中國城市社區治理中的政府角色探析

摘 要：改革開放至今，加強和創新社會管理已成為國內各界共識。如何最大限度激發社會活力，增加和諧因素，解決社會管理領域存在的問題十分緊迫。現代社會管理是一種民主管理，體現在城市最基層，即城市社區的民主管理，如何實現社會公眾的利益，得到一種本質的安定，黨和政府的認識至關重要。本文正是在此現實背景下，通過理論界未來不同政府治理模式的比較，回顧我國政府在社會管理中作用的變遷，探析我國政府在社區治理中的角色定位。

關鍵詞：政府治理模式；社區治理；政府角色

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0389-02

在今年5月30日的中共中央政治局會議中，中央提出我國現在社會管理面臨一系列問題，社會管理制度需要進行變革。中央強調，“加強和創新社會管理事關執政黨的執政地位、國家的長治久安，以及人民的安居樂業”，“我們現在的社會管理面臨一系列問題，一些管理理念滯后”。如果將改革開放劃分為兩個階段，第一個階段追求的是吃飯穿衣等物質，后一階段則更多的是追求數字無法衡量的目標，如幸福、尊嚴、民主、自由等。這是中國人民的新需求，在這樣一種新需求面前，社會管理的加強和創新成為必然要求。現代社會管理是一種民主管理，體現在城市最基層，即城市社區的民主管理，即實現社區民眾的切身利益。

一、未來政府治理模式相關理論

（一）市場式治理模式

該模式提出的理論基礎是一般管理理論和新古典經濟學。它強調無論是公共管理還是企業管理，其本質是相同的，雖然外部性的存在會導致市場失靈，但相較于傳統命令式的政府干預，市場解決更為有效，而管理的效率是評價管理績效好壞的唯一標準。

政府由于其龐大的組織結構，運行成本日增，人浮于事，組織效率堪憂。公共選擇理論指出，政府組織龐大的規模及其復雜性，使所提供的商品和服務成本過高，進而導致政府的低效率和低效能。于是，在市場經濟日益深入發展的今天，“市場是提高政府效率的唯一手段”得到廣泛認同，也就導致市場式治理模式在眾多國家中成為政府未來治理模式的優先選擇。該模式指出，市場作為最優的配置資源機制，同樣適用于公共管理領域。

簡單概括市場模式的理念，即以市場效率打破政府組織官僚壟斷，以一般管理統馭，使政府必須以高效率和比較成本優勢完成其正常工作。結構上，則是以市場上企業力圖實現的扁平化組織目標為追求目標，力求政府組織精簡而高效。

相對于傳統治理模式，市場式在人事管理和財政管理方面的變革影響深遠。如參照企業的做法，根據工作績效而非單純的級別決定公務員的工資報酬；借鑒企業成本控制方法，試圖以更低的成本提供更有效率的服務的革新。雖然在具體操作過程中，存在操作成本過高、工作繁瑣等問題，但其進步性不可忽視。

（二）參與式國家模式

參與式管理可以追溯到管理史上有名的霍桑實驗——證明人的能動性是提高生產率的重要影響指標。美國新公共行政運動是參與管理的里程碑。參與管理中，授權是核心概念，這在日本發起的全面質量管理中得到最佳驗證——如果組織中的員工能夠獲得充分信任和授權，將會極大提高其工作積極性和工作績效。在參與和授權的理論中，基層官員的作用獲得重視，認為基層官員是組織有效運作的真正核心。基層官員為公眾提供最直接的服務，并將公眾的態度和意見反饋給政府。

在結構上，參與式國家模式同樣強調組織的盡可能扁平化，以增加對外界的敏感性，降低運作成本。不同于市場模式的是其在追求組織的扁平化的同時，提出以新的結構來補充傳統政府結構，并指出新建結構應更關注單一性的政策。參與式治理方式除強調使政府組織內的成員能夠直接參與管理和決策外，還強調應使被服務的公民能夠直接參與管理和決策，以追求公共利益實現最大化。

在政策制定上，參與式模式反對僅限于自上而下的路線模式，而更強調應重視自下而上的模式。其觀點主要表述為，幾乎在任何政治體制中，官僚機構中的基層官員對政策都具有相當大的影響力。大部分政府決策并不應取決于少數的高級公務員，反而應取決于大量的低級公務員。他們每天面對大量的現實案例，對傳統程序無法解決的問題，最具有決策權。

（三）彈性化政府模式

彈性化政府，是指有能力根據環境變化制定相應政策的政府及其機構，而非固式、一成不變的，它是對組織永久性和穩定性的挑戰。

在結構上，彈性化政府的基本設想是采取內部可選擇性的結構，主張現有組織的短暫存在，即新組織的使命一旦完成即予以撤銷。在彈性化政府框架下，學者們提出用非政府組織和虛擬組織替代部分擁有政策領域永久權利的傳統政府部門，從而實現政府的彈性化。

在政策制定上，彈性化政府更有利于政策的創新，但由于人事制度的不長久，在政策方向的延續性上存在欠缺。

彈性化治理模式還對以下問題提出思考：公共組織存在的合理、合法性；政府公務員的最優規模大小以及政府組織的永久性和穩定性。彈性化政府對現有公共組織存在的合理、合法性基礎提出挑戰，使政府組織為難。因為企業可以根據其戰略方向和財務狀況等決定雇員的規模大小，而政府卻是無法找到使公務員隊伍規模最優化的量化標準的。而彈性化治理模式也只是提出按需要配置公務員這一模糊標準。

（四）解制型政府

解制型政府認為，政府內部冗繁的規章制度妨礙了政府的辦事效率和效能，假設能夠取消一些限制和制約，政府機構的工作將會更具有效率，而且可能會有“余力”從事新的創造性工作，以促進社會公共利益的最大化。

在結構上，不同于其他治理模式，解制模式更有助于廢除內部人事控制的許多其他機制，因為解制模式認為，控制本身是需要大量的人來維持，所以必然產生浪費。解制模式并不強調集中化的控制結構，它允許單個的組織制定并執行自己的組織目標。

此外需要說明的是，解制型政府并不完全否認傳統的政府結構和管理模式，其模式允許高層管理人員通過組織來開展工作，但同時要求組織的內部管理者對實現目標也要相應承擔更多責任。

在政策制定上，解制模式認為，由于官僚組織是思想和專業知識的匯集，所以應賦予其更大的決策權，這樣決策的基礎就更加堅實，決策的執行也就會更加高效。

以上4種未來政府治理模式雖是對西方國家近年來的政府改革趨勢的理論概括，其制度背景雖然與我國相差甚遠，但是出于對政府管理的類似，即以最小的成本獲取社會利益最大化，相信通過對其學習和深入了解，可以更好的為我國政府的城市管理提供有益借鑒。在我國，政府管理更多強調成本、效率和參與的同步，這在我國最基層的社區管理變遷過程中即得到體現。

二、我國社區治理制度及政府在社區治理中作用的變遷

隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，國有企業及其住房制度也隨之得以變革，“單位”在社會中的功能逐步弱化，單位制的管理也逐漸消失，取而代之的，是社區制社會結構的回歸。

（一）單位制

眾所周知，我國長期以來實行的是計劃經濟體制，由此形成我國獨特的社會結構——單位制。在單位制中，單位，是政府的附屬物，企事業機關、社會團體等一切社會組織，自下而上地均隸屬于某個上級，構成一個單一縱向體系，再統歸于中央政府。國家和政府大包大攬一切社會事務，壟斷所有社會資源，社會成為國家的附屬——社會成員依附單位，最終即依附國家。國家和政府習慣以行政方式來管理經濟活動和社會生活，和社區有關的所有工作亦被納入政府工作模式，成為黨和政府的社區工作。但不可否認的是，傳統計劃經濟體制下“行政一體化”的單位制管理便于集中力量，它的超強行政性對管理當時處于無序狀態的社會，對鞏固和加強對基層行政區的建設管理，對最大滿足本地居民的需求，起到了積極作用。

（二）社區制回歸

隨著中國社會的轉型和市場經濟的確立，單位制模式自身的缺陷和不適應也日益突出，公共利益難以得到最大滿足，國有企業改革和住房制度改革逐漸深入，單位在功能進一步弱化，單位制消亡、社區制的回歸成為大勢所趨，社區重新成為城市的基本單位。

我國學者魏娜將我國城市的社區治理模式概括為3個演化階段：行政型社區階段；合作型社區階段；自治型社區階段。

（三）行政型社區階段

自50年代起，我國城市逐漸建立了以街道辦事處為基本依托的行政型社區管理模式，它同樣是適應當時的國家意志和社會需求的產物。這種傳統城市社區管理模式的特點是國家是社區管理的惟一主體，通過行政體系對社區一切事務實行全權管理。在從計劃經濟向市場經濟的轉化過程中，單位制的解體對這種傳統城市管理模式提出挑戰，所以，在此階段中，以政府為主導，對社會事務進行直接管理，在社區中即體現為以街道辦事處作為政府的派出機構，行使對社區人、財、物的管理。而作為社區自治組織的居民委員會則實際成為街道辦事處的職能延伸。

（四）合作型社區階段

在推出全能政府改革，倡導有限政府、責任政府的世界潮流下，我國政府也開始進行與社區自治相結合的社區管理模式的探索。政府由原本的惟一管理主體變為管理多元化主體之一，社區委員會具備半自治半行政性質，同時滿足政府和社區需要，成為連接政府和社區的紐帶。在合作型社區模式中，政府在社區投入中的主體地位進一步體現為對社區的控制能力，但由于社區自治組織在資源方面的劣勢，決定了其在社區控制力和權威性方面的不足。盡管如此，該模式中社區自治組織作為社區治理主體的地位得到法律認可，多種渠道的資源投入開始增加等方面的進步性又使其成為我國社區轉型的目標。

（五）自治型社區階段

自治型社區模式中，政府對社區的治理由主導轉為支持，完全從社區管理的主體中退出，不再直接管理，而是通過法律和制度設計為社區治理提供支持，社區自治組織與社會組織成為管理主體。但在資源投入方面，政府所占比例雖有所下降，但仍是主體。評價政府城市管理績效的好壞，不是政府具體做了什么，而是其管理效率；不是社區管理者的主體是誰，而是社區管理效率。即評價的唯一標準是管理的效率。但在現實中，我國的社區治理面臨權力下放，卻不能完全到達社區的困境，反使街道辦事處的職能和管理范圍急劇擴張，成為具有相當規模的一級政府組織。這也是我國現實社會中權力退出和社區自治組織不能有效銜接運作的結果。

三、我國城市社區治理中政府的角色定位

改革對我國社會最根本的影響就是改變了國家、社會、個人三者之間的關系。在社會經濟活動中，“紅頭文件”所代表的政府指令不再成為資源配置主體，一切由市場需求說話。社會結構也由縱向單一性的倒樹狀結構轉變為縱橫交錯的網絡型結構。社會生活的形式、內容都發生了巨大變化，新挑戰輩出，新社會現象和社會問題充斥著這個時代。

（一）成為社區治理的支持者而非管理者。我國由于仍處于社會轉型期，在社區治理理念、思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應的地方。政府應明確職能，退出對社區的直接管理，專心于政策法律的引導和規范，為社區治理提供支持，引導社區治理發展方向，實現社區公眾利益。

（二）培養社區自治能力。在政府放權的同時，社區自治組織的銜接能力的培養更要予以重視。我國現今社區街道辦事處的職能膨脹問題就是很好的現實說明。只有提高社區自治能力，社區自治組織能有效運作，才能真正做到權為民所用、利為民所謀。

（三）保證社區資源的投入。雖然是社區自治，但是自治組織的非營利性和公益性決定了社區管理需要資源的投入，而不是自給自足，在當前情況下，社區資源的投入主體仍然主要是政府。

（四）培育非政府組織。非政府組織的參與成為現代社區治理的主體之一，是實現社區善治的關鍵。在國外，非政府組織在社區治理中作用非常大，它扮演了政府和社區橋梁的角色，它以專業知識幫助社區申請社區發展資金和福利資金，制定和實施社區規劃，并在一定程度上成為社區公眾參與管理決策的組織者，提供服務。反觀我國社區治理現狀，卻存在非政府組織嚴重缺位問題。我們應該借鑒國外關于發展和保護非政府組織的相關政策制度，找出癥結所在，形成有利的政策環境培育非政府組織，豐富我國社區管理主體，為公眾參與提供更多渠道。

作者單位：安徽大學管理學院

參考文獻：

[1]登哈特.新公共服務：服務，而不是掌舵[M].丁煌譯.北京:中國人民大學出版社，2010，8.

[2]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公共部門[M].周敦仁譯.上海:上海譯文出版社，2006，11.

[3]李會欣，劉慶龍.中國城市社區[M].鄭州:河南人民出版社，2002，8.

[4]張龍泉.城市社區管理研究[J].魅力中國.2010，12.

[5]任立兵.政府在城市社區治理中存在的問題及對策研究[J].南京審計學院學報.2006，1.