我國農(nóng)村教育福利存在的效率問題及原因分析

摘要本文研究發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村的教育福利主要在教育資源分配和教育支出使用的過程中產(chǎn)生了效率問題，并從主、客觀兩方面進行了原因的剖析，認為公眾對教育財政配置決策的參與度較低、地方政府官員對教育財政政策的執(zhí)行力度弱、政府間關(guān)于教育財政的責任不明確、財政投入重心低和教育預算體制不健全是造成效率低下的主要原因。

中圖分類號：G526.7文獻標識碼：A

The Efficiency of Our Rural Educational Welfare and Cause Analysis

LI Xiaorong

(He'nan University， Kaifeng， He'nan 475000)

AbstractThe study found that our rural education and welfare in the education resources distribution and education expenses for the use of the process of the efficiency and the subjective and objective aspects of the reason， think it is a public financial allocation of education in the lower and local government officials of the implementation of fiscal policy and the weak， the financial responsibility for education is not clear， the focus of low and education budget system was low in efficiency of the main reasons.

Key wordseducational welfare; efficiency; education; education budget

1 農(nóng)村教育福利中存在的效率問題的表現(xiàn)

效率，是指最有效的使用社會資源以滿足人類的愿望和需要。要判斷農(nóng)村教育福利是否存在效率問題，就要看教育資源的投入和配置是否合理，是否能夠有效利用、物盡其才，能否滿足受教育者的需求。因此，本文從教育資源在農(nóng)村地區(qū)的配置和支出兩方面來探討農(nóng)村教育福利存在的效率問題。

1.1 教育資源在農(nóng)村地區(qū)配置過程中出現(xiàn)的效率問題

第一，農(nóng)村教育福利的經(jīng)費的撥付由于不規(guī)范、沒有科學合理的計算公式作為依據(jù)，致使教育福利經(jīng)費分配不公正、使用效率下降。義務教育的財政撥款分為義務教育基本建設(shè)費和義務教育事業(yè)費兩個部分，其中義務教育事業(yè)費又了包括義務教育公用經(jīng)費和義務教育人員經(jīng)費。義務教育基建經(jīng)費的支出一般來說占財政撥款的比重較小，其撥款程序也不科學、不規(guī)范，完全由領(lǐng)導個人的主觀判斷來決定。因此這種不規(guī)范的撥款也導致了學校間的不公平競爭，通過向領(lǐng)導人送禮物、拉關(guān)系增加其基建撥款。不規(guī)范的撥款程序還導致了教育經(jīng)費的挪用、擠占，無法保證義務教育財政資金的到位和合理運用。政府官員的意志決定教育資金的配置，大量資金浪費在效率較低或者沒有效率的形象工程上，公眾希望得到的教育質(zhì)量不能得到有效的改善，最終導致農(nóng)村教育福利的低效率運行。

第二，項目審核過程復雜，行政效率低下。就以2002年為例，總計為31.2億元的10個專項轉(zhuǎn)移支付項目就需要由財政部、教育部、國家計委分別審批，這種多頭審批、重復設(shè)置項目的做法不僅大大降低了效率，也增加了地方向中央要錢的難度。這種硬性規(guī)定不能讓專項資金真正及時、有效的發(fā)揮其效用，造成資金分配的不合理和使用的低效率。

第三，由于配套比例不合理，對地方財政造成了沉重的財政負擔，不能有效地調(diào)動和激發(fā)地方政府的主動性和積極性。“國家貧困地區(qū)的義務教育工程”要求省及以下各級政府一律按1：2的比例配套，但只有配套資金的比例，卻沒有明確規(guī)定省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府的責任，這必然會加大地方的基層財政負擔，使得財政轉(zhuǎn)移的效果沒有達到預期目標，大打折扣。

1.2農(nóng)村教育支出使用過程中出現(xiàn)的效率問題

第一，農(nóng)村教育福利資金在利用的過程中出現(xiàn)了效率不高的現(xiàn)象。在利用教育福利資金改善學校辦學條件的過程中，有的學校因為資金緊張問題或者個別采購儀器的領(lǐng)導的問題，購入一些二手設(shè)備或者劣質(zhì)、低檔產(chǎn)品。這些產(chǎn)品在使用過程中容易出故障、壽命短、報廢率高，造成了教育資源的嚴重流失和浪費，導致了教育的低效率運行。

第二，農(nóng)村學校辦學條件差的現(xiàn)象比較普遍，大多農(nóng)村學校缺少必備的教學設(shè)備、實驗儀器和圖書資料。在貧困山區(qū)有的學校甚至在危房上課，沒有電燈和正規(guī)的黑板。他們的辦學條件與教育部的要求相差甚遠，更不要說配備本應該普及的電腦、微機室、語音室、實驗室。在這么差的硬件條件下，農(nóng)村學生的外語水平、計算機水平和知識面要想達到教育部規(guī)定的城市學生的平均水平，確實很難。這種硬件條件也必然導致了農(nóng)村教育的低效率。受學校財力情況和各種條件的影響，農(nóng)村學校的教師勞動供給不完全，許多老師身兼數(shù)職，單位時間內(nèi)的教學效率低下。

第三，教育轉(zhuǎn)移支付資金被截留、挪用現(xiàn)象頻繁發(fā)生。全國人大常委會委員劉鶴章認為目前轉(zhuǎn)移支付在管理層面上存在三大問題：一是預算不公開、不透明；二是資金分配不公正、不公開；三是管理不規(guī)范，缺乏辦法、標準、依據(jù)。①教育轉(zhuǎn)移支付資金的截留、挪用使得人大都不知道每年數(shù)千億資金都分給誰了，用在了什么項目上，地方也不知道自己應該得到多少中央轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付資金的人為安排讓資金分配變的不透明、不公正，信息不對稱，缺乏效率。

2 產(chǎn)生效率問題的原因分析

2.1 主觀原因

在我國，公眾對教育財政配置決策的參與度很低，這就勢必影響了教育財政配置的效率。教育財政的配置本應該體系公眾的意志，反應大多數(shù)公眾的偏好，政府只是受公眾委托，代理公眾權(quán)利對教育財政進行配置，可是實際上政府對財政配置的偏好與公眾的偏好并不完全一致。政府官員也是“經(jīng)濟人”，也存在對自己利益的追求。當公眾的偏好與政府的偏好發(fā)生沖突時，政府官員有時會運用手中的權(quán)利選擇對自己有利的決策，將自己的偏好強加給公眾。比如一些“教育形象工程”、“教育政績工程”，就是某些政府官員好大喜功的結(jié)果，通過形象工程提升自己的政績。因此提升教育財政配置效率很重要的一個環(huán)節(jié)就是提高公眾的參與度。

2.2 客觀原因

2.2.1 政府間關(guān)于教育財政的責任不明確

教育福利作為公共品其財政應該由政府負擔，但是由于其本身具有外溢性，即不能保證在本地區(qū)受過良好教育的學生將來不會流動到其他地方，因此政府對這類公共產(chǎn)品的提供采用完全分散的方式。這種分散的提供方式?jīng)]有對中央、省、市、縣各級政府應該承擔多少份額，怎樣承擔做出明確的規(guī)定。我國的《義務教育法》雖然對農(nóng)村地區(qū)的教育費用由誰投入、由誰承擔作了表述，但是表述過于籠統(tǒng)，實際操作性不強，致使各級政府之間就會產(chǎn)生一個很大的博弈空間，各級政府面對具體的投資項目會為了逃避責任而互相推諉，最終導致教育效率的下降。

2.2.2 教育財政投入重心低

《國務院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)【2001】21號）明確提出，“農(nóng)村義務教育實行“在國務院領(lǐng)導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的體制。縣級人民政府對農(nóng)村義務教育負有主要責任，省、地（市）、鄉(xiāng)等地方各級人民政府承擔相應責任，中央政府給予必要的支持。”該決定使得投入主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了大的變革，明確了縣級政府對農(nóng)村教育的責任，鄉(xiāng)級政府不再承擔對義務教育的財政責任，只負責農(nóng)村教育的推動普及工作；而縣級政府負責籌措農(nóng)村的教育經(jīng)費，合理安排使用轉(zhuǎn)移支付資金，承擔教農(nóng)村中小學公用經(jīng)費安排、師工資發(fā)放、農(nóng)村校舍建設(shè)等問題。這種投入主體的變化本意上是為了提高農(nóng)村教育財政的供給水平，保證農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政的足額發(fā)放，也確實起到了一定的作用，但是在實際運作過程中，教育財政投入重心依然偏低，這是由于：

第一， 在目前的縣級財政中教育財政部分的比重占了相當大的份額，龐大的教育行政費用支出和教育財政撥款已成為縣級財政支出中的大頭，變成縣級財政沉重的負擔。如2001年山東省莘縣的教育事業(yè)費支出占其支出總額的35.45%，同期行政管理費支出占其支出總額的23.87%。②這種沉重的財政負擔對本身財政赤字情況嚴重的縣級政府更是雪上加霜，也影響了教育效率的正常發(fā)揮。

第二，稅費改革等政策的調(diào)整使得目前的縣級政府還難以擔當農(nóng)村教育福利經(jīng)費投入的重任。在稅費改革之前，我國的大部分稅收收入由中央財政集中管理支配，地方財政可支配的稅收收入很少；稅費改革之后由于國家對農(nóng)村教育附加費的取消，地方財政特別是縣級財政的稅收收入變得更少。稅費改革還改變了農(nóng)村教育經(jīng)費籌措的格局，由以往的以財政投入為主、征收教育附加費和教育集資為輔的經(jīng)費籌措方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級財政承擔主要的農(nóng)村教育經(jīng)費投入，大大加重了縣級財政的負擔。加之目前的財政制度只給予縣級財政一定的教育專項轉(zhuǎn)移支付資金，并沒有賦予縣級財政籌措農(nóng)村教育經(jīng)費的權(quán)利和財力，使得縣級政府經(jīng)常的財政上出現(xiàn)捉襟見肘的狀況，無法完成對農(nóng)村教育建設(shè)經(jīng)費的足額發(fā)放，在經(jīng)費投入上出現(xiàn)了巨大的缺口。

2.2.3 教育預算體制不健全

預算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实膰夷甓燃行载斦罩в媱潱?guī)定了國家財政收入的來源和數(shù)量 、財政支出的各項用途和數(shù)量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向。目前農(nóng)村教育福利的預算體制的不健全勢必會影響農(nóng)村教育福利的效率，其不足之處主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，缺乏獨立的預算科目。我國農(nóng)村教育經(jīng)費最大的問題是沒有獨立的或單列的財政預算，財權(quán)與事權(quán)分離，教育預算劃分層次過低。我國的教育經(jīng)費支出主要分為事業(yè)經(jīng)費支出和教育基本建設(shè)經(jīng)費支出，而我國的預算科目按照等級劃分分為四類，依次是類、款、項、目。一般來說，國家預算的分配是先在類級支出中分配，然后在款級支出中分配，接著在項級分配，最后才在目級進行分配。而教育事業(yè)經(jīng)費和教育基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費分別屬于文教科衛(wèi)事業(yè)費類中的款級和基本建設(shè)類中的社會文教費款級，兩者的預算等級都比較低，都屬于二次分配，因此教育經(jīng)費的效率問題從預算開始就為執(zhí)行過程中會出現(xiàn)的各種問題埋下了伏筆。

第二，財政預算的的透明度、法制化水平低。我國的財政預算主要由政府制定，公民很少有機會能夠參與預算的制定和執(zhí)行，預算過程的透明度低，這就容易導致經(jīng)費撥付過程中的挪用與濫用。在向人大提交的預算草案中，內(nèi)容往往不夠具體，人大在對預算草案進行審核的過程中一般只審議到類級預算，對其他三個級別預算的使用用途和資金流向都沒有審議，對預算資金的監(jiān)督只是流于形式。

注釋

①趙穎.我國農(nóng)村義務教育財政轉(zhuǎn)移支付制度的運行績效研究-以公平和效率為視角[D].北京:首都師范大學，2008:31.

②楊建松等.對當前農(nóng)村義務教育投入問題的思考[J].經(jīng)濟研究參考，2003(64):18.