淺析“省直管縣”財政體制改革

摘 要：目前我國絕大多數地區財政管理機構分為中央、省、設區的市、縣、鄉五級，如此層級繁多的財政管理分層使得我國本來就相對緊張財政資金使用效率顯得尤為低下，中央財政撥款經過多層分配之后只有一部分能夠到達第四級縣財政，這嚴重阻礙了社會主義新農村建設，也對我國社會主義和諧社會構建造成了非常大的阻力。與此同時五級財政管理體制也為滋生腐敗創造了土壤。本文試圖通過研究“省直管縣”財政體制改革進程現狀與問題，發現阻礙我國“省直管縣”財政體制改革的主要原因，并提出解決方案。

關鍵詞：省直管縣；進程；問題

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0174-01

一、現行“市管縣”財政體制弊端

1983年以來我國逐漸行成了“市管縣”的財政體制，當時省政府的派出機構即地區行政公署，實質上并不是一級政府。市級政府的本位注意傾向日益加強，很多地區的市一級政府一定程度上占有了縣級政府的財政資源。而在現行財政轉移支付和分稅制度下，地級市為了中心城市的發展，往往截留所轄縣的部分財政資源，導致城鄉差距加大。與此同時，當年相當一部分中心城市并不是經濟發展自然形成的，而是由于行政體質的劃分形成的，個別地級市經濟實力甚至還不如所管轄的縣，這些逐漸成為后來市縣長期矛盾和沖突。在當時的經濟發展模式上，縣域經濟以農業為主，實行的“市管縣”對于縣域經濟發展起到了一定促進作用。但這種體制本質上是“重城市輕縣域(農村)”的行政管理體制，在加快城市發展的同時，卻抑制了縣域經濟的發展。

二、省直管縣財政體質改革的實質

省直管縣財政體質改革實質上是從政府間收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結算等5個方面實行省財政與市、縣財政直接聯系。這樣就在省和縣財政間繞開了市財政。

政府間收支劃分角度，改革之前財政收支劃分先在省和市之間進行，然后在市和縣之間進行，改革之后省直接和市、縣進行財政收支劃分，少了一個環節。這一改革一方面提高了財政收支劃分的效率，避免了兩次劃分所導致的時滯；轉移支付角度，改革之前這些款項由省核定并補助到市，市再核定并補助到縣，改革之后則由省直接核定并補助到市、縣；專項撥款補助角度，改革之前要獲得該項撥款需由縣向市申請項目或者通過市向省申請項目，市再向省申請項目，省財政將資金下撥市財政，市財政再將資金下撥縣財政，改革之后各市、縣可直接向省財政等有關部門申請，由省財政直接將資金下撥市、縣，改革提高了效率和降低市財政對縣財政限制，同時還可以直接加強省財政對縣財政的監管；財政預決算角度，仍然由市財政按規定匯總市本級、所屬各區和縣預決算，并報市人大常委會備案，并未進行實質改革，改革后市、縣統一按照省財政的要求，各自編制本級財政收支預算和年終決算；資金往來和財政結算角度，改革之前是省財政和市財政進行資金往來和結算，改革之后是市、縣財政直接與省財政發生資金往來和結算關系，市財政和縣財政間的結算通過省財政進行，這改革有利于提高資金往來和結算的效率。

三、省直管縣財政體質中存在的問題

（一）群眾對省直管縣財政體制改革的認知了解程度比較低。盡管黨中央國務院近些年來一直在從事省直管縣財政體制改革的試點、理論研究，在十一屆全國人大十三次會議上還將其提到了議事日程中，但是很大部分的群眾對此項改革還是不甚了解。我們可以想到政府部門政策宣傳確實還不到位，筆者認為只有做到首先讓廣大群眾了解我們政府的這項政策才能使得我們政策實施過程得到來自于群眾的監督，這也將是我國實施該項改革過程中一個及其重要的監督途徑。與此同時由于現在群眾文化素質的普遍提高，絕大多數民眾已經不再是完全贊同在全國范圍實行“一刀切”的改革，而大多數人認為應該是適當地區進行改革。

（二）當前我國以經濟發展為主要指標的干部考核制度，使得財政體質改革面臨阻礙。我過以經濟指標代替政績，在一些地方，干部的政績評價就看GDP增長，就看招商引資的完成數額，就看財稅報表的上繳數據，似乎只要經濟增長指標上去了就一切都好，以偏概全。于是，一些地方的部分干部不重視經濟和社會的協調發展，不重視人與自然的和諧相處，單純的從經濟發展方面開展工作。在這種干部考核制度中，勢必是導致設計財權變更的財政體質改革，受到一部分領導干部的抵制和阻撓。

（三）行政體制尚未改革，財政體制改革舉步維艱。維持當前“中央、省、設縣市、縣、鄉”的五級行政體制的情況下將財政體制改為“中央、省、縣（市）、鄉”四級，也是不可行的。單純的進行財政體質改革是在財政上“架空”了市一級政府，但是行政劃分上依然是市管轄縣，這勢必會給縣級政府造成一種“兩個婆婆”的尷尬境地及財政上受到市級政府的直接領導，財政上受省級政府直接領導。沒有行政權力的保證很難實現縣財政真正直接受省財政管轄，市級政府依然可以使用其行政權力來實現對縣財政的支配。

四、推進省直管縣財政體制改革政策建議

（一）依法界定權限。實行“省管縣(市)”體制，符合我國的憲法。但停留在憲法層面是不夠的，還必須從地方組織法上進一步明確省級單位與縣級單位各自的權限和關系，避免改革只是單純的改變財政上“討價還價”主體。

（二）加強績效考核。財政上“省管縣(市)”的直接結果是，縣級單位的公共財政在額度上和支配權限上都會加大，因而績效考核必須同步加強。為此，中央文件特別提出按照科學發展觀和正確政績觀要求，把糧食生產、農民增收、耕地保護、環境治理、和諧穩定作為考核地方特別是縣(市)領導班子績效的重要內容，盡快制定指標，嚴格監督檢查。除此之外，把財政管理納入績效考核體系是十分重要的。

（三）提高省級調控能力。實行“省管縣(市)”體制，在宏觀調控主體上就只有中央部門和省級部門，所以，強化省級在承接中央調控目標基礎上自主調控本省區經濟社會發展的權力，提高省級調控部門的能力顯得非常迫切。

作者單位：中南財經政法大學