農村基礎設施建設招投標審計對策研究

摘要：隨著我國對新農村基礎設施建設的不斷投入，由招投標環節引發的違規、違法現象也不斷涌現。本文對目前農村基礎設施建設項目招投標工作中存在的問題及影響因素進行了深入剖析，對農村基礎設施建設項目招投標審計實務進行了探討，以此來促進我國農村基礎設施建設項目招投標工作有序健康開展。

關鍵詞：農村基礎設施；審計；招投標

中圖分類號：F239.61 文獻標識碼：A

A Study on Audit Countermeasures in Rural Infrastructure Construction Project Bidding

ZHAO Shan1，QI Xing-li2，MA Shi-ming3

(1. International Audit College， Nanjing Audit University， Nanjing 211815，China；

2.Law College，Nanjing Audit University， Nanjing 211815，China；

3. Shancheng Water Conservancy Office of Zaozhuang City， Zaozhuang 277200，China)

Abstract：Along with continuously devotion of our country to the new rural infrastructure construction， violations and illegal phenomenon caused by bidding links also emerged. In order to promote bidding work of our country′s rural infrastructure construction project orderly and healthy development， this paper thoroughly analyzed the present problems and influence factors of bidding work existing in rural infrastructure construction project and discussed the project bidding audit practice.

Key words:rural infrastructure; audit; bidding

作為一個農業大國，農業、農村和農民問題，是影響我國現代化進程的重要因素。加快農村基礎設施建設，改善農村生產和生活條件，發展農村經濟，促進農民增收，是解決三農問題的基礎和前提。農村基礎設施是指為發展農村生產和保證農民生活而提供公共服務，使用期限較長的設施。它是從事農業生產的過程中所必需的物質條件和社會條件，是在農業生產完成的各個環節所使用的勞動材料、勞動對象等生產力要素的總和。農村基礎設施建設項目投資大、周期長、外部性強而直接經濟效益較低，大都屬于公共物品或準公共物品，具體包括農業水利設施、農村飲水安全工程、農村公路和戶用沼氣等。在這些建設項目中，農業水利設施在改善農業生產條件中無疑占據了先行的地位，從而成為農村基礎設施建設的重點。本文研究農業水利基礎設施建設中的突出矛盾，對研究解決農村基礎設施建設的共性問題具有極強的代表性。

2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確提出，未來十年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍，即4 000億元。但在公共財政不斷加大投入的同時，巨額的財政資金使用績效如何？作為農業水利基礎設施建設中的一個非常重要的環節，招投標是在工程建設的初期階段進行，通過確定勘察、設計、施工、監理、采購、供貨等單位，在很大程度上決定著農業水利設施的投資、質量和進度。農村基礎設施建設招投標審計，是指審計機關依法對農村基礎設施建設項目的前期招標與投標相關經濟活動以及內部控制進行的審查和評價，確定其有關項目招標與投標具體活動的真實性、合法性和效益性以及相關內部控制的健全有效性，并最終形成檢查和評價結論的過程。由于招投標牽扯到有關各方的巨大經濟利益，極易產生暗箱違規操作，致使招投標環節成為農業水利項目建設過程中舞弊行為的高發區。當然，這一復雜問題的解決需要政府各部門的通力合作。作為具有監督職能的審計部門，依法加強建設項目招投標全過程的審計監督力度，及時發現并糾正招投標活動中存在的違法、違規行為，對保障財政資金使用的規范性、安全性和效益性具有非常重要的意義。

一、強化農村基礎設施建設招投標的審計

農村基礎設施的特點決定了其投入需要由國家財政主導來提供。溫家寶總理曾經指出，“要下決心調整投資方向，把國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村”。隨著社會主義新農村建設腳步的加快，對農村基礎設施的投入必將持續增長，但是投入的資金對改善農村基礎設施的需要來說，還遠遠不夠，必須精打細算，且提高資金使用效率。因此，有必要對此部分投入進行有效的監督，農村基礎實施建設招投標審計是一條重要而必要的監督途徑。

1．加強農村基礎設施建設項目招投標審計是強化涉農資金管理的客觀需要。當前涉農資金管理工作中所暴露出來的種種問題已經影響到了農村各項建設事業的健康發展。資金的管理、使用是否到位，已成為農村發展工作中的一項重要內容。而在實際工作中，涉農資金被擠占、挪用、改變投向的現象比較普遍，重投資、輕管理的現象也比較突出。因此，對涉農資金使用的監管顯得更加重要，必須加強審計監督，規范涉農資金管理。通過開展農村基礎設施建設項目招投標審計，充分發揮審計監督作用和服務職能，可以加強村級集體資產的監管和經濟活動的監督，及時發現問題，堵塞漏洞，對于加強涉農資金管理具有重要的促進作用。

2．加強農村基礎設施建設項目招投標審計是評估新農村建設效益效率情況的客觀需要。各項農業政策執行情況怎么樣，涉農資金使用效益如何，農村工作是否健康發展，都需要進行客觀、科學的評價。評價的方法和指標體系很多，其中，開展建設項目招投標審計是進行效益評估的手段之一。從經濟性、效率性、效果性等方面全面評估各項農業資金的使用是否達到預期的效益，支出是否節約。通過實施招投標審計，可以發現投資、建設、決策及管理中的問題，減少粗放型、低水平的管理造成的損失和浪費。

3．加強農村基礎設施建設項目招投標審計對農村黨風廉政建設具有重要意義。中共中央在《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，堅持教育、制度、監督、改革、糾風、懲治相結合，推進農村懲治和預防腐敗體系建設，以規范和制約權力運行為核心，全面推進政務公開、村務公開、黨務公開，健全農村集體資金、資產、資源管理制度，圍繞黨的農村政策落實情況加強監督檢查，維護農民利益。通過招投標審計加大農村基礎設施建設項目審計力度，可以增強村干部廉潔自律意識，加強對農村基層干部的制度約束，進一步促進村級財務公開化、透明化，是強化農村基層黨組織凝聚力、戰斗力的有效方法和措施。

二、農村基礎設施建設招投標存在的問題

隨著我國招投標制度的不斷完善和規范，各地水利主管部門加強了對招投標活動的監督管理，農村水利工程招投標總體上規范、有序，但在實際工作中仍存在一些問題，影響了農村水利工程的建設進度，也難以保證農村水利項目的建設質量。

1．建設項目招標文件不明確。招標文件是開展招標活動的根本依據，一個招標活動的成敗與否往往與招標文件編制的是否規范、科學、嚴謹、公平存在直接聯系。農村水利項目的建設單位多為各地鄉、鎮或街道辦事處，項目的招投標及日常管理工作往往由鄉長、鎮長或街道辦事處主任具體負責，這些行政干部對項目招投標工作的熟悉程度差異較大。不同鄉鎮的項目通常有不同的招標代理單位，但目前各代理單位的招標文件質量參差不齊，規范要求不一樣。有些招標文件對項目內容要求不夠明確，如交貨方式、付款方式、驗收標準、違約責任、主要工程量等等，造成招標文件經常修改，導致各家投標書內容不盡統一，難以為確定合理的標的打下良好的基礎，最終造成農村水利建設項目招標工作效率低。

2．建設項目招標方式不規則。我國招投標法規定大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目、使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目，必須進行招標。招標工作可以由建設單位自己或委托招標機構來進行，分為面向全社會范圍的公開招標與有一定范圍的邀請招標兩種類型。灌溉、排澇、水土保持等農業水利設施因關系到社會公共利益且項目全部或者部分地使用國有資金，自然屬于招標的范疇。但有些建設單位以專業性強、工程期限緊等原因為由，對農業水利設施的施工不進行招標；有些建設單位為了規避工程施工達到200萬的限額必須進行招標的規定，將工程項目分拆到限額以下，化整為零，直接發包或者議標發包，從中謀利；有些建設單位不具有編制招標文件和組織評標能力，但在操作過程中，為了照顧特定關系，不公開發布招標信息，直接選定幾家施工單位入圍投標，限制、排斥其他施工單位參與投標，為其選定的投標人減輕競爭壓力，提高中標幾率；有些建設單位通過種種弄虛作假的方式“明招暗定”，選擇幾個無意承建或資質明顯不符的施工單位參與陪襯，并表面上對擬投標單位進行考察，而實際上根據意向施工單位的情況設置標書，以種種理由使其中標。

3．建設項目投標行為不規范。假借資質進行投標。我國《招投標法》明確規定， 投標人不得假借資質或以他人名義參與投標，但參與縣級農業水利設施建設的往往是本地的一些小施工隊，常通過轉讓或租借的方式獲取資格或資格證書，或利用省內外注冊公司名譽編制投標文件進行投標。因為借出資質單位可獲得的管理費往往達到總工程款的2%-10%，較為豐厚，所以在農村水利設施項目建設中，借資質進行投標的現象較多。建設單位或招標代理單位雖然審查在投標文件上加蓋印章和簽字的注冊公司，審查其資質條件、工程業績、技術能力與財務狀況，但無法審查實際承擔水利工程施工隊的基本情況，直到確定中標簽訂合同時才清楚工程施工隊的真實狀況。相互串聯進行圍標。有些投標單位利用多個企業的名義進行投標，增加工程中標的幾率，如2007年山東省棗莊市某水庫除險加固工程中，所劃分三個標段的工程都最終由同一個施工隊獲得；有些關系較好的投標單位組成臨時聯盟，相互串聯進行投標報價，幫助目標施工隊中標。如在定標時，評委為防止招標底價的泄露，采用投標均價進行招投標，幾個投標單位聯合起來，通過設定最高、最低價控制投標均價，幫助目標單位中標，中標后這幾個聯合的單位一起施工，共同受益。有時幾個投標單位統一抬高投標價格進行圍標，使自身獲得的利潤達到最大化。惡意壓低標價。有些投標人為了爭攬工程，無視市場風險，以低于成本的價格謀求中標。中標后，為了有利可圖，在施工過程中通過種種方式降低成本；或偷工減料降低工程質量獲取高額利潤；或通過停工、單方終止合同等手段要求建設單位追加資金，致使工程最后造價遠遠超過中標報價；或轉讓、肢解中標工程，致使工程質量和進度無法保證。

4．建設項目評標定標難以科學決策。評標定標是招標工作中最關鍵的環節，但在實際工作中常存在一些問題，使農業水利基礎設施建設項目評標定標難以科學決策，評委確定不規范，沒有從水利建設行政主管部門及其他有關政府部門確定的專家名冊或者工程招標代理機構的專家庫內相關專業的專家名單中隨機抽取確定；部分評委不具備評定能力。目前農業水利建設項目評標的評委往往由紀委、審計、司法、經委和水利部門人員共同組成，在評委中，除了水利部門人員具備專業知識外，鄉鎮或辦事處審計人員專業知識不足，紀委司法等人員不具備水利專業知識，不能對實際工程完成情況進行審查評定，由于每個評委有確定的分值評定權，綜合打分評定時，具備專業知識的人員只占少數比例，評定的報價部分只占總分值30%-50%之間，影響了定標的專業性；評委成員名單在中標結果確定前沒有保密。農業水利建設項目評定往往由紀委、審計、司法等部門特定的人員參與，評委成員名單難以保密，為投標人爭取、賄賂評委提供可能；評委不能客觀公正的履行職責。由于目前評委擁有項目評標定標的權力，不承擔評標失誤帶來的責任后果，致使評價過程缺乏約束，存在評委私下接觸投標人，收受投標人的財物或者其他好處的現象，存在改變招標文件中規定的評標標準和中標條件的現象；評標方法不夠合理。對投標人的投標文件缺乏系統的分析與判斷，只關注個別單價是否低于成本價，只進行總價對比，而對于低于成本價的報價無法界定，不能體現合理低價的原則，進而影響評標質量；招標單位違反規定確定中標人。建設招標單位沒有按照評標委員會評定的名單順序確定中標人，或在評委評定的名單之外確定中標人；招標單位提出額外要求。招標人提出招標文件規定之外的其他要求，并按照要求滿足的情況決定是否發出中標通知書，確定中標人后，招投標雙方簽訂額外的附加合同，使農業水利工程招投標失效。

三、農村基礎設施建設招投標失控影響因素

農村基礎設施建設招投標失控的影響因素主要有以下幾個方面：

1．地方保護主義致使招投標失控。由于農村水利設施的公共物品或準公共物品性質，農村水利基礎設施建設是典型的國家預算投資的政府行為，作為廣大公眾代理人的各地各級政府及其機構并不一定追求單純的經濟效率，雖然《招投標法》規定，招投標不受地區、行業限制，應給予所有投標人以平等的競爭機會，但出于對地方企業的扶持、為了解決就業問題等等，相當多的地方政府不能以一個公正的態度來對待各投標單位，通常制定這樣或那樣的限制條件，提出苛刻的要求，堵卡外來企業，盡管一些外來投標單位可能在技術、價格上更具有優勢，但由于地方保護主義的影響，導致優勢投標方不能中標。如有的地方政府提高技術標準與資質要求，明明只需要施工企業二級資質的，卻故意提高到一級，讓本地投標單位借到一級資質，以此排除外地競爭對手；有的地方政府要求外地投標單位事先承諾將農村水利基礎設施建設項目的特定工程分包給本地企業，否則不予中標。

2．多頭管理致使招投標失控。由于招投標沒有實行屬地管理原則，所以農村水利設施建設項目招投標的管理存在多個部門，如發改、建設、水利、農業部門等等。招投標的管理部門過多、管理的口徑不一致，很難形成合力，導致存在職能交叉、政出多門和行業壟斷的現象。發改委雖具有指導協調全國招投標的職能，理應對招投標最具有發言權，但目前，發改委主要職能體現為發文督促各部委健全制度規定、協調各部委制度上的矛盾和沖突；按照職責分工，各個行政主管部門應針對農村水利設施建設項目招投標出現的問題進行監督，發現問題進行處理，但在實際操作中，行業行政主管部門既是政策制定者，又是資金安排者，也是代理機構遴選者，還是項目的招標人，同時又是仲裁者，帶有濃厚部門經濟色彩的這種“五位一體”模式，顯然存在職責不相容，難以真正履行管理者的職責。沒有一個統一的、權威的、強有力的管理主體對農村基礎設施建設招投標進行管理，致使招投標失控。

3．法規的不完善致使招投標失控。雖然我國頒布了統一的《招投標法》，但由于農村水利設施建設項目招投標存在多頭管理，建設、水利、農業等部門有各自的規定，各地也制定了地方性法規和相應的規范文件，名目繁多的規章制度讓人難以理解，無法執行。況且各行業主管部門為了維護本部門的利益，紛紛制訂了有利于本部門的規章制度，致使不同部門之間制訂的條文矛盾，規則不統一。各地對《招投標法》的理解存在這樣那樣的偏差，招投標的規定也不統一，有些地方制定的規則甚至與國家制定的法律相悖，如縮短法定招標時間、以會議紀要的形式指定施工單位；有些地方為了使本地區的企業中標，在規則中限定信息發布范圍、投標人或招標代理人的所在地等等，排斥外地投標人。加之我國的《招投標法》本身還存在一些不明確、不完善的地方，如邀請招標與公開招標劃分標準的不明確、對違法違規處罰條款的規定的不完善，往往致使招投標失控。

隨著《招標投標法實施條例》的頒布實施，各地各部門招投標規則將進一步統一，大大增強法律的可操作性，有力地減少了地方保護主義行為。那么改變“各自為政、同體監督”的弊端，完善農村基礎設施建設項目招標投標監管機制就成為解決招投標失控現象的核心問題。將農村基礎設施建設招投標監督管理職責賦予一個沒有部門和行業利益，具有相對獨立性、權威性的專門監督機構，建立創新型的招投標市場綜合監管體系，才能從源頭上構筑預防招投標失控的有效機制。隨著審計在維護社會主義市場經濟體制的建立和運行過程中地位和作用的日益重要，審計已越來越成為社會經濟生活中不可缺少的重要組成部分。

四、農村基礎設施建設招投標審計對策

查處各類違法違規問題，依法履行審計監督職能，是具有相對獨立性、權威性的專門監督機構－審計機構的重要職責。農村基礎設施建設招投標過程中存在的各種各樣的問題，對審計機構提出了更高的要求。農村基礎設施建設雖提倡實施全程跟蹤審計，但由于審計內容的廣泛性和大量性，在目前審計力量有限的情況下，更應注重審計的方式及方法。

1．審計建設項目招標文件。對于招標文件的審計，首先要關注是否具有統一、規范的適合農業水利工程特點的招標文件，一份統一、規范的招標文件，將避免日后建設單位和施工單位在建設過程和結算過程中不必要的爭議。要關注招標文件是否以水利部招標文件為范本，按照各省廳規定的編制辦法及農村水利工程建設招投標方面的相關文件要求，結合各地方具體規定編制。由于農村水利建設項目如小水庫除險加固工程、農村飲水安全工程等投資較少，大多不進交易中心，投標擔保多在開標時遞交現金擔保，因此招標文件中的投標擔保和履約擔保方式可以進行適當簡化，中標單位中標后投標擔保可直接轉為履約擔保；由于農村水利工程投標人水平參差不齊，編制的標書如果嚴格按照國家范本要求可能存在全部廢標的情況，因此除了對報價、質量、進度等沒有實質相應招標條款的作廢外，招標文件中可以適當減少廢標條款；由于農村水利建設項目的評審專家多為鄉鎮干部，因此招標文件中的資格后審材料可以適當簡化，使其更具有可操作性。

2．審計建設項目招標方式。審計農業水利設施是否具備招標條件。對于工程技術含量不高，工程造價低于規定限額、地點分散的溝、渠建設可以不納入招標范用，由鄉鎮、辦事處等建設單位直接交給信譽較好有實踐經驗的施工單位進行。如果屬于符合《招投標法》規定必須進行招標的項目，應關注按照國家有關規定需要履行項目審批手續的， 是否先履行審批手續， 取得批準。工程資金或者資金來源是否已經落實并在招標文件中如實列明。審查建設單位是否按規定的方式進行招標，進而查明招標是自行招標還是委托招標，屬于自行招標的，應審查招標人是否具有編制招標文件和組織評標能力。采用公開招標方式的，應當關注是否發布招標公告，是否通過國家指定的報刊、信息網絡或者其他媒介發布；采用邀請招標方式的，應當關注是否向三個以上具備承擔招標項目的能力、資信良好的特定法人或者其他組織發出投標邀請書，應當關注是否對擬參與招標單位的資格進行預審。審查與招投標相關的會議紀要、協議、合同等文件資料，關注有無建設單位在確定中標人之前，就與意向施工單位談判或泄漏有關情況的會議記錄；關注有無與意向施工單位串通損害國家利益的跡象；關注有無與中標單位簽訂背離招標文件實質行內容的其他協議。

3．審計建設項目投標行為。審查投標人或潛在投標人的資格條件。主要關注施工投標人是否具備相應的施工企業資質，并在工程業績、技術能力、財務狀況、項目經理資格條件等方面滿足招標文件提出的要求。關注施工投標人是否具有獨立訂立合同及履行合同的能力，有無以他人名義投標的現象，有無潛在的投標人為投標人不具獨立法人資格附屬機構現象，有無投標法人及其附屬機構為項目的立項或者監理工作提供了設計、咨詢等服務又進行施工投標的現象。審查投標人的投標文件。投標人是否按照招標文件的要求編制投標文件，是否對招標文件提出的實質性要求和條件做出響應，投標文件的內容是否全面、規范，施工方案是否合理。審查投標報價。關注投標報價的編制是否符合招標文件的要求，是否按照施工方案和施工措施進行報價，定額的套用是否合理；關注工程量清單與招標文件的工程量清單是否一致，有無增減變化；由于主材料價格在投標報價中占有較大的比重，審計人員應進行市場調查，合理確定主材料價格；對所有施工投標人的投標報價進行橫向對比，分析哪些報價顯著偏高，哪些報價顯著偏低，是否存在同一個項目投標單位都同時偏高或同時偏低的現象。對投標報價的關注會進一步遏制投標中的諸多不規范行為。

4．審計建設項目開標、評標和定標。開標的審查主要關注是否在提交投標文件截止時間的同一時間公開進行，是否由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，是否當眾拆封宣讀各投標人名稱、投標價格等主要內容，是否所有的投標文件都當眾予以宣讀。對于投標文件沒有加蓋企業及企業法定代表人印章、組成聯合體投標未附各方共同投標協議或投標人未按照要求提供投標擔保的是否當場確認為無效投標文件。評標的審查主要關注評委的抽取及組建是否符合有關規定，關注評標委員會中具備專業知識的人員所占比例，與投標人有利害關系的評委是否已進行替換，評委名單在中標結果確定前是否保密。對投標文件中含義不明確的內容評委是否要求投標人以書面的形式予以澄清。評委是否客觀、公正的履行職責，是否按照招標文件確定的評標標準和方法對投標文件進行評審和比較，如果采用最低投標價法評標是否將投標價格低于其企業成本的投標人排除。書面評標報告的討論及通過、推薦的中標候選人及其排序是否符合有關規定。

定標的審查主要關注定標的程序是否合法，在定標之前，是否存在招標人與投標人就投標方案、投標報價等實質性內容進行談判以確定中標人的情況；是否存在招標人以壓低報價、縮短工期等違背投標人意愿的要求作為發出中標通知書前提的情況。選定的中標人是否能夠最大限度地滿足招標文件中規定的各項綜合評價標準或能夠滿足招標文件的實質性要求。發出定標通知書三十日內是否訂立合同，是否存在違背合同實質性條款的其他協議，合同的登記、備案工作是否符合規定。

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（責任編輯：劉春雪）