我國農業保險立法的初步構想

重慶工業職業技術學院重慶400050）

摘要農業保險是農村經濟的“穩定器”和“助推器”。我國的農業保險雖經多年的探索和發展，但作為保障農業保險發展的法律制度仍然嚴重缺失，農業保險始終處在法律真空之下，因此，我國需要建立一套健全而又適合我國國情的農業保險法律體系。

關鍵詞 農業保險 農業保險立法 立法目的 立法原則

中圖分類號：D922.284文獻標識碼：A

Initial Ideas on Agricultural Insurance Legislation

SHU Guobing

(China University of Political Science and Law， Beijing 100088;

Chongqing Industry Polytechnic College， Chongqing 400050)

AbstractAgricultural insurance is called the \"stability\" and \"booster\" of rural economy. Our country's agricultural insurance has had been developed， however， the development of agricultural insurance as a safeguard is still serious deficiencies in the legal system， the agricultural insurance is under the legal vacuum. Therefore， China needs to establish a sound and suitable legal system for China's agricultural insurance.

Key wordsagricultural insurance; agricultural insurance legislation; legislative goal; legislative principle

所謂農業保險是指保險人為農業生產者（投保人）在從事種植業和養殖業的自然生產與農產品初加工過程中，遭受自然災害或意外事故所造成的財產損失提供經濟補償的風險管理方式。農業保險有廣狹義之分，狹義的農業保險僅指種植業保險與養殖業保險，而廣義的農業保險除了種植業與養殖業保險外，還包括從事廣義農業生產的勞動力及其家屬的人身保險和農場上的其他物質財產的保險。我國學術界和實務界目前一般采用狹義農業保險概念，而將廣義農業保險涵蓋在農村保險的概念之中，本文以下的分析僅限于狹義農業保險。

近年來，我國由于“三農”問題的不斷升溫，加之入世過渡期的終結，農業保險對“三農”的保護作用日益突出，農業保險也受到政府和社會越來越多的關注。因此，加快農業保險立法，構建農業保險法律體系，是關系到農業生產發展和農民收入穩定乃至構建社會主義和諧社會的一個十分重要而緊迫的問題。

1 農業保險的特征

目前理論界普遍認為，農業保險產品具有準公共性和正外部性以及農業保險的高風險、高成本和高賠付率，因此其具有典型的政策屬性，這就使得農業保險不同于商業保險。筆者認為，與商業保險相比，農業保險具有如下特征。

首先，保險目的的特殊性。農業保險制度是依據政策目標建立的，而商業保險制度是根據市場（或商業）目標建立的。農業保險的經營不能盈利也不可能盈利，而商業保險的經營則可以盈利；其次，保險方式的特殊性。農業保險通常需要一定的強制性。而商業保險一般是完全自愿投保，不具有任何強制性；再次，經營主體的特殊性。農業保險一般是由政府直接組織經營，或由政府成立的專門機構經營，或在政府財政政策支持下，由其他保險供給主體（股份公司、相互保險公司、合作社等）經營，而商業保險只由商業性保險機構經營。最后，盈利能力的特殊性。農業保險經營的項目或出售的保險產品一般說來，其保險責任廣泛（包括多種農、林、牧、漁業生產中的風險甚至是巨災風險責任），且保險標的的損失概率較大，從而賠付率較高，不可能盈利，而商業保險經營的項目或出售的保險產品風險責任較窄，保險標的的損失概率較小，賠付率較低，可以營利。

我國目前沒有一部專門的農業保險法律，僅存的一點有關農業保險的法律規定散見在其他法律中，而且內容過于原則、籠統，導向性、提倡性多，實體性規范少，這導致在實踐中只好運用商業保險的規定來進行規范，而如前所述，農業保險具有典型的政策屬性，具有完全不同于商業保險的特征，因此，應該制定獨立的農業保險法律來對其進行規范。

2 制定農業保險法的重要意義

長期關注“三農”保險業的中國保監會長春特派員劉德江說，“農業保險之所以舉步為艱，并不是沒有市場，最主要的問題是農業保險自身缺乏保障。”農業保險法的缺位，已嚴重制約了農業保險的健康發展、影響了國家對農業的支持和保護政策、制約了國家有效利用WTO規則中的“綠箱”政策。

首先，我國農業保險法的缺位已嚴重制約農業保險的健康發展。我國是一個自然災害頻繁的農業大國，每一次自然災害或意外事故的發生，都給人民的生命及財產造成巨大損失，嚴重影響了農村經濟的穩步增長和人民生活水平的提高。通過農業保險和農業巨災風險轉移分攤機制可以盡快恢復正常的生產生活秩序，把災害造成的損失減少到最低程度，確保社會和諧穩定。

其次，制定農業保險法有利于將國家對農業的支持和保護政策穩定下來。“三農”問題是中國現代化進程中的最大障礙，我國經濟也發展到了工業反哺農業的階段。而農業保險作為國家支持農業的重要手段，是財政收入轉移支付的政策工具。通過法律的形式，建立規范的農業保險法律制度，把農業保險納入政策性保險的體系，將國家對農業保險的支持規定為國家的職責，將有助于國家對農業支持和保護政策的穩定化。

再次，適應加入WTO的要求也有必要制定農業保險法。在WTO框架下，通過農業保險制度可有效利用WTO規則中的“綠箱”政策，增加政府對農業的支持。國家可運用財政收入誘導和激勵農業保險經營機構和投保農業生產者參與農業保險。

3 農業保險的立法構想

由于目前我國沒有專門的農業保險法律，導致我國的農業保險已不能適應農業市場化、產業化的進程，在一定程度上影響了農業和農村經濟的穩定發展。加快農業保險立法已成為我國社會發展的現實需要。因此，應從我國的國情出發，在充分吸收國外立法成果和借鑒我國農業保險試點經驗的基礎上，制訂一部專門的農業保險法。筆者認為，其主要內容應該包括：農業保險的立法目標、立法原則、經營模式、業務范圍、政府扶持體系、農業保險主體的權利和義務、監督管理體制等問題。現就其中的一些問題作如下探討。

3.1 立法目標

立法目標是農業保險法律的宗旨和靈魂，是農業保險的首要問題，在農業保險法律中具有核心和統帥的地位。在我國，對農業保險的立法目標有不同看法。我國目前的經濟是以市場調節為主，國家宏觀調控為輔的市場經濟。實施農業保險是國家宏觀調控政策的重要組成部分，是調節農村經濟的重要手段之一。因此，對農業保險的立法必須既要依據國家宏觀調控政策的目標和要求，又要從我國國情出發。我國人多地少，環境資源面臨巨大壓力，現有的財力物力有限，農業保險的經營水平不高，這些都決定了現階段我國農業保險既不能作為農村社會福利政策，也不能作為保障農民的經濟收入增長的政策。所以，現階段我國農業保險立法目標應該以保障國家糧食安全為主，以促進農業生產和農村經濟的發展，保障農戶的再生產能力為輔，逐步發展過渡到農村社會福利政策的成熟階段。

3.2 立法原則

關于農業保險的立法原則，筆者認為，根據我國農業保險的實踐及轉型期的現實，農業保險立法除應該遵循一般保險的一些立法原則外，還應體現以下兩個原則。

第一，強制性與自愿性相結合原則。強制與自愿相結合原則是指對特定承保范圍內的險種采取強制保險，對特定承保范圍以外的險種采取自愿保險。法定強制保險對合同雙方均有約束力，農民必須投保，保險人必須承保。農業保險的強制性原則是基于農業是一國國民經濟的基礎產業，卻又是弱質產業，還面臨自然災害風險和市場經濟雙重風險的經濟特性而提出的。

第二，基本保障原則。我國現階段開展農業保險，要確定一個能基本保障農民恢復生產、國家財力又許可的保險金額，以免出現農民保不起、保險公司賠不起、國家補不起的局面。鑒于此，我國應當堅持基本保障原則，以保成本起步，逐步發展過渡到保產量和保收入的成熟階段。

3.3 經營模式

各國采取的農業保險經營主要有四種模式：一是前蘇聯的政府主導的社會保障型模式；二是西歐的政策優惠模式；三是美國的國家和私營、政府和民間相互聯系的雙軌制農業保險保障體系模式；四是民間非盈利團體經營而政府補貼和再保險扶持的日本模式。這些經營模式各有利弊，筆者認為，現階段我國農業保險發展應走經營主體組織形式多元化道路。我國地域廣大，根據我國農業和農村經濟發展不平衡及農業風險差異性大的特點，現階段設立一家全國性（政策性或非政策性）農業保險公司統一經營農業保險業務，在市場條件、管理水平、風險分散機制等方面條件尚不成熟。我國應建立經營主體多元化的農業保險經營體系，主要形式應包括商業保險公司代辦、專業性農業保險公司、農業相互保險公司、政策性農業保險公司（地方性，取決于地方財力）、外資或合資保險公司（立足于引進先進技術、管理經驗、高素質人才）等。具體采用哪種形式，將會根據不同地域、不同時期、不同經濟發展狀況決定。

3.4 政府扶持體系

由于農業保險具有典型的政策屬性，政府的扶持就成為農業保險法律制度中最關鍵的因素。我國政府對農業保險的扶持不能采取單一的財政補貼方式，必須建立保費補貼、稅收優惠、金融扶持以及再保險等多層次扶持體系。

第一，保費補貼。農業保險具有高賠付率和高保費率的特征，僅靠保險企業市場化經營，往往虧損以至無力繼續經營。因此，提供農業保險補貼早已成為許多國家支持和保護農業的一項重要措施，而且補貼也符合WTO規則的“綠箱政策”。因此，我國在制定《農業保險法》時應當根據不同險種建立保費和管理費的分級配套財政補貼制度。

第二，稅收優惠。稅收減免，是各國扶持農業保險的通常做法。我國除《營業稅暫行條例實施細則》第二十六條第四款規定“為種植業、養殖業、牧業種植和飼養的動植物提供保險業務免征營業稅”以外，沒有其他稅收優惠。筆者認為，為了增加準備金積累，降低保險機構經營成本，提高其抗風險能力，同時降低保險費率，減輕農民支付保險費的負擔，我國應該在稅收方面，給予保險機構更優惠的措施。

第三，金融扶持。金融與保險都是農業生產的助推器，在我國目前農村金融供給嚴重匱乏的情況下，健全的農業保險制度有利于推動農村金融的發展，而積極的金融政策又能促進農業保險的快速發展。

第四，再保險制度。再保險是保險的保險，直保公司利用再保險，可以達到分散風險，保障自身安全的目的，在保險業務鏈中，再保險處于最高端。我國唯一的再保險組織中國再保險集團公司卻很少涉足農業再保險業務，導致經營農業保險的公司缺乏有力支撐。 （下轉第243頁）（上接第169頁）

第五，巨災準備金制度。農業生產中的洪水、干旱等巨災風險屬于不可保風險，農業保險制度完善的國家大多通過建立農業巨災保險基金等形式為農業保險提供政策支持。在我國財政設立巨災基金有困難的前提下，通過農業巨災風險證券化、農業保險巨災債券、發行巨災彩票等方式，是值得借鑒的辦法。

4 余論

市場經濟，法制先行，任何一項政策經濟活動都需要法律來規范。農業保險作為一種農業發展和保護制度，具有很強的政策屬性，所以對相關法律的依賴程度更高。因此，有必要制定一部符合中國國情的農業保險法，把農業保險納入法制化軌道，以確保農業保險有法可依，沿著法律軌道健康發展。

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