淺談如何加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)

社區(qū)建設(shè)是城市工作的基本內(nèi)容，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。目前，以行政管理為主、條塊分割的城市管理體制和區(qū)、街、居工作機(jī)制已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢(shì)的要求，必須盡快發(fā)展和完善基層社區(qū)的功能，充分發(fā)揮社區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會(huì)、造福群眾中的重要作用。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，就是在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，動(dòng)員、組織和依靠社會(huì)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，提高社區(qū)成員的生活質(zhì)量，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)是新形勢(shì)下創(chuàng)新社會(huì)管理、實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效社會(huì)管理的基本途徑，是一個(gè)亟待解決的重要課題。

一、社區(qū)是社會(huì)建設(shè)和城市發(fā)展的基石

首先，社區(qū)是社會(huì)管理的重要載體。改革開(kāi)放以來(lái)，作為社會(huì)管理主體和管理對(duì)象的“人”發(fā)生了根本性的變化。一方面，隨著城市單位體制和農(nóng)村人民公社體制的解體，“單位人”變成了“社會(huì)人”；另一方面，大量的城市外來(lái)人口特別是農(nóng)民工，成為“漂泊的社會(huì)人”。 同時(shí)，下崗、失業(yè)人員相當(dāng)一部分滯留社區(qū)，流動(dòng)人口大量涌入社區(qū)，城市貧困人口和老齡人口增加。近幾年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，從政府和企業(yè)分離出來(lái)的社會(huì)職能，大部分需要依托城市社區(qū)來(lái)承擔(dān)。社區(qū)工作面臨越來(lái)越大的壓力。 發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)管理的經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代社會(huì)中的“社會(huì)人”最終要變成“社區(qū)人”。我國(guó)社區(qū)建設(shè)雖然取得了一定成就，但是，社區(qū)在社會(huì)管理中的作用有限，城市居民對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感不強(qiáng)、對(duì)于社區(qū)事務(wù)的參與度不高，農(nóng)民工基本上游離于社區(qū)之外。當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)，表象是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜，社會(huì)問(wèn)題各式各樣，社會(huì)需求千差萬(wàn)別，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，實(shí)質(zhì)是社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)社區(qū)建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，作用發(fā)揮有限。

其次，社區(qū)是創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)平臺(tái)。黨的十七屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，健全基層管理和服務(wù)體系。社會(huì)管理和服務(wù)的重心在基層，社會(huì)穩(wěn)定的根基也在基層。大力加強(qiáng)和改進(jìn)基層黨組織工作，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，社區(qū)是依托；發(fā)展基層民主，協(xié)同群眾組織和社會(huì)組織，凝聚各方力量管理社會(huì)事務(wù)，調(diào)節(jié)社會(huì)利益，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)有序運(yùn)行，社區(qū)是基礎(chǔ)；在“單位人”日益向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)下，發(fā)動(dòng)群眾共同參與社會(huì)管理，反映群眾訴求、規(guī)范群體行為和提供社會(huì)服務(wù)，居民依法行使民主權(quán)利，參與公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)，發(fā)動(dòng)群眾共同參與社會(huì)管理，反映群眾訴求、規(guī)范群體行為和提供社會(huì)服務(wù)，社區(qū)是平臺(tái)。總之，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的新形勢(shì)下，社區(qū)作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁與紐帶，在社會(huì)管理和服務(wù)中的作用將進(jìn)一步凸顯，成為創(chuàng)新社會(huì)管理的基礎(chǔ)平臺(tái)。

再次，社區(qū)是城市工作的重要抓手。隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，社區(qū)作為社會(huì)的細(xì)胞，從微觀層面擔(dān)當(dāng)起了重任，成了能協(xié)調(diào)和凝聚方方面面的中心，成了功能比較齊全的“小社會(huì)”，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分和基礎(chǔ)。從一定意義上說(shuō)，沒(méi)有社區(qū)的和諧，就沒(méi)有整個(gè)社會(huì)的和諧。社區(qū)居民的文化素質(zhì)和文明程度是文明城區(qū)的重要標(biāo)志。加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，豐富居民的精神文化生活，倡導(dǎo)科學(xué)、文明、健康、和諧的生活方式和團(tuán)結(jié)互助、奮發(fā)向上的新風(fēng)尚，提高社區(qū)居民的思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)和健康素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，是不斷推進(jìn)社區(qū)文明、城區(qū)文明、社會(huì)文明的關(guān)鍵所在。社區(qū)是社會(huì)的基本單元，是居民群眾的社會(huì)生活共同體。社區(qū)居民成分的多樣性和需求的差異性是構(gòu)建和諧社區(qū)進(jìn)程中必須面對(duì)的客觀現(xiàn)實(shí)。社區(qū)與居民群眾聯(lián)系最直接、最密切，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益是社區(qū)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持以人為本、服務(wù)群眾、造福群眾，使社區(qū)服務(wù)個(gè)性化、多樣化和人性化，是不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求的重要途徑。

二、當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中存在的矛盾與問(wèn)題

我國(guó)社區(qū)建設(shè)起步較晚，真正在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推廣，則是以2000年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》為標(biāo)志。該意見(jiàn)提出社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想是：“改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾性自治組織建設(shè)，提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度，擴(kuò)大基層民主，密切黨群關(guān)系，維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。”這一時(shí)期，各地積極探索了社區(qū)居民自治的思路和對(duì)策，形成了眾多各具特色的地方經(jīng)驗(yàn)。之后，民政部等政府部門以及全國(guó)各地不斷探索社區(qū)建設(shè)的新路，逐步完善社區(qū)建設(shè)的功能、定位，并發(fā)揮社區(qū)在和諧社會(huì)建設(shè)中的重要作用。

當(dāng)前，我國(guó)社區(qū)建設(shè)雖然取得了很大成績(jī)，但由于起步、發(fā)展較晚，也存在一些問(wèn)題。

（一）體制問(wèn)題

社區(qū)居委會(huì)的性質(zhì)是群眾性自治組織，引導(dǎo)居民實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。但實(shí)際上，目前我們所處的社區(qū)不是自然形成的，而是由政府劃定的；社區(qū)居干不是從居民中產(chǎn)生的，而是由政府招聘的；社區(qū)資金不是自給自足的，而是由政府財(cái)政撥款的。一系列的事實(shí)造成了社區(qū)具有明顯的“行政社區(qū)”而不是“公民社區(qū)”的色彩。居委會(huì)成為各級(jí)黨委、政府及其部門工作的承受層、操作層、落實(shí)層，工作不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付。居委會(huì)“準(zhǔn)行政組織”的地位及其動(dòng)作機(jī)制，難以適應(yīng)居民自治的增強(qiáng)。

（二）管理機(jī)制問(wèn)題

在社區(qū)里，經(jīng)常會(huì)碰到這個(gè)問(wèn)題：社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)物業(yè)、業(yè)主委員會(huì)到底是什么關(guān)系？應(yīng)該說(shuō)業(yè)主委員會(huì)支持居民委員會(huì)開(kāi)展工作，并接受其指導(dǎo)和監(jiān)督。業(yè)主委員會(huì)監(jiān)督物業(yè)的管理服務(wù)活動(dòng)，支持物業(yè)正當(dāng)?shù)墓芾砘顒?dòng)，同時(shí)聽(tīng)取和反映業(yè)主的意見(jiàn)和建議，協(xié)調(diào)與物業(yè)管理的關(guān)系。作為物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定為業(yè)主提供服務(wù)，并接受業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督。而居委會(huì)和物業(yè)是為居民服務(wù)的兩個(gè)不同的組織機(jī)構(gòu)。在具體運(yùn)作中，目前存在著社區(qū)居委會(huì)與物業(yè)管理處關(guān)系不順的問(wèn)題，不利于社區(qū)建設(shè)的開(kāi)展。在一個(gè)社區(qū)中存在著兩個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有隸屬關(guān)系，但工作職能卻有很多交叉。如物業(yè)管收物管費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、停車費(fèi)等，也承擔(dān)著社區(qū)的房屋維修、清潔衛(wèi)生、治安管理等，但是社區(qū)居委會(huì)不收費(fèi)，卻也承擔(dān)著后兩項(xiàng)工作，權(quán)利與義務(wù)的不相等，使社區(qū)居委會(huì)工作開(kāi)展存在難度，特別是在居委會(huì)辦公室和物業(yè)辦公室同處一個(gè)小區(qū)的情況下，居民有事總是先找居委會(huì)，物業(yè)也因?yàn)橥瑯I(yè)主之間存在著利益關(guān)系，怕難收費(fèi)而把事情推給社區(qū)居委會(huì)。

（三）社區(qū)全方位建設(shè)問(wèn)題

社區(qū)建設(shè)內(nèi)容包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)自治、社區(qū)文化體育衛(wèi)生及完善的社區(qū)組織體系等多個(gè)方面。而目前不少地方社區(qū)建設(shè)基本上以解困濟(jì)貧，解決孤寡困難人員和下崗職工、失業(yè)人員的困難為主要內(nèi)容，沒(méi)有突破福利服務(wù)的范圍，社區(qū)教育、體育、文化、衛(wèi)生等工作開(kāi)展少而單一，在實(shí)現(xiàn)社區(qū)全方位建設(shè)做得不夠。

（四）人才流動(dòng)問(wèn)題

因社區(qū)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，社區(qū)工作者壓力過(guò)大，社區(qū)工作者待遇與超強(qiáng)的工作負(fù)荷難以對(duì)應(yīng)等原因?qū)е律鐓^(qū)工作者隊(duì)伍不穩(wěn)定，變動(dòng)較頻繁。一些年紀(jì)輕、文化程度較高、有技術(shù)特長(zhǎng)的年輕工作者和男性社區(qū)工作者，他們有更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，在社區(qū)崗位上往往持邊工作、邊觀望的態(tài)度，一旦有新的就業(yè)機(jī)會(huì)，便辭職走人，社區(qū)人員流動(dòng)性大。

（五）廣大居民的認(rèn)識(shí)問(wèn)題

現(xiàn)實(shí)生活中，廣大市民沒(méi)有形成廣泛的認(rèn)同感和歸屬感，參與社區(qū)建設(shè)的自覺(jué)性還不夠高。一方面部分市民的文明水平與廣大群眾對(duì)社區(qū)精神文明建設(shè)的較高期望不相適應(yīng)。社區(qū)成員在自覺(jué)地維護(hù)社區(qū)整體利益、積極參與社區(qū)自治管理上尚處于較低水平。

三、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的途徑

根據(jù)新形勢(shì)新情況新任務(wù)對(duì)社區(qū)建設(shè)的新要求，我們所要建設(shè)的社區(qū)應(yīng)當(dāng)是居民自治、管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和的社區(qū)。為此，加強(qiáng)和諧社區(qū)建設(shè)，應(yīng)做好以下幾方面工作。

（一）完善社區(qū)工作體系

按照《城市居民委員會(huì)組織法》規(guī)定，首先，要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各職能部門的行政管理與社區(qū)的居民自治的關(guān)系，明確責(zé)任主體和職責(zé)范圍，改變政社不分的體制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)依法自治。其次，政府職能部門工作確需社區(qū)完成的行政工作和群團(tuán)工作任務(wù)，實(shí)行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，經(jīng)縣區(qū)社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)組批準(zhǔn)后，方可進(jìn)入。再次，積極探索政府與社區(qū)互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，真正處理好政府和社區(qū)的“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。

（二）創(chuàng)新社區(qū)管理機(jī)制

嘗試創(chuàng)新管理機(jī)制，有效協(xié)調(diào)居委會(huì)、物業(yè)辦和業(yè)委會(huì)三者的關(guān)系。居委會(huì)、物業(yè)辦和業(yè)委會(huì)關(guān)系出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的主要原因之一就是三者缺乏溝通，利益關(guān)系得不到有效調(diào)節(jié)。社區(qū)可成立由居委會(huì)主任、業(yè)委會(huì)主任、駐社區(qū)物業(yè)公司主任、派出所駐社區(qū)民警、社區(qū)老黨員等組成的社區(qū)議事會(huì)，對(duì)三方職責(zé)公開(kāi)上墻，統(tǒng)一放到宣傳窗，讓居民知道有事該找誰(shuí)。社區(qū)黨委是龍頭，就社區(qū)重大事項(xiàng)召集三方開(kāi)會(huì)研究，由三方在各自職責(zé)范圍內(nèi)落實(shí)會(huì)議決議，有力地解決三方扯皮推諉現(xiàn)象；使得社區(qū)的“三套馬車”統(tǒng)一步伐，提高辦事效率。

（三）進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能

堅(jiān)持“以人為本、服務(wù)居民”根本目標(biāo)，把社區(qū)工作從繁重行政事務(wù)中解脫出來(lái)，把社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)工作的基礎(chǔ)和核心來(lái)抓，不斷豐富社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容，強(qiáng)化社區(qū)的服務(wù)功能。建立健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，拓展社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)有償服務(wù)和無(wú)償服務(wù)相結(jié)合、社區(qū)共建共享與政府支持相結(jié)合、專業(yè)服務(wù)與志愿者服務(wù)相結(jié)合方式，開(kāi)展面向老年人、殘疾人、優(yōu)撫對(duì)象的社會(huì)救助和福利服務(wù)，面向社區(qū)居民的便民利民服務(wù)，面向社區(qū)單位的社會(huì)化服務(wù)，面向下崗職工的再就業(yè)服務(wù)等，逐步實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。

（四）擴(kuò)大社區(qū)決策的民主參與程度

黨的十六大報(bào)告是將社區(qū)建設(shè)放在“政治建設(shè)和政治體制改革”部分的“堅(jiān)持和完善社會(huì)主義民主制度”中論述的，指出：“擴(kuò)大基層民主，是發(fā)展社會(huì)主義民主的基礎(chǔ)性工作。”健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開(kāi)辦事制度，保證人民群眾依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社區(qū)。堅(jiān)持和完善職工代表大會(huì)和其他形式的企事業(yè)民主管理制度，保證職工的合法權(quán)益。黨的十七大報(bào)告將“城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)放在堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主政治”中進(jìn)行論述，指出“人民民主是社會(huì)主義的生命”。因此要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

通過(guò)基層民主先舉、民主議事、民主監(jiān)督，讓居民了解社區(qū)、關(guān)心社區(qū)。在街道辦事處和居委會(huì)分別建立“民意調(diào)查”、“居民議事會(huì)”和“民主生活日”等制度，加強(qiáng)與社區(qū)居民的交流與溝通，贏得居民群眾的理解和支持。實(shí)施街道辦事處和居委會(huì)政務(wù)、財(cái)務(wù)、服務(wù)等內(nèi)容全部公開(kāi)，建立社區(qū)居民直接評(píng)議街居工作和街居干部制度。要激發(fā)廣大居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，提高社區(qū)的民主自治水平。

（五）進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)

社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)是社區(qū)自治組織建設(shè)的基礎(chǔ)。一是增加人員配備。按照和諧社區(qū)建設(shè)要求，配備社區(qū)專職工作人員和招募社區(qū)志愿者。二是切實(shí)提高社區(qū)工作者的工資福利待遇。出臺(tái)社區(qū)工作者報(bào)酬福利待遇有關(guān)政策，實(shí)行工作業(yè)績(jī)的定量考核。三是加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的崗位實(shí)踐和定期培訓(xùn)，每年定期培訓(xùn)，鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加在職學(xué)歷教育，并逐步實(shí)行社區(qū)工作者資格認(rèn)證和持證上崗制度。四是從大學(xué)畢業(yè)生中招聘人員進(jìn)社區(qū)工作，從根本上提高社區(qū)工作者隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

（六）各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)于社區(qū)建設(shè)的理論和政策指導(dǎo)

創(chuàng)新理論和政策，以指導(dǎo)實(shí)踐，推動(dòng)社區(qū)快速發(fā)展。當(dāng)前從理論政策上要探討以下問(wèn)題：一是社區(qū)定性問(wèn)題。社區(qū)應(yīng)是居民的自治組織，但人們往往把它作為基層政權(quán)組織，這后一種定性是不符合社區(qū)建設(shè)宗旨的。社區(qū)建設(shè)不是基層政權(quán)建設(shè)，而是居民自治組織的建設(shè)。政府及其派出機(jī)關(guān)應(yīng)該指導(dǎo)，而不是包辦，要及時(shí)地把群眾能夠自治的公共利益交給群眾行使，促進(jìn)社區(qū)群眾自治的發(fā)展。二是社區(qū)服務(wù)和社區(qū)自治問(wèn)題。如果只有社區(qū)為居民群眾服務(wù)的一面，而無(wú)居民群眾積極參加社區(qū)自治，社區(qū)的建設(shè)任務(wù)就只完成了一半。必須把這兩個(gè)方面都做好。三是社區(qū)建設(shè)動(dòng)力問(wèn)題。在社區(qū)建設(shè)發(fā)展的過(guò)程中，推動(dòng)力主要來(lái)自政府，社區(qū)群眾的積極參與是社區(qū)建設(shè)的又一重要?jiǎng)恿Α?/p>

（作者單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院）