我國政府采購績效評價

一、 政府采購及其績效評價概述

政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購法定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購具有資金來源的公共性、采購目的非營利性、采購內容的廣泛性、以及采購程序的公開性等特點。通過政府采購不僅可以滿足各級政府行政辦公、公共服務，以及公共工程建設等的需要，而且可以提高資金使用效率，節約財政資金；調控經濟運行，實現經濟目標；增加行政透明度，防止政府腐敗。

政府采購績效評價是指運用科學的評價方法對政府采購支出的全過程進行相關評估和分析，將考評結果融入整個采購預算編制，使采購資金的分配和使用更加經濟與高效，以提高政府采購活動效率、資金使用效益和政治、社會效益的管理活動。政府采購績效評價包括兩個層次的含義，即微觀績效和宏觀績效。微觀績效是就具體的采購行為而言的，分為資金效率和行政效率。宏觀績效是就政府采購做為一項制度而言的，分為規模效率、人員效率、政策效率和管理效率。在政府采購活動中引入績效評價有重要的現實意義。首先，有利于合理有效配置公共資源，提高資金使用效率，提高政府采購績效。其次，它能反映政府采購的全部行為，及時糾正不當的政府采購行為，適時調整偏差，規避風險；最后，有利于監督政府采購行為，促進廉政建設，提升政府形象。

二、我國政府采購績效評價存在的問題

（一）缺乏統一的法律保障，規范化程度不足

一項工作要取得實效，必須得到立法的支持，以實現制度化、規范化和經常化。各國在加強績效管理、實施績效評價時都公布了一系列規范的法律制度。而我國政府采購績效管理沒有相應的制度和法律做保障，規范化程度明顯不足。目前，除了2003 年頒布的《集中采購機構監督考核管理辦法》，我國沒有針對政府采購績效評價的統一規劃和制度，致使各地的評價方案對績效評價的內容、指標和標準設計、績效評價的操作規程、評價結果的應用等方面都規定的不詳細，并且地區和部門間也存在很大差別，因而評價結果很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式。

（二）評價主體不明確，“缺位”和“越位”現象嚴重

西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有政府采購績效評價機構。而我國缺乏這樣一個有權威性的、獨立的政府采購績效評價綜合管理機構。政府采購績效評價工作主要分散在各管理部門，各部門又主要從技術性能、項目管理方面進行政府采購績效評價，指標、方法和組織程序差異大，也就難以形成統一的、全面的政府采購績效評價。另一方面，我國政府采購績效評價主體過于單一，基本是官方評價唱獨角戲，社會化程度較低，公眾參與度不高。在官方的評估中，又主要由財政部門內主管政府采購工作的部門來承擔，造成了政府采購管理部門既當“運動員”又當“裁判員”，影響了政府采購績效評價的公正性。此外，從政府部門自身來看，采購的績效評價多以上級部門對下級部門的評價為主，一些本應由部門自己開展、上級進行監督指導的部門和項目的支出績效評價全都由上級行政部門實施，存在著一定程度的“越位”現象。

（三）評價體系不完善

當前，我國政府采購績效評價體系還很不完善，存在很多問題。例如：重視采購項目的過程評價和經濟性評價，忽視采購的事前評價和事后的社會效益評價；定量分析多，實質性分析的少；對大項目進行評價，小項目不實施評價；缺乏戰略規劃，難以適應制度發展的需要等等。另外，我國還未構建出一套規范的指標體系。各有關部門的政府采購績效評價主要通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行評價，評價側重于技術、工程和資金使用的合規性，對政府采購資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置具有單一性和平面化的特點，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的政府采購績效評價指標體系，沒有形成從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的體系。

（四）評價結果約束乏力

在實踐中我們發現，政府采購績效評價結果大多只是做為各有關部門的項目檔案加以保存。財政部門在分配財政資金中很少參考績效評價結果調整各采購部門的預算。績效評價結果對執行政府采購過程中的各環節責任人沒有直接的約束，約束力不強和責任追究機制不到位使績效評價的制約作用沒有得到體現。績效評價結果也沒有成為其他部門采購新項目的借鑒，不僅使政府采購績效評價工作流于形式，影響了政府采購績效評價工作的權威性，而且制約了政府采購績效評價工作的深入開展。

三、 完善我國政府采購績效評價的措施

（一）加強立法，建立規范化的制度體系

健全的法律法規體系是社會經濟

活動規范有序運行的制度保證，政府采購績效評價也不例外。首先，我國應加快立法進程，盡快出臺一部全國性的政府采購支出績效評價法律法規，用來約束委托者、被評價者和評價者之間的權責關系，通過法律的渠道保障政府采購績效評價工作的制度化和規范化。其次，設計一套統一的原則、標準和程序，以此做為開展政府采購績效評估工作的基本規范。在進行制度化建設中我們要認識到，有效的制度不可能是一項單一的制度，必須是一個完整的制度體系，而且這個制度體系還應具備客觀性、科學性和適應性的特點。所以我們要堅持系統化原則，整體規劃政府采購績效評價制度體系，提高規范化程度。

（二）明確多元化的評價主體

轉變過去單一的評價主體模式，我們可借鑒西方國家多元主體評價機制，鼓勵供應商、公眾、使用者、社會中介機構共同參與評價活動。要把外部評價中的群眾參與度、服務滿意度作為評價的“主維度”。讓群眾和服務對象來評價政府采購績效，可以彌補自上而下的評價制度的局限性。另外，為改變目前政府采購績效評價工作零碎渙散、缺乏獨立性的狀況，使政府采購績效評價工作制度化、規范化，真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約，應在政府采購部門建立專門的政府采購績效評價機構，對政府采購績效評價工作實施統一管理。同時，我們還要加強評價人員的隊伍建設，定期培訓以提高評價人員的素質，還可以借用高等院校和中介組織的力量，吸納社會專家，優化評價人員結構。

（三）完善政府采購績效評價體系

政府采購評估的關鍵是要制定一套客觀科學、能夠全面、充分反映政府工作實績的指標體系。根據我國的實際情況，政府采購績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合的原則。可以按照政府采購部門、項目、環節分別建立績效評價指標。部門評價指標用來衡量部門事業發展取得的業績；項目評價指標是按照分類的原則對不同政府采購的使用效果進行評價；環節評價指標是衡量政府采購運作過程中政府采購預算、采購實施過程、采購資金撥付、采購決算等各環節的績效水平。

（四）完善政府采購績效評價的配套措施

保證政府采購績效評價的順利實施，需要一些相關配套措施的輔助。首先，要完善信息交流與溝通機制，逐步建立政府采購績效評價的信息收集網絡和數據庫。只有讓領導者與采購人員分享各類與采購績效有關的信息，才能最大限度地提高采購效率；只有讓公眾更完全地了解政府采購活動，政府才能提供他們所需要的服務。其次，建立責任追究機制，設置一套與績效考核結果相聯系的獎懲制度，根據政府采購績效評價的結果，對具體采購執行行為和各有關責任人實施有效地制約和監督。

（作者單位：河南大學哲學與公共管理學院）