清潔能源外交的國(guó)家戰(zhàn)略思考

中國(guó)的基本態(tài)度應(yīng)當(dāng)是立足現(xiàn)有國(guó)際清潔能源格局，不挑戰(zhàn)、不試圖打破既有的能源利益分配

近年來，全球能源結(jié)構(gòu)的發(fā)展戰(zhàn)略正在經(jīng)歷重大調(diào)整，許多國(guó)家將發(fā)展清潔能源提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。

清潔能源是多領(lǐng)域重大議題

清潔能源已成為中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、外交和科技面臨的重大議題之一。與其他國(guó)家重大利益相同，能源與政治已經(jīng)成為國(guó)家外交政策一個(gè)整體中的兩面，特別是在各國(guó)均視能源為國(guó)家安全根本保證的背景下，能源無疑是政治交往與談判中的籌碼，一旦掌握了能源問題的主動(dòng)權(quán)，也就自然可以獲得在眾多國(guó)際問題上的發(fā)言權(quán)和主動(dòng)權(quán)。并且，對(duì)于中國(guó)來說，更為急迫的是，作為世界上第二大能源消費(fèi)國(guó)和主要溫室氣體排放國(guó)，中國(guó)面臨著全球壓力，中國(guó)的清潔能源戰(zhàn)略必然具有全球意義。

按“占位子、出聲音、做貢獻(xiàn)、有影響”的要求來衡量，中國(guó)清潔能源外交尚有很大發(fā)展空間。中國(guó)開展清潔能源外交可以追溯到上世紀(jì)70年代末期，已經(jīng)形成了多方位、多層次的合作體系并取得了重要成果。

然而，當(dāng)前中國(guó)外交界、科技界對(duì)清潔能源外交的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐尚存明顯不足。

首先，在思想上，中國(guó)常常把清潔能源國(guó)際科技合作的作用局限于獲得更多的國(guó)外資金或?qū)嵨镌瑳]有意識(shí)到通過清潔能源外交把握、運(yùn)用和加強(qiáng)中國(guó)話語權(quán)的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來。目前在國(guó)際社會(huì)上，中國(guó)是世界議程中的要素，能源問題則是全球議題中的熱點(diǎn)，中國(guó)能源問題的研究和傳播已經(jīng)成為國(guó)外政策研究的熱點(diǎn)，并且形成了國(guó)際輿論的重要組成部分。

其次，在制度上，中國(guó)常常把清潔能源外交等同于普通外事活動(dòng)。鑒于能源外交的敏感性與重要性，當(dāng)前中國(guó)應(yīng)寓能源外交于周邊外交、多邊外交、大國(guó)外交、經(jīng)濟(jì)外交之中，為中國(guó)能源全球配置體系創(chuàng)造良好的國(guó)際環(huán)境。

再次，目前在全球能源外交中，中國(guó)還是個(gè)“小伙伴”，在主要能源組織中缺乏足夠的發(fā)言權(quán)，更談不上主導(dǎo)權(quán)。中國(guó)還不是具有法律約束力的主要國(guó)際能源組織的成員，游離于西方主導(dǎo)的國(guó)際能源合作體系之外，容易被視為體系的“破壞者”。中國(guó)參與的國(guó)際能源合作組織往往是協(xié)調(diào)型或?qū)υ捫徒M織，而諸如同盟型與協(xié)作型等有法律規(guī)則的國(guó)際能源組織，則并未加入。如不改進(jìn)這種局面，將影響國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和國(guó)際地位的提升，從國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，拓展清潔能源外交的空間和領(lǐng)域，制定清潔能源外交的國(guó)家戰(zhàn)略，不僅是為了更好地促進(jìn)中國(guó)能源科技發(fā)展和自主創(chuàng)新能力提高，而且也是從更高的層次、更廣闊的領(lǐng)域?yàn)閲?guó)家發(fā)展服務(wù)。

全球能源外交戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移

一般來說，能源外交主要涉及三個(gè)領(lǐng)域：傳統(tǒng)（化石）能源的跨國(guó)開采和貿(mào)易；清潔能源和新能源的技術(shù)研發(fā)和市場(chǎng)培育；能源資本市場(chǎng)的國(guó)際化經(jīng)營(yíng)。以往國(guó)際社會(huì)在能源領(lǐng)域?qū)χ袊?guó)的關(guān)注主要集中在：由于中國(guó)是工業(yè)化的后來者，中國(guó)能源企業(yè)在世界各地獲取能源，從而闖入了西方國(guó)家的勢(shì)力范圍，他們因此制造出“中國(guó)能源威脅論”，并通過各種方式為中國(guó)獲取國(guó)外能源設(shè)置障礙。如2005年中海油競(jìng)購尤尼科案造成中美能源摩擦，進(jìn)而影響了雙邊關(guān)系。

以前國(guó)際能源問題的關(guān)注焦點(diǎn)，在于到處找油找氣。2008年金融危機(jī)以來，國(guó)際上對(duì)能源問題的關(guān)注焦點(diǎn)逐步發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛轉(zhuǎn)向清潔能源（包括傳統(tǒng)能源的清潔化以及可再生能源）、能效和節(jié)能、智能電網(wǎng)等領(lǐng)域，并開始探討公共財(cái)政如何支持，以及大企業(yè)下一波的投資方向。正是基于這些新變化，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)企業(yè)購買、投資海外油田氣田已沒有金融危機(jī)前那么敏感，轉(zhuǎn)而對(duì)中國(guó)發(fā)展清潔能源給予了高度關(guān)注。

從言論來看，美國(guó)政治精英非常擔(dān)心在新一輪產(chǎn)業(yè)革命中落后。

2010年11月29日，美國(guó)總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)（PCAST）發(fā)布報(bào)告《送呈美國(guó)總統(tǒng)：通過一項(xiàng)綜合的聯(lián)邦能源政策加速能源技術(shù)轉(zhuǎn)變的步伐》，報(bào)告的最重要建議是：奧巴馬政府需要建立一個(gè)新的流程，以形成一套更加和諧與健全的聯(lián)邦能源政策，其中的主要部分就是加速能源創(chuàng)新。許多行政機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦部門必須參與其中，由總統(tǒng)行政辦公室領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)槟茉凑呤且粋€(gè)混合體，通常由環(huán)境政策、競(jìng)爭(zhēng)力政策、安全政策、財(cái)政政策、土地使用政策等等衍生而來。

在歐洲，2009年1月，德國(guó)推動(dòng)建立了一個(gè)有98個(gè)國(guó)家和地區(qū)參加的國(guó)際可再生能源組織（IRENA），該機(jī)構(gòu)作為可再生能源的“新代言人”，主旨是在全世界擴(kuò)大使用新能源。

2009年10月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《戰(zhàn)略性能源技術(shù)計(jì)劃》，宣布未來10年將投730億美元研發(fā)新能源。

這些頂層議程的變化與動(dòng)向都充分說明了，美歐發(fā)達(dá)國(guó)家正在促進(jìn)一個(gè)新的全球清潔能源投資市場(chǎng)的形成，利用它來推動(dòng)國(guó)際氣候變化談判，為本國(guó)占據(jù)未來世界中能源領(lǐng)域的制高點(diǎn)。

中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的認(rèn)識(shí)差異

筆者認(rèn)為，中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)清潔能源問題的認(rèn)識(shí)，以及對(duì)彼此的預(yù)期，存在四點(diǎn)主要差異和分歧，由此造成了一些誤解和摩擦。

首先，在對(duì)清潔能源和氣候變化相關(guān)問題的認(rèn)識(shí)上存在諸多差異，特別是對(duì)國(guó)際氣候變化合作的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”存在理解上的明顯分歧。以美國(guó)為例，美國(guó)提倡“祖父原則”：即維持現(xiàn)狀，當(dāng)前有多少排放，是今后排放量分配的基礎(chǔ)。而中國(guó)則強(qiáng)調(diào)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求做出安排，謀求合作共贏。此外，在國(guó)際合作方式上兩國(guó)也存在著差別：中國(guó)希望在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)通過多邊協(xié)商談判來解決全球的能源環(huán)境問題，美國(guó)往往從單邊的大國(guó)角度，謀求通過聯(lián)合國(guó)框架之外的機(jī)制來解決，如“G8+5”。

其次，在合作的概念上存在分歧。中國(guó)較多地強(qiáng)調(diào)合作中的相互交換、互惠的一面，發(fā)達(dá)國(guó)家則更多地強(qiáng)調(diào)兩國(guó)對(duì)第三方或兩國(guó)共同面臨的問題采取相似的、協(xié)調(diào)一致的立場(chǎng)。例如在中美海外能源合作問題上，中國(guó)希望更多加強(qiáng)雙方在油氣勘探開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域的互惠合作；美國(guó)則強(qiáng)調(diào)中方應(yīng)與美國(guó)一道對(duì)某些不跟從美國(guó)的能源富國(guó)采取與西方一致的遏制政策或至少不加強(qiáng)與其能源合作，突出的是與美國(guó)的配合、協(xié)作。

再次，在清潔能源核心技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資金援助上意見不一。在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，中國(guó)主張轉(zhuǎn)讓應(yīng)優(yōu)先安排，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)考慮發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況，以優(yōu)惠條件轉(zhuǎn)讓新技術(shù)。發(fā)達(dá)國(guó)家則極力推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的完全商業(yè)化，強(qiáng)調(diào)技術(shù)為私營(yíng)企業(yè)所有，政府無權(quán)干涉。

第四，中國(guó)被征收“碳關(guān)稅”的可能性極大。2009年6月，美國(guó)眾議院通過了《美國(guó)清潔能源安全法案》，其中包括所謂的“碳關(guān)稅”條款，即從2020年起，對(duì)不接受污染物減排標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家實(shí)行貿(mào)易制裁，具體的措施將表現(xiàn)為對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的未達(dá)到碳排放標(biāo)準(zhǔn)的外國(guó)產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅。研究表明，如果征收碳關(guān)稅，中國(guó)產(chǎn)品出口的總體稅負(fù)將在20％左右。按目前歐盟碳排放交易市場(chǎng)價(jià)格（45美元/噸CO2）對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收碳關(guān)稅，將使得中國(guó)企業(yè)每年增加約550億美元額外負(fù)擔(dān)，中國(guó)進(jìn)入歐美市場(chǎng)的產(chǎn)品關(guān)稅將從目前3％-4％的水平上提高約14個(gè)百分點(diǎn)。

目前機(jī)電、建材、化工、鋼鐵等高碳產(chǎn)業(yè)占據(jù)了中國(guó)出口市場(chǎng)一半以上的比重，如果開征“碳關(guān)稅”，短期內(nèi)必然會(huì)對(duì)上述行業(yè)造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

并且，按照技術(shù)互換協(xié)議條款規(guī)定，如果想在清潔能源領(lǐng)域獲得美國(guó)的技術(shù)支持與援助，就必須接受美國(guó)的減排標(biāo)準(zhǔn)，這就相當(dāng)于同意美國(guó)針對(duì)中國(guó)進(jìn)口企業(yè)征收碳關(guān)稅。

我們應(yīng)謹(jǐn)記歐盟REACH指令（全稱《關(guān)于化學(xué)品注冊(cè)、評(píng)估、許可和限制法案》）帶來的教訓(xùn)，在“碳關(guān)稅”問題上應(yīng)及早分析其影響，并提前采取應(yīng)對(duì)措施。

縱觀近幾年來諸多重大國(guó)內(nèi)外高層會(huì)議等傳遞出的信息，折射出世界政治頂層議程的變化：金融風(fēng)暴引發(fā)對(duì)西方價(jià)值觀的反思，將影響全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程；美國(guó)在國(guó)際政治中的霸權(quán)地位顯著衰減，世界力量分布格局出現(xiàn)新動(dòng)向，國(guó)際社會(huì)期待中國(guó)更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，這給中國(guó)帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)；環(huán)保主義者的運(yùn)動(dòng)逐漸強(qiáng)勢(shì)，并出現(xiàn)環(huán)保價(jià)值一元化的傾向。毋庸置疑，這些思潮將深刻地影響未來世界格局，中國(guó)必須對(duì)此認(rèn)真研判，在新一輪全球化中找準(zhǔn)位置。

在清潔能源外交國(guó)家戰(zhàn)略方面，中國(guó)的基本原則和態(tài)度應(yīng)包括如下五點(diǎn)：

1.中國(guó)的基本態(tài)度應(yīng)當(dāng)是立足現(xiàn)有國(guó)際清潔能源格局，不挑戰(zhàn)、不試圖打破既有的能源利益分配。

2.中國(guó)的清潔能源外交應(yīng)當(dāng)是全方位的。應(yīng)當(dāng)考慮政府與企業(yè)兩個(gè)層面的合作。既參加有關(guān)國(guó)際組織的協(xié)調(diào)、對(duì)話機(jī)制，也要鼓勵(lì)能源科技企業(yè)走出去。

3.中國(guó)應(yīng)當(dāng)加深與全球?qū)用鎳?guó)際清潔能源組織的合作程度，拓展與區(qū)域?qū)用鎳?guó)際組織的科技合作，特別是在中國(guó)作為重要成員或主要成員的國(guó)際組織中，推動(dòng)創(chuàng)建清潔能源外交的政治框架。

4.要加強(qiáng)與主要能源消費(fèi)國(guó)的協(xié)調(diào)，特別要注意避免清潔能源競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的政治化，避免直接沖突。從清潔能源外交的發(fā)展歷史看，雙邊合作的緊密程度直接決定在面臨突發(fā)事件時(shí)一國(guó)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

5.作為世界主要能源消費(fèi)國(guó)和二氧化碳排放國(guó)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參與、嘗試主導(dǎo)清潔能源外交的重要議題，在全面參與協(xié)調(diào)型或?qū)υ捫徒M織的同時(shí)，積極爭(zhēng)取在同盟型和協(xié)作型國(guó)際組織中的話語權(quán)。

清潔能源外交的主要領(lǐng)域應(yīng)包括如下五個(gè)：

通過外交能夠最快和最有效地減少溫室氣體排放的領(lǐng)域要優(yōu)先予以考慮。

1.采用低碳技術(shù)。中國(guó)能源結(jié)構(gòu)將長(zhǎng)期主要依賴煤炭，這使得中國(guó)有必要加大對(duì)碳捕獲與封存新技術(shù)的研究、示范和推廣的支持。

2.改善能源效率和節(jié)能措施，在氣候和能源安全方面取得近期效益。這方面中國(guó)有極大的潛力。

3.發(fā)展智能電網(wǎng)，建立高效的輸電系統(tǒng)和采用智能電網(wǎng)技術(shù)。

4.推廣可再生能源，依靠不斷發(fā)展新能源、可再生能源等清潔能源來滿足能源需求增長(zhǎng)。

5.量化碳排放量，為低碳技術(shù)融資，包括對(duì)碳排放量進(jìn)行準(zhǔn)確的量化和預(yù)測(cè)，以及為低碳技術(shù)的開發(fā)和推廣進(jìn)行融資。■

作者單位為中國(guó)科學(xué)技術(shù)信息研究所