績效考核背景下政策性農業保險試點工作開展情況

摘 要：政策性農業保險作為黨和國家穩定農業生產的重要工具，理應為農民和農業生產發展服務。通過對安徽省X縣進行調查，發現當地政策性農業保險試點工作的開展游離于農業生產發展之外，未能有效結合當地農業生產發展、農民需求，甚至成為政府向上級顯現政績的工具之一。

關鍵詞：政策性農業保險；績效考核

中圖分類號：DF438.4 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4117（2011）09-0119-02

農業作為弱質產業，其風險往往是農民自身難以有效化解的。政策性農業保險通過防范和化解農業生產風險，降低和補償農民因自然災害受到的經濟損失，提高了農民務農積極性，穩定農業發展。2008年4月，安徽省《關于開展政策性農業保險試點工作的實施意見》正式出臺，標志著安徽省政策性農業保險試點工作全面啟動。目前，政策性農業保險被納入全省33項民生工程。2009年，X縣將政策性農業保險納入當地民生工程。然而通過調查發現，當地政策性農業保險卻在績效考核壓力下開始變異。

一、X縣政策性農業保險開展情況

（一）績效考核方法與目標責任制相結合。目前，X縣政策性農業保險試點工作以“目標責任制”為績效管理方法。每上半年，當地市政府在上年度各縣（區）各險種種植面積基礎上，向各縣（區）下達本年度政策性農業保險目標任務。X縣政府隨之將下達的任務進行分解，確定各鄉鎮任務指標，并以文件形式下發到各鄉鎮。目前，X縣各鄉鎮政策性農業保險領導小組與政策性農業保險服務站合署辦公，由鄉鎮財政機關一把手兼任領導小組辦公室主任與服務站站長。各鄉鎮保費由鄉鎮財政機關統一收繳后交國元農業保險股份有限公司X縣支公司。

為掌握政策性農業保險試點工作開展情況，省級政府制定了保險業務統計旬報制度，各市各險種的承保情況統一上報省級政府。市政府定期檢查轄區內各縣（區）政策性農業保險開展情況，將各縣（區）任務完成情況分品種列出，標明預計完成額度、實際完成額度、實際完成額占預計完成額度比例等，以進行橫向比較，督促各縣加快工作進度。每年底，市政府根據各縣（區）任務完成情況，評比政策性農業保險試點工作先進縣。X縣政府為加快民生工程工作步伐，制定縣政府領導包干負責民生工程推進工作制度，于每年年末評比、表彰年度民生工程組織實施工作先進單位。目前，X縣的政策性農業保險試點工作由縣財政部門牽頭，縣財政部門制定了局領導及股室負責人包干負責民生工程工作制度，完成保險任務的壓力從而進一步轉移到科室負責人頭上。毫無疑問，橫向評比給縣級領導和職能部門負責人以巨大壓力。

（二）績效考核以承保率為主要標準。上級政府對每個縣（區）的自然環境、地理形態、常發性自然災害，各縣（區）、各鄉（鎮）主導產業不甚了解，從信息結構上看，它們處于劣勢。信息隱蔽性給上級政府考核下級政府工作業績帶來困難。因此，上級政府的考核標準、內容、重點、指標體系等都以承保率這一可觀測的標準為中心固定下來。

承保率是衡量政策性農業保險試點工作開展情況的一項重要指標，處處體現在農業保險工作機制的運行過程中。經調查，當地市政府對各縣（區）政府，X縣政府對縣財政部門，縣財政部門對鄉鎮財政機關的工作要求都是以承保率為指揮棒。縣級領導要求縣財政部門排除萬難，力爭各險種投保率達百分之百，縣財政部門又將壓力分解轉移至各鄉鎮財政機關，要求他們按時按量上繳保費，確保承保任務完成。

（三）考核結果使用與政治資源掛鉤。政策性農業保險體現了黨和國家統籌城鄉發展，穩固農業基礎性地位，增進社會福利的理念和政策傾向。尤其在政策性農業保險試點剛開始不久，它更是社會各界關注的焦點與熱門話題之一。在社會各界大力呼吁民生工程的今天，政策性農業保險吸引諸多目光。作為此項工作的各級分領導，對它投入極大熱情。

在多級科層結構的政治等級體系中，地方政府的黨政領導及各職能部門的領導由上級委任，而非直接選舉，形成了基于上級政府評價的政治晉升機制。在這種政治晉升考核機制和壓力型體制下，縣鄉（鎮）兩級政府以及相關職能部門既面對上級政府，又面對一方百姓，但主要注意力始終是向上的，他們首要任務是完成上級政府交辦的事務，注重上級而非農民滿意度。政策性農業保險試點工作成為各級領導和部門負責人向上級政府展示工作能力和個人水平的工具。上級政策性農業保險工作的評價如何，關系到自己能否獲得稀缺的政治地位和升遷機會，爭取更多的政治資源。因此，對于領導而言，政府利益最大化、官員自身利益最大化成為他們追求政策性農業保險高承保率的主要驅動力之一。

二、政策性農業保險由于考核壓力的存在而變異

（一）層層施壓，短視行為產生不斷。上級政府為了完成發展目標，通常會將這種壓力分解并轉移給下級政府，一級政府的績效表現和黨政領導干部的政績情況往往通過上級政府對下級政府及其領導干部完成各類指標任務的情況來考評。在有限理性的影響下，一方面，各級領導和執行者對上級而非對農民負責。政府很少考慮怎樣的農業保險才是農民真正需要的，也不曾想過怎樣的保險類型和服務形式才能有效激發當地農業生產的活力，發揮長遠效力，促進農業發展。政策在短期內就能夠發揮效益，是他們最為看重的目標。另一方面，由于知識、信息和判斷的局限以及所處環境的復雜性和不確定性，縣級領導可能未必準確了解及清楚表達其目標值最優化的具體內容及實現其目標的最佳方法，僅僅在有限的條件下做出所認為的最優決策。那么，隨之產生的一味追求承保率的遞增，數據的攀升，排名位次的提高等一系列短視行為就在情理之中。在追求數字增長的過程中，他們已經忽略了政策精神與宗旨，偏離了公共利益方向。

（二）保費收繳過程矛盾頻發。政策性農業保險的資金來源主要是投保戶繳納的保費。目前，X縣農村中純農戶仍占大多數，這些純農戶的收入仍處于較低水平，他們所繳納的保費都是自己辛苦所得。通過實地走訪發現，市政府下達的投保任務面積并不能夠切合X縣農業生產發展需要，當地部分鄉鎮地理位置優越，能夠旱澇保收，部分鄉鎮在土地流轉過程中，土地用途發生了變化，各險種投保面積不能按完成，另外部分鄉鎮主導產業并非種植業，而是以肉禽養殖等其他產業為主。同時，由于受種種因素影響，負責收繳保費的村兩委干部收繳保費難度大，行政成本高，而鄉鎮財政機關卻催促各村如期如額繳納保費。在兩難困境中，村干部要么強制性要求農民繳納保險費，成為引發基層矛盾、干群矛盾的導火索，要么借貸，或者以其他資金墊付保費，做假帳，后期挪用賠付款或者其他涉農補貼類資金，以填補資金空白。

（三）為完成任務，引發上下級共謀行為。為確保自身的政治、經濟利益，縣級領導、縣財政部門、科室負責人、各鄉鎮財政機關負責人，村兩委干部在工作過程中顯現出明顯的個性特征，政府行為演變為個人行為。部分鄉鎮財政機關為應付檢查，上報虛假數據，編造投保花名冊，上級看在眼里，并不苛責，睜一只眼閉一只眼，伙同下級加以隱瞞，甚至鼓動鄉鎮財政機關造假。面對績效考核的壓力，甚至是不切合當地實際發展需要的任務目標，上下級之間的這種共謀行為似乎有著它獨特的合理性。一方面，這些共謀行為大多與正式政策法令的明文規定不一致甚至相悖，旨在應付、欺騙、蒙蔽上級政府，因此多以非正式形式出現。但另一方面，這些行為并不是個別官員或個別部門的私人活動；在許多情形下，它們在正式組織權力結構下公開運作，以政府部門的組織權威輔以實施，甚至是大張旗鼓地加以部署安排。

（四）政策實施過程中，農民利益被忽視。政策性農業保險作為公共產品之一，政府在提供服務過程中身兼服務提供者的角色。農民作為繳納保費的主體，理應對政府的服務享有建議權，他們對服務內容、類型、服務提供方式等有著理所應當的話語權。然而，一方面，由于缺乏有效的制度化參與渠道，農民對地方政府和官員的業績評價沒有話語權，對政府管理行為缺乏直接的問責機制，無從表達自己對政策性農業保險的需求和想法，被動地接受政策。又由于政策性農業保險工作機制不完善，農民在受災以后可能無法及時得到賠償，影響了農業生產的進一步發展，農民正從政策受益者向政策受害者的轉換。另一方面，目前X縣當地農民的集約化程度較低，呈現一盤散沙的狀態，零星片語的建議和意見并不能產生強大的沖擊力，更無法轉化成政府創新服務提供方式的巨大動力。

X縣政策性農業保險試點工作正處于攻堅階段，如何正確認識政策性農業保險的性質，完善現有的考核體系，讓考核結果服從于農民需要，而不是局外人需要，真正站在農民角度思考工作開展情況，成為X縣政府，甚至是各級政府亟待突破的難題。

作者單位：邵光 安徽大學管理學院

姚正 安徽大學社會學系

參考文獻：

[1]莊國波，陳萬明.領導干部政績評價主體的系統構建——利益相關者理論視角[J].中國行政管理，2011(1):35.