農地規模經營與農村社會保障制度關聯分析

摘要：我國農村社會保障制度的政策導向是在利用土地保障功能的前提下形成的，健全的農村社會保障制度是實現農地規模經營的前提條件之一。目前，農地承載的社會保障功能限制了農地的自由交易，阻礙了農村土地承包經營權流轉。由于農地制度改革與農村社會保障建設的推進相互影響、相互制約，農村社會保障制度不健全是農村土地流轉與規模經營難以實現的實質因素，只有通過土地資本化運作弱化土地的保障功能，同時進行與農地制度改革互動的農村社會保障建設，才能實現農村社會保障制度體系的整體發展，進而推進農地流轉與規模經營。

關鍵詞:農地規模經營；農地流轉；農村社會保障；關聯性

中圖分類號：F320 文獻標識碼：B

土地是農業生產的重要物質基礎，土地經營的效益直接受到經營方式和經營規模的制約，創新土地制度、實現土地規模經營，是當前統籌城鄉經濟、加快發展現代農業的必然選擇。提高農業經濟效益需要進行土地規模經營，土地的規模經營需要農村土地流轉。實現農村土地流轉的關鍵在于土地流轉后產生的大量剩余勞動力如何安置，以及這部分農民的生活如何得以保障的問題。這表明現農村社會保障與農地規模經營的推進密不可分，我國農村社會保障制度經歷的演變過程與農地制度的變革之間存在著內在的直接聯系。

一、農地規模經營與農村社會保障的關聯性

改革開放30年來，我國面臨的許多經濟問題似乎都與土地制度有關聯， 建立和完善社會主義市場經濟體制既是貫穿我國農村改革的主線，完善農村土地制度也是深化農村改革的關鍵所在。針對現行農村土地制度存在的歷史局限性，土地流轉與規模經營現已成為新一輪農村改革的突破口。從我國當前農業生產發展水平出發，只有深化農地制度改革、健全、完善農地制度，才能根除農業生產發展的阻礙，為促進農村經濟發展提供制度保障。

長久以來，我國土地方面存在的問題根源于制度性的弊端。現行的農地使用制度在土地使用權被分割并歸屬于農戶的條件下， 任何一個農戶或企業擴大土地經營規模的要求都會遇到其他農戶土地使用權流轉的限制，進而影響到農地規模經營的實現。在這種情況下， 通過農村土地制度創新來促進農村經濟的持續發展已成為必然選擇［1］。 農地流轉與規模經營也離不開農村土地制度的創新。

任何制度都不是孤立存在的，其有效性不僅取決于自身的效率，而且取決于與其相關的其它制度的運行情況。作為農村一項基本的經營制度，我國現行農村土地制度具有相對的穩定性，由于傳統土地制度承擔著保障農民基本生活的職責，農村土地流轉與規模經營機制的建立必須以農村社會保障制度的建立作為條件；農村社會保障制度的改革也必須考慮農村土地制度這一現實基礎［2］。農地制度與農村社會保障兩者之間是相互影響的關系，解決好農地制度問題對農村社會保障建設具有積極的促進作用；農村社會保障建設反過來則會促進農地制度改革的推進，特別是會促進土地流轉機制的加快形成，進而推動農地規模經營的實現。

1.健全的農村社會保障制度是推進農村土地流轉與規模經營的重要保證。農村社會保障對農地制度的影響主要表現為對土地流轉與規模經營的影響。土地是農業生產最基本的生產要素，農地經營規模的擴大有利于使用不可分割的生產要素，實行專業化分工，降低交易費用，實現經濟效益的提高。因此，要提高土地作為生產要素的生產效率和農業的經濟效益，需要土地規模經營。土地的規模經營以農村土地的流轉為前提，而實現農村土地流轉的關鍵在于土地流轉后產生的大量剩余勞動力如何安置以及問題的解決在于部分農民的生活如何得以保障的問題，即失去土地的農民的生存、醫療和養老等問題，這是一個土地保障向社會保障變遷的問題，是傳統保障形式向現代保障形式轉化的問題。

以土地保障為核心的農村社會保障是農地流轉與規模經營難以實現的實質所在。土地制度是農村一切制度之根本，土地不僅是農民的生產要素，也是為其提供社會保障的重要載體。在我國，土地在承載其經濟功能的情況下，同時還承載著農民的基本生活保障、養老保障、失業保障和醫療保障，這與我國農村社會保障制度的建設的政策導向不無關系。我國農村社會保障制度的政策導向是在利用土地保障功能的前提下形成的，政府通過保證農民擁有一定數量的土地使用權方式來為農民提供基本保障，將農村保障建立在依附于土地保障基礎之上，土地承載著農民最基本的社會保障。一方面，土地作為農民的一種資產，無論其進城務工還是賦閑在家，都可以為農民提供土地收益，使得土地的基本生活保障和養老保障和醫療保障功能得以充分顯現；另一方面，土地可以為農民提供失業保障，土地對于農民具有抵御就業風險的功能，擁有土地，農民在非農產業失業后，可以退而務農。由此可見，我國農地的保障功能遠遠大于農地的生產功能。

2．農地流轉與規模經營的推進有利于土地保障向社會保障轉化。產權明晰的農地制度安排和有效的土地流轉機制，會推動農村社會保障制度的合理構建。明晰的土地產權不僅有利于土地流轉，而且還會影響農村社會保障制度建設，促進傳統的土地保障向社會保障的轉變。我們需要注意的是：土地保障功能的弱化與社會保障功能的強化緊密聯系，土地保障向社會保障的轉變，會使眾多農民離開土地而進入城鎮謀生就業，社會保障體系必須為這部分農民提供有效的社會保障。沒有強有力的社會保障為支撐，就不能很好地解決農民土地流轉的后顧之憂，農地流轉將難以實現。 創新農地制度實現農地的流轉和規模經營有助于農村社會保障建設的推進。規范農地流轉制度是農村社會保障體系建設的切入點，建立和完善農地流轉市場， 可以使具有土地經營權轉讓意愿的農民解除后顧之憂，改變農民“亦工亦農”的兼業化狀態， 解除土地對農民的束縛，提高農地流轉的效率，加速農地集約經營的進程。由于農地流轉制度的創新可以實現土地承包經營權的有序流轉和規模經營的推進，從而為土地保障向社會保障的轉變提供有效的推動力；同時，完善農地流轉，可以提高農業生產率，增加農民的收入，壯大集體經濟的實力，為農村社會保障制度的建立提供資金保障，從而有助于推進土地保障向社會保障的轉變。

3．現行農地制度與農村社保制度相互牽制。

第一，現行的農地制度促成了城鄉二元社會保障體系的形成，造就了以土地保障為核心的農村社會保障模式［3］。一方面，現行的土地制度使得農民獲得了土地的承包權，土地在充當農民重要的生產要素的同時，也成為了農民最基本的保障依托。正因為農民有土地作為依托，國家將社會保障的重心轉向城市，在城市，建立了以社會保險為主要內容的社會保障體系；在農村，國家僅實行救濟和社區互助為主的剩余式保障制度，致使農村社會保障制度長期停留在低層次的保障水平。另一方面，現行的農地產權制度是土地屬于集體所有，家庭聯產承包責任制突破了集體所有制，在不改變土地集體所有的基礎上，使得農民獲得了土地的使用權，也就是說，家庭聯產責任制賦予了農民土地這一重要的生產資料的經營、轉讓及收益權，土地的生產資料功能直接成為中國農村社會保障的主要載體和保障基金的來源，從而為土地保障功能的實現奠定了基礎。土地的集體所有導致了土地的福利化，土地的福利化形成一種倒逼機制，使得土地的保障功能超過了土地的生產功能［4］。

第二，現行農地制度阻礙了以農村社會保險為核心的農村社會保障制度的建立。目前，我國農村社會保障整體上還表現為剩余模式，屬于社會救濟的范疇，沒有轉向以農村社會保險為核心的社會保障制度建設。一方面，就集體而言，在土地具有社會保障功能的情況下，集體難以實現土地收益的最大化，進而難以承擔農村社會保險費用的重擔；另一方面，就農戶而言，土地制度具有土地保障功能，土地的福利化傾向使得土地的保障功能強于土地的生產功能，農民依靠平均分配土地使用權獲得了社會保障， 因此對政府為建立社會保險制度籌集資金的行為缺乏積極的態度，甚至視為一種負擔。所以說，土地的保障功能在一定程度上阻礙了農村社會保障制度的建立。

第三，農村社會保障制度的缺失從根本上阻礙了農村土地流轉與規模經營地的推進。農村社會保障制度的缺失使土地的社會保障功能得以顯化［5］，使得農村社會保障制度的建立缺乏一個穩定的外部條件。當前，我國農村社會保障制度的缺失使農民更為依賴現行土地制度所具有的保障職能。農村剩余勞動力在向城鎮轉移的進程中，因缺少有效的社會保障形式，進城后依舊要依靠傳統的土地保障形式。農村土地承包經營權流轉的改革陷入“兩難困境”。首先，農村社會保障制度的缺失強化了農地的社會保障功能，農民為了保證農地社會保障功能的穩定性，寧愿粗放經營、撂荒棄耕，也不愿放棄農地承包權，農村土地承包經營權流轉所必要的土地流轉機制難以建立，因而無法實現土地收益的最大化。其次，由于土地資源得不到優化配置，生產效率低下，農民收入徘徊不前，對參與農村社會保障力不從心，這使得以個人繳費為主的農村養老保險無用武之地，土地繼續承載相應的保障功能。此外，在農村社會保障制度不健全的情況下，特別是在養老、醫療等保險制度未能真正發揮作用時，以土地流轉和規模經營來提高農業生產效率的農地制度改革難以推行，由此進入了土地制度和農村社會保障互相牽制的惡性循環。

由以上分析得出結論：農地制度改革與農村社會保障制度建設需要在互動中同步推進。一方面，深化農地制度改革，盡快建立健全與社會主義市場經濟發展相適應的現代農地產權制度迫在眉睫。另一方面，健全農村社會保障制度，實現土地保障向社會保障的轉變是實現農地流轉與規模經營的必由之路。

二、黑龍江農村社保現狀與農地規模經營

黑龍江省是我國重要的糧食主產區，在國家糧食安全保障體系中有著不可動搖的地位。同時，黑龍江省作為國家糧食主產區長期以來就面臨著國家糧食安全目標與地方農民增收目標的沖突。要解決這一問題，一方面要靠國家政策的調節和支持，但更現實的做法是要靠轉變農業的增長方式，從粗放經營轉向集約經營，而農業集約經營的基礎就是農業的規模經營，其核心是農地的規模經營。目前，黑龍江省農村社會保障的現狀阻礙了農地規模經營的推進。

1．黑龍江省農村社會保障發展現狀分析。目前，黑龍江農村社會保障遠遠落后于城市社會保障體系，主要表現為農村社會保障項目少且保障水平低。目前，黑龍江農村社會保障的內容基本上是補貼性、救濟性的單項保障，農村社會保障的覆蓋面依然比較窄，項目不全、社會化程度不高。農村養老保險、醫療保險、農村最低生活保障、社會救助是農村主要的社會保障項目，其他保障項目基本沒有開展，而且，現有的保證項目也同樣存在一定的問題。所以，農村社會保障制度建設主要面臨三方面內容: 最低生活保障制度，新型農村合作醫療制度以及農村社會養老保險制度。

就農村最低生活保障而言，根據2006年統計，黑龍江省低于國家確定的低保線（683元）以下的絕對貧困人口72.7萬人，占全省農村人口的3.76%。2007年農村低保線（提高到800元）以下的絕對貧困人口88.3萬人，占全省農村人口4.56%，接近低保邊緣的貧困農民群體150萬人，占全省農村人口7.75%［6］。由數據可見，盡管黑龍江省農村低保標準在逐年提高，但從數據來看，黑龍江省低于國家低保線的農村人口仍舊呈上升趨勢，這也說明目前的救助標準還是偏低，需要適當加以調整。

就新型農村合作醫療而言，2003年，黑龍江省開始開展新農合試點工作，2007年，黑龍江省的132個縣區的農村居民已經全面進入新型農村合作醫療政策覆蓋范圍，參加農民人數為1312.88萬人，參合率達到92.12%［7］。然而，目前的新型農村合作醫療制度的設計模式主要針對大病，大病主要以住院為依據，不包括門診病，但是很多門診病與多發病由于其就診的持續性造成了累計費用高昂，甚至超過住院費用，農民難以支付。

就農村社會養老保險而言，農村養老保險制度的覆蓋面窄，共濟性差。2005年，黑龍江省65歲及以上老年人口占總人口的比重為7.58%，至2008年這一比重已達9.2%，這表明黑龍江省人口老齡化的速度進一步加快。2008年城鎮、鄉村的65歲及以上人口所占城鎮、鄉村人口比重分別為10.66% 和7.32%，較2005年分別上升了1.25和0.12個百分點。而據調查，2008年黑龍江省“家庭其他成員供養”的老年人口占31.63%，但是分城鄉來看則差異較大。城鎮65歲及以上人口中由“家庭成員供養”的占25.14%，而鄉村占42.95%，城鎮依靠“勞動收入”的占 7.27%，而鄉村占40.74%［8］。由此可見，當前城鄉間的基本養老保險相差甚遠，這部分人的養老問題如何解決，需要引起政府部門的高度重視。

由以上分析可見，現有的農村社會保障制度無法真正解決農民的生存、養老和醫療等問題，在此情況下，農民仍舊依靠土地來實現其生活保障功能，從而弱化了土地的生產功能，進而阻礙了農地流轉和規模經營的推進。從統計數據來看，2009年，黑龍江省農村土地承包經營權流轉面積2808萬畝，僅占農村土地承包面積的21.3%； 農地規模經營的耕地總面積為1803萬畝，僅占農村集體經濟組織耕地總面積的13.87%①。

2．黑龍江現有的農村社會保障制度阻礙了農地規模經營的推進。農地規模經營的關鍵在于要客觀地估價土地對農民的意義以及農民對土地的基本態度。由上文已知黑龍江省目前土地流轉和規模經營的現狀并不樂觀，農村常住戶中土地流轉戶所占比重較小，連片經營難。那么農戶未能流轉土地，進行規模經營的原因何在？筆者以問卷調查的方式對此進行了調研。

第一，農戶流轉土地與規模經營的困境。農戶不愿流轉土地的原因以及規模經營的困境分析的問卷中，本研究設計了二個問題：（1）您想轉出土地而實際未轉出的原因是什么(可多選)?（2）如果您和城里人有同樣的社會保障，您是否會進行土地流轉？針對問題（1），在給出的六個選項中選擇“土地是養老保障”和“土地是生存的基本保障”，分別占61.6% 和49.7%。這說明對于廣大農戶來說，土地的社會保障功能要遠遠強于土地的生產功能，正如有專家所說：“有些農民在從事非農產業經營后，仍然把承包地看成是‘活命田’和就業‘保險田’”。在此種情況下，多數農戶寧可粗放經營，也不愿將土地流轉出去。由此可見，在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉難以真正實現。而對于問題（2），“如果您和城里人有同樣的社會保障，您是否會進行土地流轉？”的調查，統計數據表明，選“是”的占68.84% ，選“否”的占31.16%。這也就是說，如果能夠解決社會保障問題，多數農戶愿意流轉土地。

第二，農戶對政府推行農地規模經營的政策意愿。農地規模經營既要靠市場經濟引導，又要靠政府的積極推動。針對此項，本研究設計了問題“在土地流轉中， 您最希望政府落實好哪些政策? 統計數據顯示，六項指標中有三項指標超過了50%，而農村居民的社會保障問題居于首位，占61.4%。由此可見，在農地規模經營中農民最為關心的問題還是農村的社會保障問題，這也說明農村社會保障問題的解決是推進農地規模經營的關鍵。

由以上調研的結果可見，黑龍江省農戶未能流轉土地的根源就在于擔憂失去土地后的生存和生活保障問題。也就是說，由于農村社會保障制度發展滯后，造成了農戶流轉土地的意愿不強。由于農地規模經營與農村社會保障存在內在的關聯關系，農村社會保障問題得不到解決，他們的生活、就醫、養老問題將成為流轉土地的障礙，進而阻礙農地規模經營的推進。因此，在農村社會保障未健全的情況下，通過土地使用權流轉使農民徹底離開土地走進城市，在短期內是不現實的。

三、健全農村社會保障制度的政策建議

基于我國目前土地的社會保障功能及其與農村社會保障的密切關系，農村社會保障問題的解決需要農地制度改革與農村社會保障制度的共時推進。我國農村社會保障制度改革的目標是要建立與我國當前經濟社會發展水平相適應、保障項目多樣化、保障水平多層次、保障資金來源多渠道、責權利相統一的農村社會保障制度。政府部門應遵循廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則，積極探索建立符合我國實際的農村社會保障體系，淡化土地的就業、生存保障和社會福利功能。

1．就農地制度改革而言，土地資本化是實現土地保障向現代社會保障轉化的有效途徑。政府部門應有計劃地推進以農地資本化為中心的農地制度改革，進而實現農村土地保障向現代社會保障制度的轉化。農地資本化可以實現“土地換保障”功能，不愿耕種土地的農戶可以通過承包權入股把土地經營權集中在股份合作經營組織，進行適度規模經營，農戶通過股份分紅獲取土地使用權的經濟利益，從而實現農民土地保障形式的創新。根據各國發展經驗，由土地基本生活保障向以社會保險為主的現代社會保障制度過渡是社會發展的必然現象。土地基本生活保障是社會保障的低級形態，而社會保險是社會保障的高級形態［9］。在過渡的過程中，首先是使土地基本生活保障占社會保障的比例逐漸下降，進而淡出其基本生活保障功能，增加社會保險的比重，加快社會保險的增長速度，最后實現社會保險覆蓋全體國民，土地的保障功能被其他更低成本的社會保險所代替。

2．就現行農村社會保障建設而言，在土地保障的基礎上建立農村社會保障體系是當前我國農村特定條件下的必然選擇。由傳統保障形式向現代保障形式的轉變，要經歷一個傳統保障為主、傳統保障和社會保障并存、現代社會保障為主這樣一個發展過程，在未找到其它手段取代土地為農民提供基本生活保障的物質條件之前，政府部門應進行統籌規劃，逐步完善農村社會保障項目，包括農村最低生活保障、社會保險、大病救助、子女教育、農民工保護等，從根本上保障農民的合法權益，逐漸弱化土地的福利性和社會保險功能，逐步健全和發展符合我國實際的農村最低生活保障制度、農村社會養老保險制度和農村醫療保障制度，具體而言，包括以下幾個方面：一是按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型的農村社會養老保險制度，探索城鄉養老保險制度的有效銜接；二是完善農村最低生活保障制度，加大財政補貼力度，提高保障標準和補助水平；三是全面落實農村五保供養政策，確保供養水平達到當地村民平均生活水平；四是完善農村受災群眾的救助制度；五是發展以扶老、助殘、濟困為重點的社會福利和慈善事業。

3．就城鄉統籌發展趨勢而言，通過構建城鄉統籌的農村社會保障體系實現農村社會保障制度的整體性創新。從長期來看，我國農村社會保障制度變遷的目標是實現與城鎮社會保障制度一體化，革除社會保障在行業、地域和身份上的差別，最終建立城鄉統一的社會保障制度。不論是農地制度改革還是農村社會保障建設，都應在城鄉一體化和城鄉統籌協調發展的進程中去把握。農地制度改革既要促使部分農民逐步擺脫對土地保障的依賴，更要為傳統保障向社會保障轉變提供便利和有效對接［10］。農村社會保障建設，應制定總體規劃，設計一個便于今后與城鎮社保體系相銜接的、能按社會保障制度基本運行規律運作的農村社會保障體系，從而為農村社會保障制度與城鎮社會保障制度的順利銜接創造條件。城鄉統籌的農村社會保障制度主要應當包括：農民養老保險制度體系，農民健康醫療保險制度體系，就業保障體系，職業傷害保障體系，生育保障體系，農民社會救助保障體系，社會福利服務體系，社會優撫體系等。當前，農村社會保障的重點就是要將農村已遷入城鎮的人口納入統一的社會保障范疇。在此方面，可以借鑒西方發達國家給農民提供與城鎮居民同樣的社會保障的經驗。例如，在德國，從事獨立經營的農民與具有雇傭關系的工人和職員一樣，能夠享受所有社會保障。

4．就資金保障而言，積極開拓農民社會保障基金的多元融資渠道以確保農村社會保障建設的順利推進。在制定具體的農村社會保障制度時，必須要考慮農村勞動力的實際情況，客觀、合理、可行地設計繳費比例和累計繳費年限，使農村勞動力能夠負擔起相應的社會保險費，從參加社會保障中真正獲益。要按照“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，力爭滿足不同層次保障對象的需要，加快農村社會保障制度建設。

總之，沒有健全的農村社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離土的安全感和規避市場風險的能力，農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。因此，要解決農村土地流轉后農民的后顧之憂，推進農地規模經營，使廣大農民從土地中徹底解放出來，就必須建立健全符合農村實際和農民需要的農村社會保障制度，逐步實現農村依靠土地保障向社會保障方式的轉變，淡化土地的保障功能。

注釋：

① 數據來源：黑龍江省農業委員會調研數據整理

參考文獻：

［1］ 王占霞.創新農村土地流轉制度的思路與對策［J］．哈爾濱商業大學學報，2009(5):71-72.

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［3］ 肖綺芳，農地制度與農民社會保障制度整體性變遷研究［M］．長沙：湖南人民出版社，2010:159-160，199-200.

［4］ 農民日報［N］.2007-04-27（1）.

［5］ 錢忠好，曲福田.農地股份合作制的適度經濟解析［J］．管理世界，2006(8): 47-55.

［6］ 李維新，劉海濤，蔡德發.對黑龍江省農村最低生活保障標準的思考［J］．經濟研究導刊，2008 (18): 154-155.

［7］ 黑龍江省全面實行新型農村合作醫療［EB/OL］．［2007-11-13］．新華網http://www.nmjyzx.gov.cn.

［8］ 黑龍江省人口老齡化現狀簡析［EB/OL］．［2009-05-18］．載黑龍江統計信息網.

［9］ 肖綺芳，農地制度與農民社會保障制度整體性變遷研究.湖南人民出版社，2010:199-200.

［10］耿永志. 農村社會保障與農地制度關系研究［D］．河北農業大學博士學位論文，2010:84-87.

（責任編輯：關立新）