構建北京溝域經濟發展的政策體系

摘要：創新管理政策和機制對實現北京溝域經濟建設目標具有重要意義。公共政策作為一種外部輸入的“負熵”，有助于推動溝域完成自組織演進過程，是溝域經濟發展的重要外部條件和保證。該研究基于自組織理論，構建了溝域經濟發展的基礎政策和配套政策框架，并提出溝域資源開發政策、援助政策和宏觀調控政策等建議。

關鍵詞：北京；溝域經濟；政策體系

中圖分類號：Ｆ061.5 文獻標識碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０11）20－4302-05

Study on Construction of Beijing's Mountain Valley Gully Regional Economic Development

ＣＨＥＮ Ｊｕｎ－ｈｏｎｇ，ＷＡＮＧ Ｙａ－ｚｈｉ

（Ｂｅｉｊｉｎｇ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ａｎｄ Ｆｏｒｅｓｔｒｙ， Ｂｅｉｊｉｎｇ １０００９７， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｍｅｃｈａｎｉｓｍｓ ｈａve ｇｒｅａｔ ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ ｆｏｒ ａｃｈｉｅｖｉｎｇ ｔｈｅ ｇｏａｌ ｏｆ ｂｕｉｌｄｉｎｇ Ｂｅｉｊｉｎｇ ｖａｌｌｅｙ ｇｕｌｌｙ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ． Ｐｕｂｌｉｃ ｐｏｌｉｃｙ ａｓ ａ “negentropy” ｏｆ eｘｔｅｒｎａｌ ｉｎｐｕｔ ｔｏ ｈｅｌｐ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ ｏｆ ｓｅｌｆ－ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ was ａｎ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｃｈａｎｎｅｌ ｏｆ ｅｘｔｅｒｎａｌ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｇｕａｒａｎｔｅｅｓ ｏｆ ｖａｌｌｅｙ ｇｕｌｌｙ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ． Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｓｅｌｆ－ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｔｈｅｏｒｙ， ｔｈｅ ｂａｓｉｓ ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ ｐｏｌｉｃｙ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ｏｆ ｔｈｅ ｖａｌｌｅｙ ｇｕｌｌｙ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｄｅｓｉｇｎｅｄ． Ｔｈｅ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｐｏｌｉｃｉｅｓ， ａｉｄ ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ ｍａｃｒｏ－ｃｏｎｔｒｏｌ ｐｏｌｉｃｙ ｈａｖｅ been ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｌａｓｔ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： Ｂｅｉｊｉｎｇ； ｖａｌｌｅｙ ｇｕｌｌｙ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｉｃ； ｐｏｌｉｃｙ ｓｙｓｔｅｍ

北京市的山區面積約占全市總面積的６２％，是首都不可分割的有機組成部分，承載著生態涵養的功能，是首都的生態屏障和水源保護地，是保證北京可持續發展的關鍵區域。長期以來，山區農、林、礦產資源采掘工業一直是地區經濟發展的重要支柱，也為城市工業化的起步承擔了社會經濟原始積累的重任，并為此付出了巨大代價。目前山區經濟發展呈現出資源瀕臨枯竭、產業效益下降、產業結構單一、資源產業萎縮的狀況，而替代產業尚未形成，經濟總量不足，地方財力薄弱，而且資源過度開采，自然環境損害嚴重。山區經濟問題與“三農”問題一樣復雜而重要，又難以在短期內解決。

２００７年北京市在發展山區農業經濟、流域經濟的基礎上，結合山區地理環境條件與特點提出了以溝域為開發單元的“溝域經濟模式”。就是要以生態保護為前提，以資源優勢為依托，以綠色產業開發為基礎，建設內容多樣、形式各異、產業融合、特色鮮明、具有一定規模的溝域產業，提升山區整體經濟水平、促進農民增收和實現經濟的可持續發展［１］。要實現溝域經濟建設目標，就必須揭示溝域經濟轉型與發展的內在機制及運行規律，據此建立相關援助政策體系，為溝域經濟系統優化和調控提供有力支撐。基于此，本研究將按照自組織理論對溝域實現經濟轉型路徑的要求，設計溝域經濟發展政策體系框架，并提出溝域地區資源開發政策、產業培育的援助政策和協調發展的宏觀調控政策等建議，為北京溝域經濟開發決策提供依據，也為國內其他類似地區的經濟開發提供參考。

１政策援助的必要性

公共政策的援助是山區溝域成功轉型的外因和“催化劑”，是轉型工作全面啟動和順利運行的重要外部條件和保證，對解決溝域經濟的轉型困境和問題具有重要意義。雖然說，山區溝域經濟發展最主要應依靠自身的主觀努力，因為“內因是發展變化的根據”。然而，在特定條件下，外因對事物的發展變化也起著決定性作用。諸如，社會經濟發展處于城市邊緣地帶的山區溝域，公共政策等外部援助顯得非常重要。溝域經濟的發展并不缺少驅動內因，山區人民對改造落后、增收致富的溝域經濟建設具有強烈的愿望和極大的熱情。但在愿望被激發起來的同時，還應看到外因不可缺少。在資源開采型企業相繼被關停并轉后，溝域經濟的發展一時處于低迷，陷入困境之中，離開了政策的外部援助和支持，經濟轉型的全面啟動幾乎是不可能的。依據西方福利經濟學的觀點，在市場機制資源配置失靈的情況下，必須依靠政府的宏觀調控來彌補市場機制的不足，政策干預往往是最有效的干預手段［１］。

２溝域經濟的政策體系框架

按照自組織理論，溝域經濟要實現成功轉型，必須滿足開放性、遠離平衡、非線性和“漲落”的自組織條件［２］。公共政策作為一種外部輸入的“負熵”，通過推動溝域與外界的資源、信息和能量的交流及要素自由流動和轉移的宏觀機制，有助于推動溝域躍升至“遠離平衡”的狀態，利用“漲落”導致有序，完成溝域經濟自組織演進過程。

２．１增加資金投入力度，打破平衡狀態

以自然資源為經濟基礎和重要驅動力的溝域地區，在長期以來持續的煤碳礦山開采之后，區域經濟大多正處于熱力學平衡態或近平衡態［３］。溝域經濟基礎薄弱，生態保育任務重，經濟轉型的動力不足。在這種情況下，要使產業結構躍遷至遠離平衡態，僅依靠內部緩慢的變遷，可能無法克服系統內部的阻力。因此，需要一種強制性的變遷手段，將溝域經濟發展推向非平衡狀態，不斷增強抵御外界威脅和應對挑戰的能力，從而順利實現轉型。這一強大的推動力量，最重要的就是政府主導下的資源開發補償政策性資金（財政、金融、稅收等扶持政策）、產業援助政策性資金的投入等。如北京市延慶縣的百里山水畫廊溝域，自２００３年啟動建設開始，溝域經濟便進入了飛速發展階段。２００５年比投入建設前經濟增長了６５．１６％，在第3~4年的發展速度仍保持了較快的增長，在第5年又有了飛躍，這其中政府資金的支持發揮了重要作用。

２．２注重營造投資軟環境，促進全方位開放

根據自組織理論，溝域地區要形成耗散結構的發展狀態，還應加大開放的廣度和深度，實現與外界交換原料、產品、信息、技術、資金、人才和管理經驗等，才能減少系統內總熵。研究顯示，溝域地區在生物資源、旅游資源、農業資源、人力資源等方面所具有的優勢［２］，是吸引外部投資的重要因素，而良好的生態環境、完善的基礎設施等投資軟環境的建設也是吸引外部投資的另一個重要因素。在市場經濟條件下，政府不宜過多地采取直接的再分配方式來推動溝域經濟發展，而是應加強對落后區域的公共投資，側重于改善山、水、林、田、路等基礎設施條件和生態環境，創造和改善良好的外部經濟、投資環境。同時，還應增加提高勞動力素質和健康水平方面的投入，防止資金與人才外流，增強山區利用市場機會和參與競爭的綜合能力。

２．３依靠管理創新，促進溝域經濟高效轉型

創新是經濟增長的源動力。創新產生了一種高效變換的非線性機制，使溝域地區在與外界交換物質、能量和信息的過程中，能以較小的投入獲得較大的產出。通過不同層次、不同方向上創新，使“漲落”放大，引發溝域地區整體對稱性破缺，使溝域地區發生有序演化并建立新的主導產業部門，形成一種較高層次的有序結構。溝域的管理是系統工程，應從整體上通盤考慮產業選擇和產業開發、上下游的權利分配和協調管理等問題，不斷創新產業管理手段。為避免山區溝域經濟的“公地悲劇”現象，政府必須發揮“有形手”的作用，對市場配置共有資源失靈的區域加強指導和管理。創新管理政策，通過限制對共有資源的使用量和使用方式，或者將某一資源進行產權界定，從而保證資源開發和使用的有序性和可持續性。例如，溝域經濟開發應科學計量畜禽承載力、環境承載量、生態承載力等標準，并嚴格執行和不定期監督檢查；明確上、下游或各區域的資源使用權利和權益，制定資源使用的收費標準等。

２．４注重人力資本投資，增強駕馭“漲落”的能力

溝域地區與外界環境進行交換所引進的“負熵流”中，物質不變，能量守恒，只有信息（知識、技術）最重要，而人力資本是信息的載體。按照耗散結構理論，當一個系統處于不完頂的臨界區域，系統發展方向是由“漲落”中隨機選擇決定的。在以農村經濟發展為主要內容的溝域地區，有專業知識和技能的勞動者對隨機選擇過程起著決定性作用，掌握了先進技術和管理經驗的專業隊伍，能夠準確把握“漲落”時機和類型，從而完成系統的自組織過程。勞動力素質提升的最直接力量是管理、雇傭這些勞動力的企業所在的區縣地方政府所制定配套的人力資本投資政策。北京市溝域經濟發展的政策體系就是由市、區縣地方政府分別出臺的政策所構成的相輔相成有機整體（見表１）。

３溝域經濟發展的政策建議

３．１溝域資源開發的補償政策

３．１．１完善生態補償機制

1）建立穩定增長的生態補償基金。溝域資源開發為城市發展提供了原始積累，為保障河流中下游地區的水資源安全、保障生態環境和人居環境安全做出了重大貢獻和犧牲。為此，在實現城鄉統籌和區域經濟一體化發展目標下，需要不斷完善區域生態補償機制，通過政府轉移支付手段彌補區內農民的經濟損失。目前，北京市生態補償經費在很大程度上還屬于臨時性或過渡性措施，不符合長期實行生態補償的要求。建議把現有的生態補償經費提升為具有可靠法律基礎、隨經濟增長而同步增長的“生態補償基金”。同時，還應制定補償基金的使用管理方法。

2）建立統一的生態補償機制體系。北京市現有的生態補償已涉及到多個部門、多個層面及多個領域的生態問題，但還沒有形成為一個統一的補償體系，客觀上存在著部門差異，不利于協調管理。應從促進山區協調發展、城鄉統籌的角度，針對山區森林、自然保護區、流域管理、水源保護、礦產資源開發、環境保護等不同內容，制定統一協調的山區生態補償機制。以各領域不同層面為主體，確定相應的補償方式、補償標準及補償資金來源途徑。

3）建立穩定的財政支持保障制度。在當前生態產業成長期，還需各級政府建立多渠道、多層次的投入機制給予支持。要把發展生態產業納入國民經濟和社會發展規劃，列入各級財政預算，安排必要的資金，發展生態產業項目，并根據財力增長情況逐年加大對生態產業的投入力度；結合生態補償機制的建立和完善，動員農民加大對生態產業的勞力和資金投入；引導企業和社會資本參與生態產業開發；鼓勵金融機構把扶持生態產業作為信貸投放的重點，建立和完善生態產業發展貸款信用擔保體系，建立生態產業融資擔保制度，鼓勵生態產業龍頭企業、林業大戶組建生態產業融資擔保公司。財政支持應重點保證生態涵養區綠色產業的生產資料補貼、技術創新及產業示范建設補貼等。

３．１．２建立溝域經濟發展專項資金為加大對溝域的轉移支付力度，應將北京山區溝域經濟發展和建設資金納入市和區縣兩級財政預算，市、區縣兩級設立專項資金，采取“以獎代補”方式，扶持重點溝域的生態環境、特色產業建設，扶持溝域電力、道路、水利、衛生、教育、通訊、信息等基礎設施建設，扶持溝域規劃編制，支持溝域經濟發展重大推介活動等。各區縣也應就促進溝域經濟發展，設立相應專項資金。在投入和扶持上注重，引入多類型服務產業，促進產業聯動［４］。

３．１．３金融扶持政策政策性銀行對與生態建設有關的項目設立專項優惠貸款，實施財政貼息貸款，擴大貸款規模、延長貸款期限、降低貸款利率；允許經營生態建設項目的企業以特許經營權和林地、礦山的使用權等作抵押進行貸款；對重點項目集中招商，采取貸款貼息、房租補貼、投資獎勵、經濟貢獻獎勵及成果獎勵等方式引導有實力的大型企業參與開發和經營；發揮北京市中小企業創業投資引導基金、信用再擔保機構的杠桿作用，鼓勵和支持創業投資、擔保等機構為發展溝域經濟產業的企業提供融資服務。

３．２溝域產業培育的援助政策

３．２．１壯大主導產業主導產業是指對溝域經濟具有明顯的促進作用，技術處于領先地位的產業。針對溝域經濟實際情況，重點扶持輕工業、休閑旅游、交通運輸、倉儲及郵政業、租賃和商務服務業、批發與零售業等。這些產業具有需求彈性高、生產率上升快、市場前景廣闊、生存發展能力強等特點。因此，政府不必采用過強的傾斜政策來保護和扶持主導產業，而是重視發展高組裝加工類產業，改善主導產業部門和企業的外部環境，同時輔之以適度的財政支持。主導產業也應積極地進行技術改造，采取多種融資手段，建立健全管理手段，增強競爭力。

３．２．２鞏固基礎產業農業作為溝域經濟的基礎產業，最為主要和迫切的出路是發展高端農業。也就是應依托自身資源優勢，抓住城市需求高端增長的趨勢，立足山區，突出特色；也就是堅持生態涵養與產業發展并重原則，以山地資源為基礎，瞄準首都高端消費市場，轉變經濟發展方式，發展高端農業。

３．３溝域協調發展的調控政策

３．３．１生態安全政策

1）用好環境補償和整治資金。對于符合循環經濟要求的企業和項目，各級政府應給予一定的投資補貼和優惠政策支持；做好土地復墾規劃，從征收的土地復墾費用中撥出部分資金，加大對礦山廢棄土地的復墾力度。

2）做好生態環境保護規劃。由環保部門牽頭組織有關部門開展山區生態環境狀況調查，依照確保城市生態安全、促進山區經濟社會的可持續發展、符合生態環境承載力的原則，編制北京市山區溝域生態環境保護規劃，制定生態保護標準與評價指標體系。嚴格執行規劃，把好項目審批關，區縣政府及相關部門在組織編制溝域建設、開發利用規劃時必須進行規劃環評，未經規劃環評的，審批機關不得審批，有關項目不得立項、建設。

3）完善生態安全監管機制。北京市環境監管部門負責對跨省、區市的溝域生態環境保護工作實施監督、巡查，協調組織各部門聯動執法、上下聯合執法，并強化對基層污染項目的巡查和督辦，確保各項整治任務落實到位；建立健全考核機制，完善綜合協調、部門聯動、齊抓共管的工作機制；堅決落實“環保一票否決”制，將環保工作列入各級領導干部考核體系，落實生態保育責任。

３．３．２招商引資政策

1）有選擇地吸收城市產業轉移。在產業開放中把握產業發展趨勢，產業開放首先是在優勢產業領域中實行開放，按照地方總體規劃嚴格甄選引入企業。對溝域發展帶動能力強的企業，在符合規劃的前提下，引導社會上的資本、技術、信息等資源參與建設。同時，還應控制招商引資規模，盡量爭取政府資金，避免大規模招商引資破壞生態環境，防止利益大量外流使當地利益受損。

2）動員社會力量參與溝域經濟建設。將溝域經濟發展作為今后一段時間內社會力量參與新農村建設的重點，動員政府、企業、工商聯等各方面的社會力量，以多種形式參與溝域經濟建設。將溝域經濟發展納入區縣合作內容，與區縣政府結對，以溝域經濟發展為平臺，發揮橋梁紐帶作用，動員組織所屬單位根據各自優勢，采取互惠互利的經濟合作、慈善捐助公益事業等多種形式，與溝域內的鄉鎮、村，就產業發展、生態環境、農村基礎設施、文化和社會建設等，開展多層次的廣泛合作。市政府定期對社會力量參與溝域經濟建設和區縣合作、促進溝域經濟發展的先進單位和個人進行表彰。

3）搞好宣傳，營造環境。堅持正確的輿論導向，充分利用各類媒體等輿論工具，積極開展以“溝域經濟”為主題的理論研討會、溝域“拳頭”產品的推介活動、生態旅游主題的節會活動，吸引社會各界和廣大消費者對溝域經濟開發的關注和支持，培育一批發展潛力大、帶動能力強、品牌優勢明顯的示范溝域，為溝域經濟的快速、健康發展創造良好的外部環境。

３．３．３土地經營政策土地作為不可再生資源，是溝域內具有活力和增值潛力的自然資源。企業的引入不可避免會占用土地，因此，開發盤活并節約、集約土地資源是溝域土地開發、整理的重要切入點。國土部門對溝域內舊村改造、自然村片向主村集中后節約的土地、分散廢棄工礦用地、零散閑置集體建設用地的整合，城鎮建設用地增加與農村集體建設用地減少掛鉤、置換與周轉、農村集體建設用地流轉政策，其中涉及拆舊和建新的，可按照增減掛鉤辦法，實行整體審批，不再單獨辦理農用地轉用手續；對開發整理后節約、整合的建設用地，用于發展經營性、產業項目的，可授權鄉鎮成立的國有獨資公司為一級開發主體，引進社會資金，參與溝域土地開發整理。對國內外行業知名龍頭企業，投資符合溝域產業功能定位、規模大、帶動溝域發展作用強的高端鼓勵類項目，在土地利用規劃調整和年度建設用地指標供應上，給予重點支持［５］。

３．３．４規劃管理政策山區產業結構的同構性特點決定了只有打破行政界限，加強規劃管理，促進產業集群式融合，通過資源互補與信息共享，才能將溝域經濟發展好，做大做強。

1）規劃調控。堅持先規劃、后建設，高標準、高起點原則，高起點編制溝域規劃方案。溝域經濟詳規要以增加農民收入、服務城市生活、建設生態文明為根本要求，堅持資源開發利用和保護并重的原則，充分考慮區域生態環境承載力，因地制宜，突出特色［６］。規劃重點內容應有：第一，溝域經濟主題概念創意。通過運用產業融合、低碳循環、綠色有機、環境友好等先進理念，確定溝域的發展模式、產業定位、形象設計等重大方向性問題，突出溝域經濟發展的特色。第二，節點布局及其設計。充分利用和保護溝域內自然環境資源、生產性資源和文化資源，圍繞溝域主題創意，規劃布局主要產業節點，確定具體建設內容。對重要景區景點、農業產業節點、民俗文化村落、二三產業等節點設計，充分體現溝域產業定位，具有創意性、前瞻性和可操作性。第三，生態與環境提升。對溝域內“山、水、林、田、路、村”進行整體包裝打造，突出溝域環境友好、低碳循環的發展理念和生態文化內涵，將生態保護、環境治理、基礎設施建設等工程有機結合，提升整體水平。第四，經濟發展模式創新。對于適合經濟開發的溝域，要突破性地發展豐富多彩的溝域經濟發展模式，鼓勵創新、突出個性、塑造特色。

2）加強區域間合作。生態環境強大的外部性特點決定了山區溝域經濟開發應突破行政區劃界限，將周邊地區作為一個整體來考慮。溝域既要實現合理調配物資、保障充足供應，又要考慮交通運力，降低價格和采購成本。政府部門不但要加強開發管理，促進北京各區縣間、鄉鎮間、村與村之間的溝通與協作，還要注重與周邊城市的溝通協作。明確分工與合作內容，實現各相關支撐要素資源的整合，基礎設施的共享，最大限度地為溝域優勢產業的發展做好配套服務，將溝域經濟開發成本和負外部影響降到最低。從而為打造區域產業品牌，提高溝域經濟綜合競爭力創造條件。

３．３．５人才培養和就業政策

1）加大農村勞動力培訓力度。組織有關人員進行主導產業相關的管理與服務知識培訓。建設人才引進快速通道，設立人才引進基金，引進一批緊缺的農業經濟管理、市場營銷、旅游管理、信息網絡等專業人才；出臺多種政策措施優化配置人才資源，鼓勵和支持大學生到北京山區、農村服務，培養建立一支與北京溝域經濟發展相適應的人才隊伍［７］。

2）建立多渠道保障就業機制。在流轉土地、發展產業時，與入駐企業簽訂一定比例的就業崗位協議，或在同等條件下優先吸納當地勞動力；大力開發農村社區就業崗位，發展二、三產業安置農民就業；對招用本地農村勞動力的企業，給予一定的稅費減免等優惠政策；對自主創業的農民，享受就業優惠政策。

3）鼓勵農民專業合作經濟組織發展。加強對培育農民專業合作經濟組織工作的統籌謀劃，明確職責，強化服務，形成培育工作合力，營造農民組織培育工作氛圍。依托特色產業，大力發展規范的農民專業合作組織。按照“發展、改造、提升、規范”的思路，實施能人辦社、制度立社、科技興社、品牌強社，不斷加強農民專業合作社建設。加大引導扶持力度，著力培育規模型種養加銷大戶，并探索建立主導產業聯盟，提高資源凝聚力和市場開發合力。

參考文獻：

［１］ 陳俊紅，李紅，周連第．北京市山區溝域經濟發展的探索與實踐［Ｊ］．生態經濟，２０１０（1）：５７－６２．

［２］ 王志宏，許可．基于耗散結構的資源型產業鏈演進機制研究［Ｊ］．技術經濟，２００６（１２）：６８－７１．

［３］ 黃溶冰．資源枯竭地區經濟轉型研究——基于復雜性科學的視角［Ｍ］．北京：經濟科學出版社，２０１０．

［４］ 張義豐，譚杰編著．北京溝域經濟發展的理論與實踐［Ｍ］．北京：氣象出版社，２００９．

［５］ 史亞軍，唐衡，黃映暉，等．基于山區產業發展的北京溝域經濟模式研究［Ｊ］．中國農學通報，２００９，２５（１８）：５００－５０３．

［６］ 宋金平，李香芹，吳殿廷．我國山區可持續發展模式研究——以北京市山區為例［Ｊ］．北京師范大學學報（社會科學版），２００５（６）：１３１－１３６．

［７］ 郭君平，沈文華，何忠偉．關于鄉村旅游與溝域經濟發展的理論思考及政策建議［Ｊ］．江西農業學報，２０１０，２２（１）：１６６－１６８．