鄉鎮企業轉制的原因分析:一個文獻綜述

摘要：本文圍繞鄉鎮企業為何改制這一核心問題，結合了目前已有的實證研究，分析了鄉鎮企業改制背后的核心動力機制。鄉鎮企業轉制涉及到地方財政、地方利益集團以及經濟精英影響因素，這三種力量相互作用決定了鄉鎮企業改制的進程方向。同時，筆者認為對于這三種力量博弈制度的理解將有助于我們更好地理解21世紀中國經濟制度發展變遷。

關鍵詞：鄉鎮企業 轉制 經濟制度改革

Abstract:By reviewing existing literatures， this paper analyzes the motivations behind reform of Chinese rural collective industry.It argues that community governments revenue， interest group， and the pressure comes from local economic elites， determined the results of privatization， which also will have great impact upon the Chinaｓ economic reform in 21 century.

Keywords: town and village enterprise， revenue， interest group， economic elites

自上世紀80年代起，鄉鎮企業逐步發展成為了中國工業經濟的重要組成部分，為我國經濟發展做出了驕人貢獻。然而，從20世紀90年代初中期開始，鄉鎮企業被大規模改制為民營企業，至21世紀初期，全國范圍的鄉鎮企業民營化改制已大功告成。筆者認為這一產權變遷現象從一個側面反映了我國過去30年政治環境、經濟制度以及社會意識形態的轉變與發展。在關于這段歷史的回顧中，我們仍在不斷追問如此集中的鄉鎮企業轉制何以實現？相關研究成果數量浩如煙海，解釋觀點紛繁復雜，本文嘗試綜述近20年來關于這一問題的中外研究討論，在總結前人理論成果的同時，筆者力求以鄉鎮企業轉制現象背后的動力機制引發我們關于作用于中國經濟制度發展的討論。

本文分為如下五個部分：第一部分，提出問題，作為鄉村工業的主體，鄉鎮企業為中國經濟做出了卓越貢獻，其集體制性質更為我國經濟轉型平穩過渡提供了保障。但是，為什么在20世紀90年代中后期全國各地普遍出現了鄉鎮企業改制現象？鄉鎮企業產權變動背后的動力機制是什么？這是本文所關心的核心問題。第二至第四部分，分別從地方財政、利益集團以及地方經濟精英角度出發，綜合分析了在鄉鎮企業改制過程中的各方利益以及各種力量對改制決策的影響作用。最后一部分是一個簡要總結，討論了上述三種動力機制對于理解中國經濟制度變遷的現實意義。

一、鄉鎮企業的產權性質與改制

在一些早期的“國有部門經濟”與“非國有部門經濟”比較研究中，研究者習慣用“鄉鎮企業”概念泛指鄉鎮地區所有生產單位，其中包括鄉（鎮）所屬企業、村辦企業及地方家庭聯戶、個體、私營經濟。更有甚者將個體、私營等形式民營經濟視為鄉鎮企業多種組織形式中的一種，并據此認為組織形式的多樣性是眾多促進鄉鎮企業發展壯大的重要因素之一。這與國家初期對“鄉鎮企業”概念的模糊規定有關。事實上，“鄉鎮企業”概念帶有明顯的集體化性質。所謂“鄉鎮企業”不僅是一個地域性概念，更是一個產權所屬概念。鄉鎮企業承繼于早期地方社隊企業，1980年代初期，人民公社逐步解體，原社隊企業于1984年正式更名“鄉鎮企業”。地方鄉鎮政府繼承了社隊對企業的管理權，鄉鎮企業帶有明顯集體性質。可以說，地方政府對于鄉鎮企業具有強勢滲透力，政府決定企業生產利潤分配比例，任命或解雇企業管理人員，甚至在特定的情況下干預企業決策的制定與實施。正因如此，一些國外研究者也同意部分中國經濟學家的觀點，將鄉鎮集體工業定義為中國經濟中“第二國有部門”，以此表明鄉鎮企業與農村地區民營經濟在經濟管理體制上有著本質不同。

鄉鎮企業安置了大量農業生產改革后出現的農村剩余勞動力，其產品更是一度填補了計劃經濟所遺留下來的商品需求市場空白。80年代初，在中央政策的鼓舞下，全國各地紛紛建立自己的所屬企業，企業經濟收益逐年增長，在很多地方，鄉鎮企業的收益貢獻成為了地方財政的重要保障，這更刺激了地方政府不斷擴張企業規模。在擺脫了原來只能為農業生產服務的限制后，鄉鎮企業在80年代后期開始自覺尋找高利潤產品對象，供不應求的市場環境保證了企業效益的持續增長，辦廠掙錢成為了80年代中期地方政府的一項重要工作職責。1985年至1994年，鄉鎮企業在國家工業總產出中所占比重從原來14.6%上升至30.45%。在經濟貢獻之外，“集體型”鄉鎮企業不僅滿足了社會主義社會的價值觀需求，更在中國經濟轉型過程中扮演了國有經濟與私營經濟的中間角色，有效緩沖了“私有化”浪潮對國家經濟的沖擊，減少了中國在整個經濟轉型過程中的政治成本，保證轉型順暢進行，這也是為什么中國經濟轉型過程中沒有出現類似俄羅斯等東歐地區政治動蕩現象的主要原因。然而，正如一些人所預料的那樣，鄉鎮企業并沒能在農村經濟中占據持續主導地位。在鄉鎮企業發展如日中天的20世紀80年代末至90年代初，部分地區對鄉鎮企業的改制已悄然進行，從最初的合同責任承包制、租賃、拍賣、股份制到最后的直接民營化轉讓，一系列管理體制的改革最終導致鄉鎮企業原有集體性質的蛻變。

雖然研究者多習慣將“轉制”視為一個整體過程，但“轉制”本身實際包含了“經營管理體制改善”與“產權制度改革”雙重含義。研究者發現在蘇南地區，地方政府早先更多關注轉換企業經營機制，而很少關心企業產權改革。“管理體制改革”與“產權變更”，這兩條道路雖同屬“轉制”范疇，但卻并不存在必然聯系。事實上，通過“轉制”實現對鄉鎮企業集體所有性質的改變，這一做法與鄉鎮企業本身特點相悖。作為社區發展的一部分，鄉鎮企業并不單純以經濟效益為目標，其經營活動還涉及解決地方勞動力就業、提供社會福利及公共物品，這一身份使得鄉鎮企業與地方政府有著難以隔斷的財產關系。不難想象鄉鎮企業的集體性質有效保障了地方政府對企業資產、經營收益的攫取能力，這也是為什么一些研究者認為地方政府理應掣肘鄉鎮企業轉制的主要原因。我們有理由相信，作為集體制企業資產的實際受益者，地方政府對集體性地方資產的積極保護態度應是一種常態，而對非集體性地方資產的支持則可被視為一種反常現象。但是，自1990年代開始，我們看到全國各地陸續將鄉鎮企業由集體資產轉制為民營經濟。雖然有研究也發現地方政府對轉制后的企業仍具有一定干預能力，但相比集體性質企業，民營經濟資產已遠遠超出了地方政府管轄范疇，地方政府對企業經營的掣肘不僅困難而且更具政治風險。

那么，各地為何在那么短的時間內對所屬鄉鎮企業實行如此全面的產權改制？現有研究給出了各自的答案，其中涉及到諸多社會經濟因素，如財政分稅制影響、鄉鎮集體企業自身組織模式的先天性缺陷、國營企業轉制的輻射效應、地方政府實力、地方發展史差異、原有集體資源的積累程度、中央對私營經濟的逐步寬松態度以及地方正式或非正式制度的影響，這些因素先后都一定程度地影響了各地區政府對于鄉鎮企業轉制所采取的態度。在眾多因素中，本文最為關注地方財政、地方利益集團網絡以及地方經濟精英，筆者相信這三個解釋因素不僅是研究討論的重點，也是鄉鎮企業轉制這一社會事實背后的關鍵點。三者之間相互聯系、相互作用，隨著討論的深入，不同研究觀點的激烈碰撞有助于我們找到農村鄉鎮企業轉制背后的核心動力機制。

二、市場、產權激勵與企業經濟效益：地方財政的解釋

為何對鄉鎮企業實行大規模轉制？眾多研究都談到了“企業經濟效益”，而這背后則直指地方財政因素。在80年代后期，全國大部分農村地區的財政來源主要依賴于地方工業經濟，而鄉鎮企業收益正是其中的核心力量。鄉鎮企業后期經濟效益的逐步下滑直接影響了地方政府的財政狀況；但私營、個體經濟卻勢頭正勁，其快速發展為地方政府帶來了財政新源泉。在中國南部及沿海的很多地區，來自個體、私營經濟的稅、費收入于90年代初期已大大超過地方農業稅和集體經濟利潤分享及稅、費收入，成為了地方財政收入的中堅力量。對于穩定、提升地方財政收益的追求一直影響著地方政府政策的制定與具體行為的選擇，而作為一個定量，地方政府能夠給予區域內企業的支持數量有限，面對更高收益，地方政府決定改變過去對鄉鎮企業的支持態度，轉而鼓勵、扶持地方私營經濟發展，這在具體操作上就表現為由地方政府主導推行的鄉鎮企業改制。1994年，全國范圍內實現的分稅制改革更進一步加劇了地方政府的財政自足壓力，政府對地區工業經濟收益的攫取也顯得更為迫切，這直接影響了各地區鄉鎮企業改制的整體進程。

鄉鎮企業經濟效益下滑，這其中自然涉及眾多社會、經濟因素，而在這當中，研究者主要關注以下兩個方面。第一，強調“市場化影響”因素。研究者多認為地方政府為鄉鎮企業提供的支持本質上不同于國家對國營企業的支持。地方政府并不實際占有任何生產資源優勢，其向企業提供的幫助只是憑借政治保護而產生的資本、能源、勞動力以及生產原料優勢。這類優勢雖然對初期鄉鎮企業的建立、發展起到了關鍵性作用，但卻無法與市場融合，90年代后期中國市場化的逐步成型使得鄉鎮企業從地方政府那所獲得的優勢逐步失效，這直接導致鄉鎮企業經濟效益衰退。另一方面，與市場因素相連，鄉鎮企業的產權定位問題也被認為是影響企業經濟效益的主要因素。80年代初期，在單一國有工業經濟環境下，鄉鎮企業“集體性產權”的出現曾讓共產黨人眼前一亮。這種新型工業經濟產權形式既符合當時社會主義社會的意識形態要求，同時又起到了激勵地方經濟的作用，因而一度被認為是中國經濟改革進程中生產組織模式創新的典范。但是，隨著企業規模擴大、經濟收益不斷增長，鄉鎮企業究竟歸屬何人？這一問題實際已成為了地方政府與企業經營者之間的隔閡。企業經營者不愿意進行資本積累或設備更新，只冀希望于維持經營原狀，而不愿意擴大生產經營規模，鄉鎮企業經營者在管理中所表現出來的“懈怠”狀態往往都被歸罪于企業產權不明。類似討論多如牛毛，本文不做一一贅述，但其中的幾個重要觀點應得到我們重視。研究者認為鄉鎮企業管理中委托人身份的“政府化”使得企業產權問題愈加復雜，政府過多干預企業是企業產權弊病的最直接表現。而轉制則能有效解決這一問題，轉制迫使政府退出企業，減少政府對企業的干預。在產權關系明確的情況下，企業經營者就會有十二分動力辦好企業，企業經濟收益自然能得到提升。類似觀點直接繼承于North產權制度理論，強調生產者在得不到產權保證的情況下缺乏從事生產、投資的積極性，并將“市場環境”與“企業產權”視為兩大相互促進、相互保障的經濟制度要素。只有明晰了企業產權，企業才能完全根據“供-求關系”規律對市場給予的價格信號做出適當回應；隨著市場的逐步完善，資本會被有效地調節至高獲利行業，以保證企業收益與社會財富的同步迅速增長。

三、官員與企業經營者的網絡：利益集團的解釋

沒有人能完全否認“企業經濟收益”因素的解釋，但是，對此觀點的質疑卻也從未間斷過。“鄉鎮企業因經營困難而尋求轉制”，這一說法往往得不到研究者認同。在一些田野觀察中，研究者發現“靚女先嫁”現象大量存在，地方政府往往首先對區域內經濟效益良好的企業進行轉制改革。急于“股份制”改革的企業，其經濟效益、資金占有情況一般都要優于地區內其它企業。研究者質疑企業可以通過各種手段壓低企業資產數額，在轉制過程中，集體資產大量流失。

對于經濟效益下降的兩個原因解釋，研究者也從不同角度表達了自己的不同意見。正如新制度主義學派所指出的，市場并非形成于一天，鄉鎮企業的創辦與發展本身就得益于其對市場的不斷調試與適應。我們很難將鄉鎮企業后期所表現出來的經濟效益衰退問題歸罪于其對市場環境的不適應。更進一步分析，“市場”因素或許能適用于解釋發生于90年代中后期的轉制現象，但卻并不能對早期轉制現象做出合理解釋。1980年代，全國范圍內的鄉鎮集體經濟仍占主導地位，市場發育不盡成熟，國家對私營、個體經濟的態度仍搖擺不定。然而，正是在這樣的社會歷史環境下，浙江地區的很多地方已急于對鄉鎮集體經濟進行大規模轉制，這表明所謂“市場”因素的解釋并不完全適用所有的鄉鎮企業轉制行為。

至于產權因素，盡管有實證研究確實了土地個人承包對糧食生產增長的正向關聯效應，但研究者卻認為我們還不能籠統地將集體經濟與私營經濟的經濟收益差異歸因于產權差異作用。在有效控制其它變量的情況下，數據表明集體所有或個人所有的企業性質對生產效率并沒有顯著影響，“產權”性質差異并不是企業經濟收益高低背后的主要原因。另一方面，所謂企業“產權”事實上更多或更直接地表現為對企業的“控制權”，體現為日常生產中的決策權、利潤分配權和投資決策權，其中利潤分配權最為關鍵。地方政府對于企業利潤分配的干預，以及就這一問題的討價還價形成了鄉鎮企業的“模糊產權”。但是，正如下文所述，在1980年代后期的承包制環境下，地方政府的控制能力遭到了自下而上的挑戰。企業承包年限固定，一般2-3年，雖然承包合同中對利潤上繳比例以及超額利潤收益征收比例都做了明確規定，但類似規定在實際操作中卻很難被真正落實，而多見地方政府對承包企業“一腳踢”現象。顯然，企業經營者已實際掌握了企業控制權，這一點弱化了改制前后產權差異因素對于企業經濟收益的解釋效力，所謂為了提高企業經濟效益而進行鄉鎮企業產權改制的邏輯并不能與事實完全對應。相反，研究者提出很多時候鄉鎮企業產權改革與否的選擇更多取決于參與改制決策核心集團利益博弈結果，改制后企業的收益情況也主要由改制方式、利益補償方向與核心層利益方向的契合度決定。

這樣，改制問題的關鍵就從企業自身的經濟績效轉向地方性的利益博弈結構。有哪些人參與了鄉鎮企業轉制決策？企業轉制維護了誰的利益？得利群體又是如何對整個轉制過程施加影響？這些問題成為了我們理解鄉鎮企業改制問題的關鍵點。Hongbin Li和Scott Rozelle實證發現多數鄉鎮企業轉制決策完全取決于地方基層政府的“土”政策，基層干部意志控制了地方上92.2%的鄉鎮企業轉制案例。可見，具體的轉制政策與國家政策關聯并不大，而政策的實施更是由地方干部一手主導。在關于鄉鎮企業轉制利益的討論中，研究者多涉及一個重要解釋因素——地方政府與地方企業之間的非正式網絡關系。

關于這一點，Wank首先分析了中國基層政府官員與地方私營經濟企業主之間的關系。相比蘇聯等其他國家，中國經濟轉型歷程更有利于地方政府與地方私人經濟形成互惠網絡關系，其原因在于中國經濟改革歷程具有“去中央化”、“政治穩定”特定，并伴以中國特有的“同”文化，中國地方政府官員容易與地方私人經濟形成熟悉網絡關系，并通過這一網絡促進地方政府與地方民營經濟之間的聯系，Wank認為地方政府與地方私營經濟之間的關系不僅能促進私營經濟在地方上的發展，也將有利于地方市場環境的不斷成熟。的確，雖然民營企業家本身并不直接參與鄉鎮企業的日常管理事務，但我們卻有理由相信民營企業家的存在以及這一群體的生存狀況顯著地影響了當地鄉鎮企業轉制進程。在對溫州與蘇南地區鄉鎮企業轉制方式差異進行比較研究后，研究者指出缺乏民營經濟基礎的地區，其對鄉鎮企業轉制的操作手段將會更為隱秘，利益群體顯得更為封閉。在這些地區，鄉鎮企業轉制并不沒有像一些研究者所預期的那樣動搖地方政府權威，地方原有政治精英與經濟精英集團的聯合反而得到更進一步強化。事實上，無論在哪個地區，發生在什么時間段內的鄉鎮企業改制，原來的企業經營者往往都成為了最后的贏家。企業轉制過程排斥外部力量介入，地方政府、企業經營者、企業工人、社區居民、銀行及參與投標方本都應成為鄉鎮企業轉制過程中的利益涉及人，但地方政府與企業經營者之間的網絡關系有效地將兩者以外的社會及市場力量屏蔽在轉制過程之外。在轉制過程中，企業轉制價格多由地方官員和“接手者”（多為原經營者）協商決定。有實證研究證明“轉制價格”與“日后地方干部從企業中獲得收益”之間呈現顯著負相關，相關系數為-0.39。地方政府有意以低于企業實際資產的“優惠”價格將企業轉手“新”人，這背后實際是為日后自己能從民營企業中獲得非正式收益打下伏筆。更有研究嚴厲指出，在蘇南，整個轉制過程只考慮地方官員與企業經營者的利益。通過轉制，地方官員依靠政治資本將鄉鎮企業“轉手”至個人關系網絡中。這種利益共同體關系的形成很好地補償了基層政府因原有集體資源流失而形成的損失。

四、經濟發展與經濟精英的崛起：精英階層的解釋

談及地方政府與鄉鎮企業經營者、鄉鎮企業的關系時，我們很自然地聯想起戴姆珍的“法團主義”及魏昂德的“政府即廠商”理論解釋。兩者都認為中國地方政府與地方經濟之間存在著一種合作關系。這種合作關系既有利于企業經濟發展，同時也保證了地方政府的財政收益，因此政府與企業之間很容易達成利益共識。然而，有研究就“法團”概念對中國情況的適用與否提出了質疑。所謂“法團”（Corporatism）其實質意義是指“在法律上相互獨立的團體，特別是政府、公司面對某些重要議題時，雙方往往能夠通過談判、協商實現利益妥協，并最終達成一致”。但是，在中國農村經濟環境中，“法團”成立的前提條件便不能成立，企業對地方政府的“合作”態度更多地表現為一種非對等條件下的依賴關系，兩者之間難以形成“談判”、“協商”機制。地方政府占據各方資源優勢，并借此掣肘企業經濟行為，在地方政治-經濟關系中享有絕對權威。

然而，隨著鄉鎮企業實力的不斷增長，企業經營者的社會地位也得到了相應提升。在一些地方官員看來，經營者的變化有時甚至讓他們難以接受。在新的政府-企業關系下，行政性命令難以在企業中順暢落實，政府對企業人事變動的成本不斷上升，企業經營者或明或暗地表示了對地方官員的不滿，有些不滿甚至表現為對政府意志的直接對抗。鄉鎮企業規模和經濟收益的擴大直接導致企業經營管理者作為一個社會階層在地方的崛起。在耿署、陳陸輝關于山東濟南地區的實證研究中我們就可以發現鄉鎮企業，特別是村辦企業與地方政府的關系在市場化的進程中發生了最顯著的正向改變。企業地位的提升使得企業管理者有能力改變過去垂直附屬網絡關系。同時，以企業年度上繳利潤為籌碼，管理者在整個談判過程中逐漸占據主導地位，地方政府對企業家的控制力不斷下降。鄉鎮企業經營者成為了地方階層新勢力，他們影響著地方財政收益，并涉足于地方資源分配，正因如此在鄉鎮企業轉制過程中，改制方案多有利于地方經濟精英。

事實上，地方政府與鄉鎮企業（尤其是鄉鎮企業經營者）之間的矛盾由來已久。鄉鎮企業為何急于轉制？一個很重要原因就在于原企業經營者的不斷施壓，這一解釋對上述“地方政府主導鄉鎮企業改制”的說法提出了質疑。地方政府對鄉鎮企業的管理模式沿襲社隊時期的集權體制，這一體制保證了早期政府官員能夠在與企業發生利益矛盾的情況下占據主導地位，但是，雙方利益博弈天平因為企業家實力的增長而逐漸失衡。獲得越來越多自主權，并利用信息不對稱優勢，企業經營者占據了在與地方干部談判過程中的強勢地位，鄉鎮企業逐漸成為了一塊脫離地方政府管理的“公有資產”。在缺少財政控制、銀行信用監督的環境下，自主權的增長并不能保證經營者必然采取促進企業效益的行為。更為糟糕的是，因缺少有效市場監督，企業經營者可以輕易轉移企業資產，實際效益良好的企業在轉制時也往往顯得“資不抵債”。生產經營信息嚴重不對稱使得地方政府對于鄉鎮企業的控制力逐漸式微，企業經營者在轉制過程中表現強勢，如拒絕保留地方集體股和工人股、排斥其他競標對手，迫使地方政府接受他所提出的轉制方案。這種強勢地位正是大量“靚女先嫁”現象存在的主要原因。而在這場利益博弈中，基層官員也存在背離政府利益行為，地方官員大量卷入地方私營經濟或利用各種機會向企業尋租，這都使得政府在與地方企業家利益博弈的過程中腹背受敵。

五、財政激勵、利益集團與經濟精英：經濟制度變遷的三重動力

鄉鎮企業改制已經成為了歷史，在一定程度上，關于該問題的研究可以被視為某種對歷史的回顧，這使得相關研究喪失了在議題方面的現實性價值。不過，一個有趣的事實是，盡管中國經濟諸領域無論是總量、結構還是具體表現形式在近10多年來都發生了巨大變遷，但隱藏于變遷背后的某些深層動力卻仍然支配著整個經濟生活，如此，我們對逝去的經濟歷史的考察能夠在更深層次讓我們理解今天的經濟生活。作為影響20世紀80-90年代鄉鎮企業轉制進程的關鍵要素，財政因素、利益集團因素以及經濟精英因素同樣恰恰也是隱含于21世紀以來中國經濟制度變遷背后的重要核心因素。這些因素取代了毛澤東時代的政治效用，成為了解釋中國經濟發展變遷的關鍵點。

在對社會經濟事實的觀察中，我們可以發現在一些領域，財政因素的作用要大于后兩者，如對“土地經濟”的觀察。分稅制環境下，地方政府熱衷于土地轉讓、地產開發項目，這一行為本身體現了地方財政對地方政府行為的決定性影響作用。而在另外的事例中，我們似乎又能看到利益集團因素對我國經濟發展的影響作用，以那些占據國家經濟重要命脈的壟斷行業為例，石油、天然氣、煤炭、鋼鐵、電信、電力以及運輸等行業的產品（服務）價格、生產收益率都游離于市場范圍之外，其背后的經濟收益由特定人員控制，專屬特定利益集團。在關于國營企業轉制的討論中，研究者就曾指出那些“限制介入型國營企業”的利益不僅沒有因大規模轉制而遭受損失，反而因為其對國家資源的更集中占有而得到了進一步加強。無疑，一些大型利益集團本身就體現了國家力量與民眾利益，但是，更多的利益集團則表現為特定群體的利益集合，其收益只在集團內部瓜分，類似集團的力量正在不斷攀升，其影響力之大有時已遠遠超過了我們的想象。另外，經濟精英的力量也不應該被忽視。隨著資本金融市場在中國的不斷發展，經濟精英的影響力勢如破竹。在過去的股市“熱潮”中，我們就能夠看到經濟精英行為對中國經濟的影響力。大量生產資金深陷金融市場，對各種金屬、礦產甚至日常農產品的瘋狂炒作，中國實業經濟發展不力的背后，經濟精英的這類以資本獲利為導向的行為難辭其咎。目前政府加強了經濟調控力度，出臺各種政策鼓勵金融資本回歸生產實業，積極參與中西部生產經濟發展，但是，從當前的發展情況來看這些政策的效力仍待檢驗。

當然，這三個因素并不截然分開地作用于各自領域，在更多的情況下，任何經濟制度的延續或改革都可以說是決定于這三種力量的博弈結果。然而，我們仍要追問在這三種力量之中，哪一項將成為中國21世紀經濟發展的主導力量？或者說，在什么樣的特定制度環境下，其中的某一項力量將得到更進一步地強化？單從鄉鎮企業改制中反映出來的地方經濟問題來看，筆者認為財政因素和利益集團因素的解釋效力或許比經濟精英因素來的更為顯著。隨著經濟快速發展，民營實力不斷擴張，中國地方治理正面臨著新的挑戰，即對民營企業如何實現“激勵”與“控制”的平衡。正如上文所提到的，地方政府因為財政壓力而多形成對地方企業的反向依賴關系，這在很大程度上與我國目前所采用的稅收制度有關。20世紀80年代所實行的“分灶吃飯”到1994年后的分稅制改革，中國財政環境中一直存在“事權”與“財權”分離現象，中央對地區、地區對省、省對市、市對縣、縣對鄉鎮，甚至鄉鎮對村，在整個科層結構中，責任被一級級下壓、分包承擔。面對如此壓力，地方政府不得不根據自己的利益需求而對中央或上級政策規定做出“巧妙”理解與執行。研究者就曾描述了分稅制改革下地方政府如何申請、調用、克扣、挪用專項補助資金，甚至與地方企業聯合，通過各種手段將資金拆分為不同項目的地方“配套資金”以套取更多上級或中央的項目資助資金，這一過程實際反映了地方政府對于財政分配的角逐。在這樣的情形下，地方上特殊利益集團就得到了生長空間。在突破了原有所有制形式限制后，地方政府與企業之間的聯系更直接得表現為資本導向，強勢民營經濟與地方政府的結合就成為了自然選擇。事實上依靠民營經濟發展地方經濟并不是90年代中國的首創，社會經濟學中“赫斯曼”(Hischmanian)制度策略就是這一模式的最好代表。然而，在關于這一制度策略的討論中，研究者就曾詳細分析了該策略所帶來的地方利益集團危害，研究強調在鼓勵地方民營經濟的同時，必須還要有強大的國家政治執行能力，以保證私人精英行動者特殊利益無法侵吞集體利益，而在這其中地方政府官員的角色至關重要。個體、民營經濟為地方經濟所做的貢獻不可磨滅，但是，20世紀70年代末“赫希曼”制度策略在非洲、拉美及南亞的失敗教訓對于那些仍沉浸在民營資本中的中國地方官員而言無疑是前車之鑒。筆者認為，在財政壓力不能得到有效緩解的情況下，地方政府容易與地方經濟形成特定的利益集團，而這將顯著影響中國日后的地方經濟制度改革，并可能一定程度影響中國政治架構。在廣東的一些地區，“老板”村官走馬上任，雖然有研究者對此表示認同，但事實上這一做法將有益于地方利益集團的形成與鞏固，導致地方利益壟斷局面的進一步加劇。

當然，財政、利益集團以及經濟精英，這三種力量在何種制度環境中將更具主導性？不必諱言，對于這一問題，筆者只能就有限的觀察而進行推演式討論。我們仍需要有更具體的實證研究幫助我們建構起一個更具遍性意義的理論框架，以此對中國經濟制度變遷背后的動力機制做出更具體的解釋。(責任編輯：祁彩云)