多中心治理理論視角下中國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式探究

一、多中心治理理論及其作用概述

奧氏研究了世界很多地區(qū)在不同時(shí)期的社區(qū)對(duì)于公共事務(wù)的管理，提出了多中心治理理論的新視角，“多中心”思想改變了過去單一的政府行政管理和控制，它的提出意味著地方組織為了有效地進(jìn)行公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，需要由社會(huì)中多元的行為主體通過集體行動(dòng)規(guī)則，相互博弈、調(diào)適和共同合作，形成多元化的公共事務(wù)管理組織模式。

二、中國鄉(xiāng)村治理目前治理困境分析

（一）公共財(cái)政體制缺陷影響鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給

農(nóng)村的稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)力受到不同程度的影響，由于各級(jí)財(cái)政存在利己傾向，形成財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移，財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的局面，另外，地方和基層財(cái)政撥付的各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在權(quán)力尋租行為，從中央待地方的轉(zhuǎn)移支付會(huì)被縮水。地方財(cái)政的缺口影響了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各項(xiàng)改革的順利進(jìn)行和農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，阻礙了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

（二）鄉(xiāng)村兩級(jí)機(jī)構(gòu)關(guān)系不順

隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣和人民公社的解體，政府職能從全面管理變?yōu)橐龑?dǎo)服務(wù)，然而這種情況在現(xiàn)實(shí)中卻面臨問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把完成上級(jí)任務(wù)和滿足上級(jí)偏好作為最優(yōu)選擇，而忽視了對(duì)村委的指導(dǎo)和幫助，片面地直接控制和行政領(lǐng)導(dǎo)，弱化了村民自治功能。另一方面，代表農(nóng)民利益的農(nóng)村自治組織，為尋求擴(kuò)大自治權(quán)利，抵制或拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政和宏觀指導(dǎo)，片面地強(qiáng)調(diào)自主性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理功能的萎縮，導(dǎo)致了鄉(xiāng)政與村治關(guān)系的脫節(jié)，影響村民自治的治理效果，不利于鄉(xiāng)村有效健康的發(fā)展。

（三）農(nóng)民政治參與意愿不強(qiáng)，公共決策渠道不暢

當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中的公共決策仍由基層政府壟斷， 缺乏鄉(xiāng)村社會(huì)力量的參與，缺少雙向互動(dòng)。原因在于一方面，村民受農(nóng)村教育水平限制，組織化程度和民主表達(dá)意愿理解程度較低，民主意識(shí)薄弱，參與民主決策以及民主管理的意愿冷漠，使得村民自治的制度貫徹實(shí)施存在很大缺陷。另一方面，常規(guī)的利益表達(dá)渠道不暢，農(nóng)民的意愿難以通過制度化表達(dá)，因此決策更多反映基層領(lǐng)導(dǎo)人的價(jià)值偏好，很難反映鄉(xiāng)村公眾需求，影響了決策的民主化與科學(xué)性，導(dǎo)致基層政府公共服務(wù)供給與村民需求不適應(yīng)或有失公平，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)和諧發(fā)展。

三、構(gòu)建“多元共治”的中國鄉(xiāng)村治理模式的新路徑

（一）打造“引導(dǎo)型”基層公共服務(wù)型政府

隨著我國在總體上進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，中央提出實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，為打造“引導(dǎo)型”基層公共服務(wù)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要堅(jiān)持“多予少取放活”，加大政府支農(nóng)投入的力度，擴(kuò)大公共財(cái)政在農(nóng)村的覆蓋范圍。要強(qiáng)化政府在農(nóng)村建設(shè)中的責(zé)任，使政府扶持同發(fā)揮農(nóng)民的主體作用更好地相互結(jié)合，為村民自治打造良好的治理環(huán)境。

(二）培養(yǎng)具有自治能力的新型村民

要提高村民的自治能力，首先要大力發(fā)展農(nóng)村的教育事業(yè)，提高村民的文化素質(zhì)和民主政治意識(shí)，這也是創(chuàng)建農(nóng)村文化的重要途徑。二要調(diào)動(dòng)其積極性通過有益的鄉(xiāng)村治理項(xiàng)目吸引農(nóng)民參與，培養(yǎng)和鍛煉其治理能力。

（三）創(chuàng)建鄉(xiāng)村服務(wù)的多元合作型模式

隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求快速增長，但鄉(xiāng)村的公共服務(wù)供給卻存在嚴(yán)重不足。從多中心治理的角度，重構(gòu)地方政府與民間組織、公民之間的關(guān)系， 通過引進(jìn)市場競爭機(jī)制，吸引不同的社會(huì)主體共同參與來提供公共產(chǎn)品才能有效滿足鄉(xiāng)村公共服務(wù)的需求。多元合作不排除政府的重要性，反而應(yīng)在其指導(dǎo)情況下不斷發(fā)揮公共監(jiān)管的功能。對(duì)于外部性不強(qiáng)、初始投資量不大的鄉(xiāng)村公共服務(wù)或者混合型公共產(chǎn)品，可以按市場規(guī)律由有條件的私人企業(yè)提供。在政府與市場雙失靈的情況下，非政府組織、非營利組織、第三部門或民間組織等對(duì)于公共產(chǎn)品的提供是比較有效的，不僅能夠豐富農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質(zhì)量， 而且能提高公共財(cái)政的投入產(chǎn)出比。

(四)完善村民自治制度，構(gòu)建通暢的村民參與表達(dá)機(jī)制

村民自治制度不是少數(shù)村民干部的自治，而是由多數(shù)人參與的農(nóng)民組織起來通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的自治管理。在當(dāng)前形勢下，要使村民自治能夠更好地適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要，首先要讓村民自治走向法制化、程序化、規(guī)范化。如將村務(wù)公開、村“兩委”關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會(huì)的關(guān)系等納入立法的范疇，重視和強(qiáng)化民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的程序，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。其次要促進(jìn)基層政治民主文化建設(shè)，使“四個(gè)民主”完善化、系統(tǒng)化，協(xié)調(diào)發(fā)展并落實(shí)實(shí)處，村民才能真正當(dāng)家作主。最后，積極倡導(dǎo)社會(huì)主義民主觀、法治觀和平等觀，形成良好的政治文化環(huán)境，才能使村民自治有效地為鄉(xiāng)村建設(shè)帶來良好的作用機(jī)制。

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）