）》的廣泛施行，隨著《民事訴訟法》的修改，在各級人民檢察院領導的支持和民行檢察工作人員的辛勤努力下，民事行政案件的檢察監督工作一定會在全國轟轟烈烈地開展起來，人民檢察院能像刑事訴訟檢察監督一樣，實現對法院民事訴訟案件從立案審判到執行的全方位監督的日子不久也會到來。