教育政策執行偏差及其矯正

【摘要】在教育政策執行中，教育政策執行的偏差是普遍存在的，其中有一個合理與不合理的范疇。當這種偏差帶來的政策代價超過了政策主體的容忍限度，甚至超過了政策目標所可能帶來的利益時，就需要采取強制性措施進行糾偏。本文認為，利益博弈是導致政策執行偏差的核心要素，因此，要樹立目的與手段相統一的執行理念、形成正確的利益位階意識、正確行使自由裁量權和加強民主控制機制的矯正措施。

【關鍵詞】教育政策執行 偏差 利益博弈 矯正

教育政策執行偏差是一個普遍的現象。在政策執行過程中，政策初衷遭遇現實各方面因素的種種削弱，產生了理想與現實之間的普遍不一致。政策執行偏差不僅意味著政策不能發揮其應有的作用和政策投入的浪費，而且還會給社會公共利益造成危害，損害政府和公共政策在公眾中的威信，應當引起特別重視。但是，政策執行并不是意味著政策必須得到不折不扣的執行，事實上，政策執行中發生偏差是不可避免的。當我們過分強調政策的完全執行，實際上有可能扼殺了政策執行中的創造空間。問題是，什么是偏差的限度？執行偏差在多大程度上會影響到教育政策的有效性？對此作出正確的判斷，才可以提出正確的矯正措施。

一、教育政策執行偏差——合理的范疇和不合理的范疇

所謂的教育政策執行偏差，是指教育政策方案在實施過程中遭到抵制，不能完全按方案的設計執行下去，政策結果不同程度地偏離了預定的教育政策目標。除卻部分有意的政策規避行為，許多政策的相關執行者也感到疑惑，為什么辛辛苦苦的努力不能得到上級和執行對象的認同？為什么總會產生各種各樣的偏差？各種偏差到底是如何產生的？

其實，在復雜性理論看來，教育政策執行中的偏差是不可避免的。政策本身是一個不斷完善調整中的行動過程，本身就有個“試誤階段”。在一個政策系統中，影響政策執行的因素千差萬別，其中的種種關系不可能完全被政策制訂者意識到而成為決策的依據；而即使進入了決策者的視野，宥于各種可控資源的限制，也不可能在政策實行過程中被充分地考慮到，進而得到充分的關注和利用；更重要的是，政策目標、政策過程本身就存在著眾多似是而非，相互矛盾但又依存的關系，政策各方站在自己的利益上考慮有其合理性。而當這一切混雜進人的經濟理性，人的追求自身利益的潛在動機被激發，特別是一旦不執行政策所帶來的利益大于執行所帶來的利益，政策尋租的行為就成為必然。

被廣泛地應用于各種社會科學和自然科學現象的解釋中的“失效規律曲線”（常被稱為“浴盆曲線”）形象地揭示了政策執行偏差產生的規律性（橫坐標根據政策執行的過程進行了改造）：

這條曲線可以解釋為：在政策執行早期，政策方案一開始容易受到抵制，難以順利推行，失效率較高；隨著政策執行的延續，政策執行主體獲得了一些經驗，與政策對象在互動中獲得理解，執行過程更加順暢，執行效率提高，政策效果平衡；在執行后期，政策進入耗損階段，有點類似于復旦大學曹沛霖教授提出的“制度磨損”。此時由于既得利益集團的維護，行政執行機構的惰性，政策調整的阻力增大，政策的失效率重新上升。

從復雜性的認識和失效規律的考察中，我們可以獲得關于政策失效程度的合理預期：教育政策在執行中的偏差是必然的，執行過程中執行本身不僅會產生各種問題，而且教育政策在解決舊的問題的同時也會產生新的問題，從而引發新的制定和執行問題。

因此，對于政策執行的偏差要有一個客觀的認識，既不必因為其中的某些偏差而困惑，輕易對政策執行失去信心，又不能把一切偏差放在人性的合理假設中去而視之為合理。只有當這種偏差帶來的政策代價超過了政策主體的容忍限度，甚至超過了政策目標所可能帶來的利益時，就需要采取堅決的強制性措施，矯正偏差。

二、利益博弈——教育政策執行偏差中的主要變量

教育政策執行過程中的種種偏差，有的被不當放大，有的被有意稀釋，有的在公然對抗中瓦解，有的在漠視中消逝，從而造成政策執行結果中的缺損、附加、擴大化、被替換和被貪污等種種結果。在這種情況下，政策本身所指向的社會問題仍然存在，政策目標落空，甚至產生出新的問題。因此，不從根本上解決導致政策執行偏差的種種原因，將很難提高教育政策執行的有效性。

教育政策執行中的各種結果偏差和行為偏差，可以從多方面來考察原因，但政策的本質就是利益的分配。教育政策是對教育利益的一種權威性分配形式。在教育政策過程中，通常涉及的利益關系主要有：國家利益與地方利益、地方政府利益、地方公共利益、民眾個體利益和政策經辦者利益等。這些利益并不總是一致的，有時，主張某方面的利益，就可能損害其他方面的利益。

政策執行中的利益博弈，使政策成了某些地方政府手中的資源，通過分配“特殊”政策，來獲取和滿足自身的特殊利益，使政策失去原有的嚴肅性和公共意義。與此同時，由于政策的分配結果在相當程度上取決于分配者和執行者的意志，因此個人也可以通過各種關系與手段來拉攏政策分配者和執行者，從而獲取有利于自己的政策，進行政策投機，而政策分配者和執行者則通過默許、縱容甚至配合人們的政策投機行為來達到政策尋租的目的。尋租活動的實現，其他的民眾就要為此付出代價，這不僅不公平，還導致社會福利的凈損失；它扭曲了社會資源的配置，阻礙了更有效的生產方式的實施，造成社會資源的浪費，既影響政府形象，又增加執政成本。

以公立學校轉制政策為例，1995年教育部《關于義務教育階段辦學體制改革試驗工作的若干意見》明確了公辦民助、民辦公助等不同的辦學模式是對義務教育階段政府辦學的適當補充，但同時規定，義務教育階段公辦學校辦學體制改革試驗要從嚴控制，公辦學校的辦學體制改革試驗，須經省教育行政部門批準并嚴格控制進行辦學體制改革試驗的學校數量。但是，在具體的辦學中，很多學校行為不規范，結果是，初中階段的優質教育成為應試教育下移的最重要的競爭場所，公立教育資源被削弱，同時大大擠壓“純”民辦教育的生存空間，更成為社會對教育不滿的焦點。

為什么十多年的時間里，并不缺少規約的混合制辦學行為成為腐敗的溫床呢？這里面固然有著強大的社會需求和深層的社會心理文化因素的推動，但辦學之失范實是地方教育行政部門的利益使然。當優質的轉制學校成為許多地方行政部門的利益來源，“靠山吃山”“靠水吃水”成為管理者與管治對象之間的一種心照不定的默契，他們為這些學校的招生、師資、資源配置大開方便之門，特別是當這些學校已完全具備“獨立”的能力之后仍然對其死死控制，對其管理、財務大加干涉，完全有違“轉制”推動體制改革之初衷，顯然是利益驅使了。以至于2005年以后中央乃至以下政策全面停止審批新的改制學校和新的改制學校收費標準，對以改制為名亂收費的學校進行全面清理。這種新政策精神是對目前公立轉制學校給社會造成的混亂的矯正，但又造成了矯枉過正的嫌疑，所造成的政策損失也是驚人的。

三、教育政策執行偏差的矯正

人的因素是影響政策執行有效性、矯正政策執行偏差的最基本要素。政策執行者對政策的認同、對政策執行行為的投入、創新精神、責任意識、政策水平和管理水平都是政策有效執行的重要條件。從執行者的角度，對于教育政策執行偏差的矯正應從這樣幾個方面來進行：

樹立目的與手段相統一的執行理念

教育政策是為了解決事關公眾的教育問題，滿足多元主體的教育需求，從教育行政部門的角度看，教育政策又是政府的一種手段，政府通過一系列的教育政策對社會價值和利益實現權威性分配，實現其對教育事務的管理。也就是說，從政府的角度看，公共政策既是手段，又是目的，是手段和目的的統一體。因此，作為手段的觀念要素與作為目的的觀念要素一定要互相匹配，才能保證教育政策執行中達到手段與目的的統一。政策執行中的一些過分熱衷的行為應當盡量避免。

（二）形成正確的利益位階意識。

不論執行什么樣的政策，民眾利益——政府利益——政策執行機關利益，國家利益—地方利益，這樣的先后高低秩序都要明確。當政策不能兼顧各方利益，需要作出利益選擇時，要優先確保的是民眾利益和國家利益，要犧牲的是執行者的利益、政府利益和地方利益。

但事實上，國家利益雖然有法的規定，卻沒有實際的主體在其中起作用，而民眾利益由于其分散性，它的利益代表集中在政府，在政府治理不完善的地方，兩個最應當尊重的利益成為最容易被侵犯的利益。結果是，決策的利益機制往往是由官員自身利益和狹隘的地方民眾（尤其是地方利益集團）的利益所主宰。于是，很多本該是順順當當的政策過程被阻斷，而變得障礙重重，漏洞百出。因此，政策執行機構的利益只有在政策實施達到預定目標的前提下，才能體現出來。在治理教育亂收費的政策中，教育部門的利益就體現在把清除教育亂收費行為后，各所學校的生源質量得到一定平衡，促進學校之間的質量建設，從而整體提升區域內的教育公平水平，辦出人民滿意的教育，而提升教育地位，得到社會的尊重。

（三）正確行使自由裁量權

自由裁量權是教育政策執行者擁有的一份權利。“一個公共官員擁有自由裁量權，意味著無論對他的權力有怎樣有效的限制，他依然具有在作為和不作為的可能系列中作出選擇的自由。”因此，自由裁量權的使用要遵循兩個原則：一，自由裁量權有其相當的必要性，應得到充分積極的應用；二，自由裁量權可能會對規則和法治造成威脅，必須予以限制、規范和約束。

在我國的教育政策執行過程中，執行主體中充斥著過度的自由裁量權，和執行過程嚴重缺乏創造性是同時存在的。所以對于前者，所以，要通過制訂標準控制政策官員行為，并將規則置于公眾的監督之下的方式來控制自由裁量權的濫用；對于后者，則要通過加強目標管理，提供培訓支持等方式提高其執行中的責任感和靈活性。

（四）加強民主控制機制

政策執行中的偏差，很大程度是“一言堂”“暗箱操作”，沒有民主監督的結果。民主是現代社會的基本的政治生活，貫穿于政策過程的始終。決策上的民主不僅可以保證政策產品的質量，還有助于政策的貫徹執行。而執行過程的民主監控機制的形成，同樣有助于政策的有效執行，不至于使民主的政策初衷與執行中的政策手段的分離。政務公開是建立民主的政策控制機制的關鍵環節。它將社會利益的分配公開展示在公共面前，保證了多數人民主決策的成果，同時將政策過程中的難點直接擺在民眾面前，讓民眾更多理解政府工作的苦衷，形成政府與民眾互相理解、互相支持的良性政策環境。同時，在面對政策執行中出現的新情況、新問題時，能夠及時采取措施進行調整和補救，減少政策執行中的偏差和不確定性。

最后需聲明的一點是，這里所說的所有執行有一個前提假設，即政策本身是正確的。每一項“好”的政策，都必須有正確的理論依據、事實依據、心理依據和經驗依據作支撐。當政策執行過程中發現該政策違背了基本的情理和社會大眾心理接受范圍，消極對抗，不如積極建言，形成一個有效通達的政策信息反饋系統，才是政策執行主體作為國家公務人員的重要使命。

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