論統一不動產登記機關

《物權法》作為一部基本民事法律，明確規定國家實行不動產統一登記制度，這不僅符合自然屬性和國際通常做法，而且反映了廣大人民群眾的呼聲，具有重大意義。但是《物權法》沒有規定“統一登記的范圍、登記機構和登記辦法”，而是將其留待“由法律、行政法規規定”。另外《物權法》于2007年3月16日審議通過，2007年10月1日正式實施，至今已經四年多時間了，不動產分散登記的狀況仍然沒有改變。因此考察我國不動產登記的現狀，分析分散登記的弊端，闡述統一登記的理由，促進我國不動產統一登記早日實現。

一、我國不動產登記現狀

什么是不動產？不動產一般是指土地及其附屬物，包括定著在土地上的建筑物和構筑物以及附著在土地上的林、木、草等孳生物、種植物等。通俗地說，不動產包括土地和房屋。

目前在我國不動產登記存在著“多頭執政”的局面，而且其依據法律也不同，例如房屋由住房和城鄉建設部門主管和登記，建設用地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門負責登記，林地由林業部門進行管理和登記，承包經營的耕地和草地是由農業部門進行登記。另外還有一些不動產或者權利由其他部門進行管理和登記，如水面、灘涂的養殖使用權由漁業部門進行管理和登記，灘涂由國家海洋部門進行登記。除此之外，不動產抵押權的登記，有的由國土資源部門負責，有的由住房和城鄉建設部門負責，有的甚至由工商部門負責，等等。由此可見我國涉及不動產登記的部門和機構繁多。

之所以各個部門都對不動產進行登記，主要是這些部門都有各自的法律作為依據，如林業部門對林地登記有《森林法》作為支撐；農業部門對草原進行登記有《草原法》作為依據，對農村承包土地進行登記有《農村土地承包法》；住房和城鄉建設部門對房屋進行登記有《城市房地產管理法》；漁業部門對水面、灘涂的養殖使用權進行登記有《漁業法》；海洋部門對海域灘涂進行登記有《海域使用管理法》；工商部門對不動產抵押權進行登記有《擔保法》；國土資源部門對土地進行登記則依據的是《土地管理法》，并且此法第十一條第三款還明確規定“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業法》的有關規定辦理”，從法律上承認了土地分散登記的現狀。”

目前，各個部門逐步形成了一套登記機構、人員和技術方法等，有的還出臺了具體的部門規章，用以規范登記程序，登記不同的內容，發放不同的證書等。

綜上所述，我國不動產登記有下面的一些問題，這些不動產登記的法律依據不統一，不動產登記的效力不統一，登記程序不統一，不動產登記機關不統一，不動產登記權屬證書不統一等問題。

二、我國不動產分散登記的弊端

我國不動產分散登記的局面是由于歷史等問題造成的。這種分散登記的做法，在計劃經濟時代，在加強行政管理，促進經濟發展，起到了一定的作用。但是隨著經濟社會的高速發展，特別是市場經濟對產權制度要求越來越高，這種做法產生的弊端越來越多，越來越不適應經濟社會的發展。

一是影響了社會主義和諧社會的發展。由于不同部門進行管理和登記，導致農林用地、農牧用地以及林牧用地之間的權屬界線不清，權利歸屬不明，引發眾多矛盾和糾紛。這是登記機關不統一，登記簿不統一，適用法律不統一造成對社會主義和諧社會進程造成不利影響。

二是造成了大量登記錯誤。由于各部門的登記方法、登記程序等不一致，很容易導致土地權利的重登、漏登。特別是不同類型的土地權利面積重疊或者重復登記嚴重。給了地方保護主義伸展的舞臺，導致重復登記情況更加嚴重，給不法分子串通一氣搞詐騙提供了方便。

三是增加了當事人的負擔。我國將登記機構分散在不同的行政部門，而不同的部門又制定了不同的登記規則，這對不動產交易當事人而言，造成時間金錢精力的浪費。例如：在農村，農民僅就其財產就要分別到4個不同部門辦理4個不同證件：住房要到建設部門辦理《房屋所有權證》，宅基地要到國土資源部門辦理《集體土地使用證》，承包的土地要到農業部門辦理《耕地承包證》，栽種的樹木要到林業部門辦理《集體林權證》。各種證書滿天飛，不僅增加了人民群眾辦證的不便，而且增加了其時間、資金成本。

四是影響了正常市場交易秩序。目前由于房、地分別登記，導致房屋和土地分離的現象十分嚴重。在房地產抵押時，不僅要到建設部門辦理房屋抵押登記，而且要到國土資源部門辦理土地抵押登記。實踐中，還有的人利用此漏洞，將房屋和土地分別抵押，或多次抵押，騙取銀行貸款，此類案例經常發生，造成大量國有資產流失。例如：某地一宗房地產開發時，在初級土地開發階段，開發商向銀行貸款使用的是土地使用權抵押，按照我國擔保法和房地產管理法，該抵押在土地管理部門進行了登記。隨后該開發商在建造廠房、安裝設備時，又向另一家銀行提出貸款，而這一次向銀行提出貸款，開發商使用的是“房地產”抵押擔保，同樣按照按照我國擔保法和房地產管理法，只能在房地產管理部門進行了登記。后來由于經濟原因，企業無力償還債務，開發商攜款外逃，兩家銀行均向法院依據抵押權償還債權的請求。然而兩家銀行的抵押權登記在不同的登記簿上，而在不動產登記簿上均是第一順位的抵押權，他們的效力和支配范圍完全一致，這樣兩個“第一”順位的抵押權均無法實現。登記機關不統一嚴重損害了市場經濟秩序和人民群眾生活秩序的穩定。

五是增加了政府財政支出，降低了行政效率，影響政府的形象。登記機關分散林立，不利于發揮登記的公示功能，進而影響當事人查閱登記，交易人無法判斷登記信息可靠性，影響到不動產登記的有效進行，降低了公示的可信力，損害了登記公示功能，同時不同部門都辦理不動產登記，各個部門都要配備一套專門的人員、機構、場所以及設施設備等，國家不僅為此相應的地多支付人力、物力成本，而且各部門之間的職能交叉，容易導致各部門之間的好處來臨爭權奪利或者麻煩來臨扯皮推諉，降低了行政辦事效率，嚴重影響政府的形象。

三、我國不動產應該統一登記機關的原因

不動產登記機關不統一，造成不動產登記簿不統一；而不動產登記簿不統一，意味著不動產物權的法律基礎不統一。這是中國不動產市場發展最大而且后果最嚴重的障礙。

不動產統一登記不僅是經濟社會發展的客觀需要，而且是人民群眾的迫切需要。國家行政機關和立法機關均意識到了這一點。如2004年國務院頒布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確指出：“國土資源部要會同有關部門抓緊建立和完善統一的土地分類、調查、登記和統計制度”;2007年頒布實施的《物權法》明確規定國家實行不動產統一登記制度。不動產登記統一是必然趨勢，主要體現在以下方面。

第一，從不動產的自然屬性上看，建立不動產統一登記制度符合不動產的自然屬性。因為房屋、林木、草原等其他不動產均依附于土地而存在，無法分割。所有不動產均依附于土地，人為地將之與土地分開管理，不僅違背了自然屬性，而且不能適應當今時代發展。

第二，從國際上看，建立不動產統一登記制度符合國際通常做法。有關國家和地區不動產登記的主管機關雖然不同，有的在司法行政部門，有的在地方政府部門，但有一個共同特點，即登記主管機關只有一個，登記機關是統一的，不動產沒有分散登記。這是大陸法系和英美法系的共同點。

第三，從歷史上看，建立不動產統一登記制度符合我國的傳統。因為我國長期以來形成了不動產統一登記的傳統。民國初期，我國便建立了不動產的統一登記制度，現在臺灣地區實行的仍然是統一登記。我國大陸，從1956年起，土地權利退出財產權范疇，土地登記本身失去了存在的價值。改革開放后，房產、林木等比土地更早進人財產權的范疇，房屋、林木的登記也先于土地登記而建立。因此才造成目前房屋、林木與土地分別由不同的部門管理和登記的局面。隨著經濟的發展社會的進步，政策的改變，登記制度也應隨之改變，作出實質的改變，而不是出臺法律只作形式的改變。

第四，從當事人的角度來看，建立不動產統一登記制度便民，順應民心和民意。因為統一登記不僅可以方便權利人的申請登記，方便交易相對人和利害關系人查詢登記資料，減少當事人的交易成本，活躍市場交易，而且可以保護當事人的合法權益，維護交易安全，降低交易風險。法律的價值在于維護正義，保證公平，當統一不動產登記機關時，才能進一步保護當事人的合法權益，維護交易安全，降低交易風險。

第五，從登記機構的角度看，建立不動產統一登記制度，不僅可以提高登記效率，降低登記成本，節省國家登記的人力、資源成本，而且可以克服分別登記所造成的弊端，如避免重復抵押、減少因權屬不清而造成的各種糾紛等。

四、解決辦法

我國應該建立以土地為核心、以國土資源部門為登記機關的不動產統一登記制度，目前，應根據不動產的自然屬性、我國實際情況以及國外的成功經驗，建立以土地為基礎、以土地主管部門為登記機構的不動產統一登記制度。理由如下。

首先，從自然屬性來看，土地是萬物之本，是最重要、最基礎的不動產。一是土地具有基礎性。任何其他不動產，如房屋、林木等，都不得不依附于土地而存在，離開了土地這些不動產就不復存在。土地是主物，其他不動產是從物，實踐中，其他不動產進行登記時，也不得不記錄該不動產的坐落位置等有關土地的信息。以土地為基礎進行登記，可以包容其他不動產物權的登記，而其他不動產的登記則無法包容無地上附著物的土地的登記。二是土地具有永續性。除土地外的不動產，存續時間都是有限的，而土地無論是水淹火燒還是人力損害等，都改變不了土地的存在。以土地為基礎統一進行不動產登記有利于保持登記的持續性和長久性。

其次，從國際上看，建立不動產統一登記制度符合國際通常做法。世界上大多數國家是將地上建筑物、林木等作為土地的組成部分，土地登記就包括地上附著物的登記。大陸法系國家是直接在法律中將地上房屋、林木等規定為土地的一部分。在英美法系國家，雖然很少有關于土地的成文法，但是在其關于財產法的書籍中將地上房屋、林木作為土地的一部分，土地在一般意義上，是指地球的表面，但是在法律上，土地是由地表、地表上空以及地表下部所組成的一個立體空間，以及在其中生長或永久附著的任何東西。它包括地上空間，地下泥土，生長在土地的植物，建在地上的建筑物、固定設施，土地附屬物及土地的權益等。 再者從國際慣例上看，世界上大多數國家和地區土地都是由土地主管部門負責登記。

再次，從歷史上看，我國長期以來形成了土地主管部門登記的傳統。我國自夏朝以來，收取稅賦的最重要依據便是土地登記資料。各朝都有土地登記。民國初期，我國便設立地政局負責不動產的統一登記。國民黨統治時期曾有一段時間由法院登記，后來還是改為地政部門登記。我國臺灣地區現在仍由地政部門負責登記。從臺灣目前的情況來看，由于各市縣依法在轄區內分設登記機關，即地政事務所，這又大大簡化了土地登記作業的流程，便利人民申請登記，符合實際生活的需要。中國臺灣的地政部門負責土地登記是有多方面原因的，一是像對人群的管理離不開對人的身份進行登記那樣，離開了土地登記，嚴格土地管理將無法實現；二是土地登記資料是稅收管理的依據。在稅收管理方面，土地登記至今仍然發揮著重要作用，雖然大陸現在不收農業稅，但是農業補貼仍離不開土地的登記。三是土地登記在促進國民經濟發展、增強利用土地政策參與國家宏觀調控的能力、協調社會對土地資源的公平利用等方面也發揮了重大作用。土地登記最開始的目的就是稅收，在這方面有我國臺灣地區的立法經驗對大陸有一定借鑒意義。

第四，從管理上來說，由土地主管部門負責登記，可以更好地貫徹落實國家的土地政策、稅收政策等，有利于實現國家的宏觀調控目標。同時從登記手段來說，我國實行的產權登記制度，采取的是實質審查主義，需要對權屬現狀進行實地地籍調查，包括權屬調查和地籍測繪工作，運用測繪、測量等專業技術手段來確定土地的權屬界限、界址位置、面積等，形成相應的完整、系統的文件資料和圖件資料。這是目前土地主管部門外的其他部門難以做到的。

土地登記在經濟社會發展過程中發揮著重大作用。土地登記作為物權公示的方式，不僅與其他不動產登記一樣在定爭止紛、維護交易安全和保護私人合法財產權等方面發揮著重大作用，而且其作為行政管理的一種手段，在行政管理方面也發揮著不可替代的重要作用，主要體現在：一是土地登記是嚴格土地管理的基礎。土地權屬是土地管理的核心，而土地登記是土地權屬管理的最重要手段。通過土地登記，確定土地權屬的界限、界址位置、面積等，可以為土地的用途、規劃管理、用地審批、征地補償、耕地保護等土地管理的局，我國土地登記工作取得了顯著成效，不僅為保護產權人的合法權益、維護社會穩定、促進社會經濟發展發揮了重大作用，而且為實現全國不動產統一登記打下了良好的基礎。目前，城鎮國有土地使用權和農村集體土地使用權登記發證基本完成。土地主管部門在長期的登記工作過程中，建立了完整的規章、制度和技術規程，健全了各級登記機構，培養了一大批訓練有素的測繪、登記人才，積累了豐富的登記經驗和大量的登記資料，實現了土地登記資料的公開查詢。土地主管部門現有的機構、人員和條件，完全可以勝任全國的不動產登記工作。由土地主管部門登記，不僅可以保證登記政策的延續性，而且可以充分利用現有的資源，節約大量社會成本。

所以，在不動產登記制度上，我們可以充分學習臺灣地區的立法經驗，并結合大陸實際，不動產登記應以原土地登記部門為基礎，在土地管理部門內另設機構，成立統一規范符合實際的不動產登記局。這樣做的好處在于節約社會成本，便于實踐操作。此外，不動產登記機關實行垂直領導制，規定嚴密的登記程序，以加強管理的力度，防止不動產登記機關利用自己的服務進行牟利。同時尊崇了土地自然屬性，符合國際通行做法和我國國情，而且可以更加有利地保護不動產權利人的合法權益，促進經濟的繁榮發展，促進我國經濟社會的科學發展和可持續發展。

五、結束語

統一不動產登記機關，是實現我國不動產的統一登記的基礎。建立以以土地登記為核心、為基礎的不動產統一登記制度，是時代和歷史賦予我們當代人的使命，是人民和國家的期望，早日實現真正的不動產統一登記。

（作者單位：安徽財經大學法學院）