我國高速公路管理體制存在的問題及對策

我國高速公路的快速發(fā)展，高速公路管理體制越來越被人們所重視。高速公路管理體制是在公路交通領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府管理職能的重要組織形式。高速公路行政管理是政府管理社會公共事務(wù)的權(quán)力與責(zé)任在交通公路部門的具體表現(xiàn)。

一、高速公路管理體制演變

（一）起步階段(1988年～1991年)

1988年，上海滬嘉高速公路建成通車標志著我國真正開始擁有自己的高速公路，之后，全國各省、市開始著手建設(shè)高速公路，到90年代，開始了大規(guī)模建設(shè)高速公路的時代。

（二）探索階段(1992年～1994年)

1992年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了國辦發(fā)[1992]16號文件， 鑒于建設(shè)部門和交通部門分管產(chǎn)生的種種弊端，，規(guī)定：“高速公路交通安全管理組織機構(gòu)形式，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定，暫不做全國統(tǒng)一規(guī)定?！?/p>

（三）多元化階段(1995年～至今)

這一階段，隨著高速公路投資主體的多元化，行政事業(yè)型、企業(yè)管理型、企事混合型等各種不同的高速公路管理體制和管理模式開始涌現(xiàn)。并逐漸從單純的收費管理向運營管理為主轉(zhuǎn)變。

二、我國高速公路管理體制存在的問題

（一）高速公路管理法律法規(guī)不健全

目前我國還沒有一套適用高速公路的法規(guī)條例，致使目前的高速公路管理無統(tǒng)一的法規(guī)可依，而是政出多門，職責(zé)交叉，相互扯皮。實施管理的依據(jù)僅僅參照普通公路的法律條款。省級交通主管部門又沒有調(diào)控手段，無力監(jiān)管，企業(yè)管理目標嚴重偏離公眾愿望，無法體現(xiàn)公路的公益屬性。

（二）政企不分、事企不分、缺乏活力

高速公路管理具有明顯的企業(yè)性質(zhì)，本應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，辦成自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。但目前絕大部分省的高速公路管理局或公司都具有行政職能，在經(jīng)營管理上還是事業(yè)性質(zhì)，沒有競爭機制，缺乏活力，在養(yǎng)護管理上，又專設(shè)一套人馬，職工隊伍龐大，設(shè)備利用率極低，造成閑置和浪費，影響了高速公路效益的發(fā)揮。

（三）機構(gòu)重疊、職能交叉、關(guān)系不順

當(dāng)前，就全國來講，高速公路管理機構(gòu)重復(fù)設(shè)置的問題比較突出，不少省市在公路管理局以外，又平行設(shè)置了高速公路管理局或高等級公路管理局、路政管理局、征費稽查局，有的還成立收費公路管理局等，致使在一個行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了幾個公路管理機構(gòu)，形成政出多門，多頭管理，職能交叉，不僅相互間的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，而且造成工作上相互扯皮、推誘，政令不能通達。

三、完善我國高速公路管理體制的對策

（一）建立健全高速公路管理法規(guī)體系

建立高速公路管理新體制要充分運用法律、經(jīng)濟和行政手段，通過立法調(diào)整現(xiàn)有高速公路管理的法律、法規(guī)、規(guī)章不一致的地方，理順高速公路建設(shè)特別是運營管理中的各種關(guān)系，依據(jù)《公路法》充分考慮高速公路的特點，制訂、完善高速公路的管理辦法、法規(guī)和規(guī)章。但是，走法制化道路也需要一個過程，基于高速公路的公益性和發(fā)展的階段性，客觀情況不允許我們樂觀地去觀望和等待，高速公路管理在相當(dāng)長的時間內(nèi)，還要依靠各種優(yōu)惠政策和特許政策。因此，可根據(jù)本地區(qū)高速公路發(fā)展形勢和法制化進程，首先通過地方人大提案討論通過，建立地方性高速公路法規(guī)，使高速公路管理體制、運行機制建立在較完備的法律基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)科學(xué)化管理，促進高速公路健康的發(fā)展。

（二）完善高速公路經(jīng)營制度，轉(zhuǎn)變政府行政職能

由于高速公路具有公益性和商品性二重屬性，投資巨大，投資主體的多元化，致使高速公路的管理不應(yīng)局限于行政管理，而更應(yīng)該注重經(jīng)營管理。根據(jù)高速公路事業(yè)發(fā)展的需要，可以有償轉(zhuǎn)讓某些符合條件的已建成高速公路的經(jīng)營權(quán)，采取多種措施，拓寬融資渠道，有效地籌措建設(shè)資金，解決高速公路建設(shè)資金短缺問題。同時引入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營機制，以求提高高速公路資產(chǎn)的使用效益。在當(dāng)前的形式下，要完善高速公路管理體制，高速公路經(jīng)營制度的健全和完善是重要內(nèi)容。完善高速公路經(jīng)營制度要認真界定政府和經(jīng)營企業(yè)的職能。在科學(xué)界定高速公路管理中政府與企業(yè)各自的職能及其活動邊界的基礎(chǔ)上，通過建立完善的特許經(jīng)營制度，明確政府與經(jīng)營者之間責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，賦予政府特許的經(jīng)營機構(gòu)較為充分的自主經(jīng)營的職責(zé)。同時，豐富與完善政府行政管理職能，建立高速公路收費費率價格聽證會制度以及對養(yǎng)護維修水平進行服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的制度。

（三）建立適合我國國情的高速公路管理組織模式

對里程較短的高速公路，且在一個地區(qū)有幾條，采取多路一公司，實行條塊結(jié)合的經(jīng)營管理。這些高速公路公司主要負責(zé)高速公路收費經(jīng)營、高速公路維護保養(yǎng)及大中修工程，高速公路加油、修理、餐飲經(jīng)營，規(guī)定區(qū)域廣告經(jīng)營，土地開發(fā)利用等。這種“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負責(zé)、授權(quán)經(jīng)營”的組織模式，明確了政府和企業(yè)的各自職能，雙方各司其職，政府行政部門通過法律、法規(guī)的完善，管理技術(shù)標準、運行總體目標的統(tǒng)一，盡可能縮減對企業(yè)的行政管理范圍，給企業(yè)以充分的自主經(jīng)營空間；另一方面行政部門也要采取適當(dāng)方式，在履行必要行政職能時不直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理活動。

（作者單位：長安大學(xué)政治與行政學(xué)院）