淺談縣鄉(鎮)財政困難及對策

摘 要：農村稅費改革以后，許多縣市區出現了不同程度的財政困難狀況，本文將對縣鄉財政困難的特點、形成原因及對策展開論述。

關鍵詞：縣鄉（鎮）財政；困難；對策

中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0126-01

一、財政困難的四個特點

（一）是基本支出需求大，財力緊張，收支矛盾突出。工資性支出在總支出中的比重較大，多數縣市都存在“吃飯財政”現象，公用經費標準較低，影響了當地政府的正常運轉。

（二）是公共服務能力弱，社會保障難以落實。在有限的財力下，完成上級出臺的各種社會保障改革措施的過程中，勢必會存在一系列問題，一方面是農村公共產品總體供給不足。另一方面是社會保障水平不高。

（三）是債務負擔重，還款壓力大。

（四)是鄉鎮及村級政府運轉困難。由于財力有限，財政收入來源乏力，鄉鎮一級和村級政府出現了運轉困難的狀況。

二、造成縣鄉財政困難的原因

（一）經濟發展緩慢，收入可持續增長能力弱。經濟發展緩慢是造成收支矛盾的最根本原因。經濟發展的狀況決定著財政收入的來源是否穩定、持久；經濟結構的狀況決定著不同地區和不同產業的收入水平。因此良好的經濟發展狀況，穩定的財政收入來源是解決財政困難問題的關鍵因素。

（二）政策性減收制約了財政收入的增長。政策性減收是造成財政困難的又一重要原因。農村稅費改革、所得稅和營業稅分享比例調整等一系列國家稅收政策的實施，使各縣市財政收入減收影響。國家工商稅收政策調整，成為財政減收的重要因素。企業所得稅、個人所得稅和營業稅實行中央、省與地方分享，主要稅種分享后，加上取消農業特產稅、農業稅后，使縣鄉的收入增量大幅度減少，留歸縣鄉的固定收入，大多是稅源分散、額度零星、穩定性差的小稅種，征管難度大，征收成本高，增收潛力小，收入來源不穩定。

（三）支出需求增多，財政負擔加重。從縣鄉財政收支情況來看，巨額債務多在近十年間形成，以1994年分稅制改革為“分水嶺”。分稅制改革前，縣鄉財政主要由縣級統收統支，基層政府基本上不存在債務。分稅制改革的實施使財政收入向上集中。表現在稅種劃分上，增量大的稅種主要集中在中央，地方固定稅收大多為零散和收入不穩定的稅種，征收難度較大。

（四）債務風險逐漸向財政轉移，加重了財政負擔。1、是各種政策風險向地方財政轉移。隨著經濟結構調整步伐的加快和改革的深入推進，社會經濟運行中存在的一些矛盾不斷暴露出來，很多轉移為財政負擔。2、是基本建設舉債累積。近年來，隨著城鎮化建設步伐的加快，基礎設施建設舉債也越來越多，地方政績工程也隨之增加。

三、緩解縣鄉財政困難的對策

（一）重點培養骨干財源工業企業。以產權改革，資產重組為突破口，對現有企業進行戰略性改組。運用兼并、收購、聯合、租賃、托管等方式，推動存量資產向優勢企業集聚，壯大支柱企業。也可采用出售、轉讓、置換現有的國有資產，使國有資產由實物形態轉換為價值形態，再用于對優勢企業的投入，培養一批規模較大，效益較高的支柱企業。調整工業產品結構，推進產學研活動開展，加快對傳統產業的技術改造，大力扶持科技新產品，提高企業的科技水平和科技貢獻率，逐步實現由傳統產業向高新技術產業轉變，向科技要財源。

（二）注重農業生產性和市場性開發，加強農業產業化、商品化進程既要注重農業生產過程的生產性開發，又要注重農產品的市場開發，加強農業的產業化和商品化進程。1、注重農業的生產性開發，就要以調整農業內部產業、產品結構，發展高優農業及特色農業，提高農業的附加值為重點。2、要在注重農業生產性開發的同時更加注重農產品的市場開發，加強農業產業化和商品化的進程。加大對農業的綜合投入，不僅是財政資金的投入，而且應包括保護農產品價格、減輕農民負擔、政府投資引導、鼓勵外商及個人投資等方面。只有這樣，才能真正做到把農業放在經濟發展的優先位置，不斷提高農業對財政的貢獻率。

（三）壓減財政負擔，撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、清退人員。基層財政困難的主要表現是“支大于收”。因此節約開支，尋求“節流”方法是解決問題的關鍵。為此，縣鄉機構“瘦身”已成必然。目前我國法律對于鄉鎮政府機構設置的審批程序還沒有嚴格的規定，這也是造成機構臃腫，人員膨脹的主要原因。

（四）推進縣鄉財政管理體制改革。1、進一步完善縣鄉財政體制。各縣市區要根據經濟財政發展實際情況，積極采取有效措施，進一步調整完善縣鄉財政體制。要按照財權與事權相匹配的原則，根據農村稅費改革后鄉鎮收入變化情況和區域經濟發展狀況，重新劃分和界定鄉鎮收支范圍，實事求是地確定縣鄉財政體制，加大對農村轉移支付力度，保障基層運轉的支出需求，提高鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力，確保基層政權組織正常運轉。2、加強轉移支付資金使用管理。為規范專項資金管理，提高資金使用效益，確保全面落實各項改革政策，實現政府施政目標，對轉移支付資金分配使用方案實行報批制度，加強基層財政轉移支付資金分配使用的檢查督導工作。

（五）鄉財縣管鄉用。實行鄉財縣管鄉用，其核心內容將確定為“收入上繳，支出下撥，收支配比，結余留用”。這項改革有利于縣級政府統一集中調度資金，而且改革的成本低、阻力小，易于推行。

這項改革要求財政系統實行垂直管理，通過對人事管理制度的調整，使鄉鎮財政部門敢于監督和管理；并及時傳遞財政信息，為縣級政府的財政監督和財政決策提供可靠的數據資料；可以有效地解決財政資金的體外循環和庫外循環的問題。還可以比較全面、準確地掌握鄉鎮財政、財務狀況和實際可用財力；有利于縣級政府對財政資金的調配。向縣級報賬，有利于財政資金調度。對會計憑證能進行嚴格監督、審定，有利于縣級財政對已經入庫的財政資金實行統一調度，促使會計核算工作向規范操作發展。鄉鎮的財務系統劃歸縣政府統一管理，不僅能減少大量的不必要開支，還能實施有效的監督管理。

作者單位：山東省高密市財政局