合肥市地方政府融資平臺的發展現狀及改進思路

摘要：對于地方政府投融資平臺在地方城市化建設和應對危機中所發揮的積極作用毋容質疑，但是如何合理引導、控制規模、規避潛在風險，對其進行改進，規范和透明化操作運營是我們目前的任務。

關鍵詞：地方政府融資平臺 規模 金融風險

近年來，在應對國際金融危機的背景下，我國地方政府融資平臺在數量上和規模上都急劇膨脹。誠然，地方政府融資平臺在城市基礎建設和應對國際金融危機中發揮了積極作用，但也存在諸多問題。為進一步規范和引導市場，根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題通知》文件，以及《安徽省人民政府關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》文件要求，為加強對各級政府融資平臺公司管理，防范金融風險，促進地方經濟持續健康發展和社會穩定。探討地方融資平臺及其帶來的金融風險對經濟良性發展就顯得尤為重要，合肥也不例外。

一、地方政府融資平臺定位與發展

1.地方政府融資平臺的含義

地方政府融資平臺指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

2.地方政府融資平臺的發展

1994年實行分稅制改革以來，中央財政所占比重逐步提高。但是當時改革分了財權，未分事權；于是，在實施過程中出現了財權層層上收、重心上移，事權層層下放、重心下移的局面，導致地方政府財力緊張，地方政府隱性債務不斷增長。從20世紀90年代后期開始，我國東部沿海地區一些地方政府為了突破資金瓶頸和法律障礙，開始建立了一系列的專業投融資公司，承接信貸資金和信托資金，進行城市公共基礎設施建設。這一時期地方政府融資平臺的發展規模并不大。

從2008年美國次貸危機爆發以來，中央政府應對全球金融危機而實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，各級地方政府紛紛組建投融資平臺，拓寬融資渠道。據央行數據統計，地方政府融資平臺數量從2008年的3800多家發展到2009年的8000多家到2010年的9800多家，地方政府的負債已激增達14萬億元，負債規模急劇擴大。

二、合肥市地方政府融資平臺的發展現狀

合肥市轄瑤海、廬陽、蜀山、包河4區和肥東、肥西、長豐3縣，并賦予合肥高新技術產業開發區、合肥經濟技術開發區、合肥新站綜合試驗區市級管理權限。每個開發區和縣區都至少有一個融資平臺，合肥市本級也有一個融資平臺，資產總額和融資規模居各縣區融資平臺之首。據統計，合肥地方政府融資平臺負債總額約500億元。這大約是地方經濟規摸的五分之一（2010年合肥市GDP為2702億），是地方財政收入的約2倍左右（2010年合肥地方財政收入259億元），與地方財政總收入大體相當（2010年合肥市財政總收入476.2億元），基本與全國地方政府融資平臺負債規模達到當地財政收入2－4倍的水平近似。合肥市融資平臺負債規模相當于全國平均水平。合肥市為快速實現工業化和城市化，加快了前進的步伐。現在，城市面積比十年前擴大一倍多，人口也增加了100萬。合肥市自2006年整合融資平臺，開始大建設以來，經濟發面取得了飛快發展，發展成果從《2006－2010年合肥市主要經濟指標概況》表中可以清楚地看出：

三、存在的現象與問題

伴隨著經濟快速發展的步伐，以及融資平臺融資規模的迅速擴大，無論從客觀還是從主觀上等方面來看融資平臺都存在著一些問題。

1.債務結構不合理

從債務形式上看，合肥市地方政府債務的借貸主體主要為銀行，信貸資金比重高，債券形式的債務余額不足，直接融資形式利用不足，合肥市最大的融資平臺合肥建設投資控股（集團）有限公司的2010年度財務報表顯示，2010年底，該集團公司銀行融資占負債比例50%，其余為債券融資和其他融資，債券結構尚屬于合理水平，但各縣區融資平臺因缺少合肥市本級財政優勢和其他方面的優勢，銀行融資在整個融資中的比例遠遠高于50%，有的甚至100%為銀行融資。

2.債務資金使用效率有待提高

部分融資平臺因擔心宏觀經濟政策調整而不計成本，盲目擴大舉債規模，造成一方面大量賬面閑置資金存入銀行，另一方面，大額支付貸款利息。2010年末合肥建設投資控股（集團）有限公司賬面貨幣資金余額高達28億元之多，占債務余額15%左右，高額的沉淀資金降低了資金使用效率，提高了資金使用成本。據調研，合肥市融資平臺普遍存在資金沉淀現象。

3.債務資金不納入預算管理，損害地方政府預算完整性

由于現行預算法律制度禁止地方政府直接舉債，地方政府融資平臺用于建設的大量債務資金未納入預算管理，游離于預算之外，地方政府預算不能反映財政的實際收入活動和對社會資源的分配作用，預算約束軟化，大量財政收支也脫離了現有預算監督體系。融資平臺實質上是各級政府及開發園區的第二財政，但卻缺少財政預算約束和監督。

4.債務規模增長較快，地方財政承受的壓力巨大

2011年，作為“十二五”開局之年，合肥市計劃實施綜合交通、環境綜合整治。園林綠化、水電氣熱、保障性住房等八大類676項大建設項目，計劃總投入資金達613.26億元。如此大的建設規模，財政本身的能量非常有限，資金缺口大多依靠地方政府融資平臺通過融資方式籌集。2010年合肥市地方財政收入259.4億元，按照20%增長率算，2011年合肥市地方財政收入為311.28億元，投入資金約是地方財政收入的2倍。據測算，以2010年地方一般預算收入為基礎，合肥市地方政府償還利息金額超過30多億，在考慮償還到期貸款本金，財政壓力很大。部分縣區的財政基建預算支出只能償還貸款利息，貸款到期后只能借新還舊，資金鏈處于高度緊張狀態。如果國家宏觀經濟出現大幅波動，地方財政收入必然大幅下滑，地方政府和金融機構在債務償還問題上將產生很大的利益沖突。

5.制度建設需進一步完善，管理制度需進一步細化

我國對金融平臺尚沒有出臺明確法律規定，各部門對金融平臺的定義模糊，無法明確界定債務的責任主體及相關的管理和償還責任，地方政府更是缺少對融資平臺制定切實可行的游戲規則。面對龐大的債務余額，也沒有權威部門給出明確的分類。

6.融資平臺眾多，職能交叉重復

合肥市管轄下的七個行政區和三個開發區至少都有一個融資平臺，某些縣區甚至存在多個融資主體，這樣算起來，合肥市目前至少有十個融資平臺。多頭融資，融資平臺之間職能交叉，融資平臺相互獨立，甚至相互競爭，造成融資管理成本高，也不利于集中管理。

7.稅收收入增長較慢，償債資金嚴重依賴土地收入

2010年合肥全年實現財政收入476億元，同比增長39.28%，土地出讓金收入198.99%億元，同比增長29.21%，土地出讓金占財政收入42%。政府償還債務能力與土地市場收入高度相關，還債能力極易受到政府土地政策和宏觀調控的影響。一旦地價下行，地方政府財政風險就會很大。

四、合肥市地方政府融資平臺改進的若干思路

針對合肥市地方政府融資平臺的現狀和特點，如何引導和規范勢在必行，以下提出若干改進思路，以供商討。

1.建立地方債務總量控制機制

要加強對地方政府債務總量的有關控制和管理，做到“量入為出”，避免債務膨脹趨勢惡化。要建立健全地方政府的財政報告制度，增強財政收支的透明度，掌握地方政府債務總量和結構。

2.整合重組現有融資平臺，推進現代化企業制度改革

為推進融資平臺由行政附屬向現代企業制度轉變，需要對現行混合型平臺進行區分，進行資產剝離和重組，逐步形成專門承建公益性業務、準經營性業務和經營性業務的三類平臺。無論是公益性的融資平臺還是經營性的融資平臺，都需要建立現代企業制度。現代企業制度可以切實保障決策民主化、科學化，提高決策效率，建立長效的融資機制。

3.升級債務管理，推進“隱形負債”向“顯性負債”轉變

提高平臺的透明度，對于全面把握平臺的債務總量、期限和結構，消除信息不對稱、規范平臺運作具有積極意義。首先，要構建平臺風險監測指標體系，以地方債務率、地方償債率等為重點指標對平臺債務規模、結構、安全性進行動態監測和評估。其次，要對平臺融資規模實施顯性約束，防止過度負債。

4.拓寬融資渠道，發展多元化融資方式

要改變平臺單純依靠財政投入和金融機構貸款的現狀，促進“土地財政+融資平臺+打捆貸款”向多元化多渠道的融資方式轉變。要不斷探索多元化的融資模式，廣開融資渠道，緩解單一間接融資的壓力。

5.嚴格債務資金的使用監督

地方政府應當著力規范自身以及下屬城市投融資公司的投資行為，明確細化債務資金使用方向，對于債務融資支持的項目要建立嚴格的監控機制，明確資金按時準確撥付，建立嚴格的項目管理責任制，嚴密監控項目質量和進度，完善竣工驗收程序。此外，通過地方人大、社會公眾等多種渠道加強對地方債務資金使用過程的監督。

6.建立地方債務償還保障機制

為緩解財政償債壓力，地方政府應當制定制度，建立健全地方債務償還保障機制，建立專門的償債準備金和償債基金，根據地方綜合財力制定完備的還本付息計劃，確保隱性負債的顯性覆蓋，逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務償還機制。參照國際慣例，償債準備金數額為還本付息總額的100%至120%，也可以是債券發行價值的10%。

7.建立風險控制機制，監測和預防債務風險

市級在融資方面的成功經驗和管理體制應推廣到縣區，把縣區融資納入到市本級統一管理，并根據國家對地方投融資平臺提出的新要求不斷改革目前的管理機制，逐步建立健全完善的風險控制機制。如建立內部控制機制、加強外部監督管理、建立償債模型、建立多級償債預警體系，建立償債責任制等。

8.限制融資平臺的投資行為，發揮資金的最大效用

限制融資平臺的投資行為，可以將有限的資金留在本地，為本地區的建設服務；可以限制投資沖動，確保國有資產保值增值。地方政府應制定融資平臺對外投資管理制度，對平臺的對外投資嚴格管理，確保資金的最大效益。

總之，衡量地方政府投融資平臺在地方城市化建設和應對危機中所發揮的積極作用，合理控制和規避平臺業已累積形成的巨大的融資規模和潛在風險，應當著手對其實行改革，方向是規范化、市場化和透明化。

參考文獻：

［1］魏加寧.“地方政府投融資平臺風險的成因與對策”，2010年6月國泰君安青島中期策略討論會

［2］陳鴻祥.“當前地方政府融資平臺運行的潛在風險及防范策略”，《金融會計》2010年第7期

(責任編輯：劉 璐)