小議政府在私立學校發展中的作用

摘要：教育是一種準公共品，可以由私人提供。私立學校是對公立學校的有益補充，有其存在的可行性和必要性。目前我國的私立學校正在蓬勃發展。政府應鼓勵、支持私立學校的發展，既支持非營利性私立學校，也支持營利性私立學校。私立學校的學費雖高，但市場的供求關系會對其加以調節，無須政府過多干涉。政府應以各種方式鼓勵有識之士和廣大群眾投資教育，并對私立學校提供優惠政策，促進其發展壯大。

關鍵詞：政府；私立學校；準公共品；供求關系

中圖分類號：G52 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０249－04

一、私立學校存在的可行性和必要性

保羅·薩繆爾森（Samuelson，P．A）在《公共支出的純理論》（《The Pure Theory of Public Expenditure》）一文中給出了公共物品的嚴格定義。按照他的定義，純粹的公共物品是指這樣的物品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種物品或勞務的減少。公共物品最主要的特性是非競爭性和非排他性。準公共物品的非競爭性或非排他性不完全。教育具有一定的競爭性和排他性，是一種準公共品。

公共品既可以由公共部門提供，也可以由私人部門提供。比如，個人可以出資修建小公園供眾人游玩，公園既具有非競爭性，也具有非排他性。教育作為一種準公共品，同樣也是既可以由公共部門提供，也可以由私人部門提供。根據私人提供準公共品的條件，私人提供教育是可行的。第一，私人提供的準公共品規模不宜過大，否則私人無力提供。私立學校的規模可大可小，基本處于私人經濟條件允許的范圍之內。第二，私人提供的準公共品涉及的消費者數量有限，消費者可以通過市場方式自由選擇公共品。私立學校并非面向全體學生，而是面向家庭收入較高或有特殊需求的學生。這些學生根據自己的需要自由選擇就學的私立學校。第三，私人提供的準公共品在消費上能夠實現排他性，防止“搭便車”。私立學校完全可以允許或阻止某一學生入學，因而具有一定的排他性。

私立學校的存在既是可行的，也是必要的。因為私立學校對市場的反應較為敏銳，能夠提供適合勞動力市場需要的人才；私立學校更加注重學生的個性發展，根據學生的不同特點有針對性地設計課程，安排教學進度；私立學校還為學生和家長提供了擇校的機會，增加社會福利。有觀點認為，私立學校為了生存和利潤最大化，會更科學地配置資源，提高資源的利用效率。還有一種觀點認為，私立學校從公立學校分流生源，這會促進競爭，提高公立學校和私立學校的教學質量。目前，我國對教育投入不足，我國教育支出占GDP的比例一直很低，在2%~2.5%之間。地區間教育發展不平衡，城鄉教育發展差距很大，東西部對教育的投入差別很大。所以，需要私人部門投資辦學，增加教育供給，緩和教育供給不平衡、供求不足的矛盾。

雖然有很多人贊成私立教育，他們認為，私立學校能夠通過促進教育提供者的競爭提高教育質量（既包括公立學校，也包括私立學校），但是，對于私立學校的教育是否優于公立學校這一點卻很有爭議。目前尚無證據表明哪種更有優勢。

私立學校教育雖然并不完美，但仍然有存在的必要性。由于私立學校通常學費較高，為了保障大多數人的受教育權利，保證人們受教育權利的公平，教育還應當以公共部門提供為主，私立學校是公立學校有益的補充。

二、我國私立學校的發展和現狀

1997年，國務院頒布《社會力量辦學條例》，這是新中國第一個規范民辦教育的行政法規，標志著中國民辦教育進入了依法辦學、依法管理、依法行政的新階段。1999年夏，全國教育工作會議決定，在我國第十個五年計劃期間，要基本形成以政府辦學為主體，公辦學校與民辦學校共同發展的教育格局。截至2002年底，中國各級各類民辦學校已經發展到6.12萬所，在校生總規模已達1 115.97萬人。其中，民辦高等教育機構1 202所，民辦普通中學5 362所，民辦職業中學1 085所，民辦小學5122所，民辦幼兒園4.84萬所。經過短短20年的發展，中國目前民辦學校不論在數量上還是在在校生總量上都已遠遠超過了20世紀50年代的私立學校，而且表現出強勁的發展勢頭。

2002年底，《民辦教育促進法》頒布，我國民辦教育又進入了一個快速發展期。據統計，2003年全國各級各類民辦學校（教育機構）共7萬余所，在校生1 416萬人。其中，民辦幼兒園5.55萬所，在園兒童480.23萬人；民辦普通小學5 676所，在校生274.93萬人；民辦普通初中3 651所，在校生256.57萬人；民辦職業初中54所，在校生2.28萬人；民辦普通高中2 679所，在校生141.37萬人；民辦中等職業學校1 377所，在校生79.31萬人；民辦高等學校175所，在校生81萬人；民辦的其他高等教育機構1 104所，注冊學生100.40萬人。另外，有培訓機構10 631個，參加培訓人次393.81萬人次。

三、國外政府對私立學校的作用

（一）營利性問題

日本的私立學校在義務教育以外的各級學校中占有很大比例，是日本教育不可或缺的一部分。日本的《私立學校法》規定，非營利性學校法人可以在不影響學校教學的情況下舉辦營利性企業，但營利事業的收入必須用于補助私立學校。日本政府還在國家稅收和地方稅收方面對學校法人實行稅收優惠。

美國許多名校都是私立學校，如哈佛大學、耶魯大學、斯坦福大學等。在美國的中小學中，私立學校約占1/4；在高等學校中，私立學校約占1/2。美國的私立學校大都是非營利學校，是人們為了慈善事業和社會公益捐資興辦的。美國的私立學校既有營利性質的，也有非營利性質的。政府對營利性質的私立學校審核非常嚴格。政府接受和處理學生的投訴。有的州還設立專門基金，在學校倒閉時補償學生的學費。營利性私立學校必須繳納所得稅和財產稅。營利性私立大學在美國的發展非常快。政府對非營利性私立學校的審核相對寬松。為了扶持和鼓勵非營利性私立學校，政府允許這類學校申請免稅。

在荷蘭，由宗教組織和私人機構舉辦的中小學占總數的70%，其中以宗教組織舉辦的學校居多。荷蘭憲法規定私立學校與公立學校地位平等。私立學校可以自己選擇是否營利。營利性私立學校須向政府納稅，用于個人收入分配的利潤須繳納40%的稅款。非營利性私立學校無須納稅，但獲得的利潤必須投入學校，用于學校的發展。政府資助給私利學校的經費不得用于營利活動，學校必須每年出具一份財務報告，列出政府資助經費的用途。這部分經費如果產生了營利，無須納稅，但必須繼續投入學校教育事業，不得挪作他用。

（二）學費

在英國，私立大學寄宿生一年的學費約為5 000～6 000英鎊，走讀生一年的學費約為3 500～4 000英鎊。英國政府削減教育經費開支后，將取消高校學費的上限，一些私立學校的學費可能增至6 000～7 000英鎊甚至更多；最近，公立大學的學費也從原來的1 000多英鎊大漲至每年3 000英鎊，仍低于私立大學的學費。日本的私立大學每年學費約為110萬日元左右，私立中學約為60萬日元左右；而日本國立大學每年學費平均只有20萬～50萬日元，公立高中已實行免費。美國寄宿制私立學校的學費小學約為每年13 000美元，初中約為18 000美元，高中約為20 000美元；公立小學初中免費，高中4 000～8 000美元。在各個國家，私立學校的學費通常都高于同一類型、同一層次的公立學校。

（三）政府資助

按照資助的金額來分，政府對私立學校的資助分為全額資助和部分資助。在荷蘭，公立學校和私立學校同樣接受政府全額資助。德國基礎教育階段的私立學校也可以向政府申請獲得80%～100%的資助。在大多數發達國家，政府的資助屬于部分資助。美國政府對私立學校的資助約占私立學校經費的15%。但由于各所學校的條件有所差異，政府的資助力度也不同。對條件較好的私立學校，政府的資助較少；對條件較差的私立學校，政府的資助較多。美國一些州每隔兩年對私立學校的教學質量進行檢查，并向愿意接受檢查的私立學校提供資金。法國于1959年通過了《德勃雷法案》，從法律上規定了國家對私立學校的資助。根據該法案，私立學校可以選擇較少的國家監督，只獲得較少的政府資助；或者選擇較多的國家監督，獲得較多的政府資助。日本政府對私立學校的資助約占私立學校經費的17%。日本政府對私立學校提供資助用于改善教學條件，獲得資助的私立學校則必須更多地接受政府的監督和引導。

（四）捐贈

英國的溫徹斯特公學于1382年由公眾捐資建立，至今其辦學經費仍主要來自私人捐贈。20世紀90年代初，美國的私立中小學中，有4/5的私立學校由教會或慈善團體資助，70%的私立學校由教會資助。為了鼓勵個人和企業捐資助教，許多外國政府都對捐助資產實行免稅。

（五）國外私立學校的其他經費來源

除了學費、政府資助、社會捐贈之外，國外的私立學校還通過提供技術服務、開辦公司等方式獲得經營收入。在有的國家，私立學校還可以獲得貸款。如在日本，私立學校振興財團對日本私立學校發放長期低息貸款，用于翻新校舍、采購教學設備等。

四、我國私立學校的營利性

私立學校可以是營利性的，營利有助于私立學校更好地發展。亞當·斯密認為：“（人）受著一只看不見的手的引導，去盡力達到一個并非他本意想要達到的目的……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地促進社會利益。”當個人為了追求利潤而投資辦學的時候，就會為了吸引生源而努力改進教學方式，提高教學質量，為了降低成本而合理配置資源。同時，在定價的時候，投資辦學者也會根據成本利潤和供求關系合理定價，避免招收不到學生。在供求關系這一“看不見的手”的指引下，投資辦學者在追求利潤最大化的同時，也在為求學者和社會作出貢獻。

允許投資辦學者獲利對私人辦學也是一種鼓勵。教育是事關國家發展、民族未來的重要大事，而目前我國政府對教育的供給還不能滿足人們的需求。有的人希望接受更高質量的教育，有的人希望獲得適合個性發展的教育，而公辦學校往往按照統一的教學大綱，采用相同或相似的教材，也缺乏提高教學質量的激勵。私立學校通常規模較小，教學方式更加靈活，能夠根據市場的變化及時調整教學內容，越來越受到人們的關注。目前，我國私人投資教育經費占全國總教育經費的比重還很少，1993年僅占0.31%，1998年為1.63%，到2003年增長到4.17%。

以營利為目的的私立學校通常收費較高，對于家境富裕的學生和家境一般而又重視教育的學生來說是可以接受的。為了接受更高質量或更符合個性需求的教育，他們愿意支付較高的學費到私立學校就讀。然而，還有一部分家境貧寒的學生無力支付學費，甚至連生活開支都難以保證。為了這部分學生，除了在義務教育階段的公立學校免除學費之外，還可以通過開辦非營利性的私立高等學校為他們提供受教育機會。也就是說，營利性私立學校和非營利性私立學校開辦的目的和面向的對象應當有所區分。營利性私立學校對公立學校教育的補充體現在更高的教學質量和滿足個性化需求上，而非營利性私立學校對公立學校教育的補充則體現在公益性上。

無論私立學校以營利為目的還是以社會福利為目的，都對社會具有積極意義。政府應當鼓勵和支持私立學校，借鑒國外的做法，對非營利性私立學校實行免稅，同時要求學校將所得利潤用在改善學校教學條件上。而對于營利性私立學校，供求關系和市場規律會促使其向對社會有利的方向發展，政府無須過多干涉，只須加以正確引導，提供必要的支持即可。

五、我國私立學校的經費來源

目前，我國私立學校的經費來源主要有：學費、社會資助、政府補貼等。

（一）學費

很多私立學校以學費作為學校經費的主要來源，有的學校完全依靠學費辦學。這部分學校的狀況取決于招生的情況，如果能夠招到很多學生，財務狀況就會得到改善；如果招生較少，就會缺乏改善教學條件的資金。因此，這些學校之間的競爭非常激烈。一方面，競爭會推動這些學校改善經營方式，提高教學質量；但另一方面，也有一部分學校為了擴大生源虛夸自己的實力，欺騙學生和家長。為此，政府應對私立學校進行定期評估審核，對弄虛作假的學校公諸于眾，嚴格查處。

大多數私立學校的學費都比同類公立學校的學費高，其中一個原因是公立學校招生人數較多，形成了規模經濟，教學設施具有較低的單位成本。私立學校的規模大都小于公立學校，并未形成規模經濟，因而單位成本較高。另一個原因是我國私立學校的經費主要來源于學費，政府幾乎沒有資助，這就導致了私立學校的高學費。雖然私立學校的學費較高，但是政府對此無須干涉。一則受供求關系的影響，依靠學費生存的私立學校不會將學費定得過高以至于招不到生源。二則總會有一部分人能夠負擔得起私立學校的高學費。好比奢侈品雖然昂貴，總有人買得起。政府需要做的是發展公立教育，保障低收入家庭的子女都能獲得受教育的機會。

（二）社會資助

一些無私的人愿意為了發展教育事業無償投入自己的財產。愛國華僑陳嘉庚創辦了廈門大學、集美大學、集美學村等學校；邵逸夫向香港多家院校捐助資金，建立了香港中文大學的逸夫書院、香港大學的邵逸夫樓、香港城市大學的邵逸夫圖書館等；曾憲梓捐巨資興建了梅州市曾憲梓中學、梅縣憲梓中學和麗群小學，并于1992年與國家教育部合作，設立了曾憲梓教育基金會，獎勵內地優秀教師。

對于捐款于教育事業的企業家，除了以他們的名字命名學校和基金之外，政府還應對捐款部分免稅以示鼓勵，對該企業家的其他經營項目也應適當減少稅收。同時，政府還應當鼓勵私人以其他方式投資教育。因為有雄厚實力投資興建學校的企業家畢竟是少數，對于大多數普通民眾和單位，也應當以稅收減免等方式鼓勵投資教育，并通過媒體宣傳，鼓勵人們向“希望工程”等項目捐款。一些營利性私立學校還可以建成股份制，吸納社會閑散資金興辦教育。股東在投資教育的同時，也能夠獲得相應的紅利作為酬勞。無論是無償資助還是有償資助，只要對教育事業有利，就應當充分利用。

（三）政府資助

一些私立學校還從政府獲得資助或補貼。自2007年５月１日起，受政府委托、承擔義務教育任務的廣西南寧市民辦學校開始享受政府經費補貼。2010年，收費標準低于公辦學校的上海民辦中小學會獲得市政府的補貼。政府資助私立學校并不是在各地都有的，政府的資助對象也是有限制的，這種經費來源只占私立學校經費的較少一部分。如果政府對私立學校提供一定年限的適度資助，使其發展壯大，那些適應市場發展需要、能夠滿足學生和家長需求的學校就會更好地發揮作用，而那些經營不善、教育質量和教學方法較差的學校在政府資助期限過后也會自生自滅。這種政府資助對于新成立的私立學校既起到了扶持作用，又避免了政府在不適應市場需求的私立學校上投入過多資金。

上文提到，在許多國家，政府都在對私立學校進行資助。資助的方式分為：直接資助，如政府直接對私立學校投資；間接資助，如政府對私立學校提供稅收減免，或對學生提供教育券等學費上的資助。我國政府對各類私立學校也應當提供各種資助，即使對營利性私立學校也應當進行資助。因為，盡管這些學校以營利為目的，其功能和企業幾乎相似，但是，由于教育事業本身的特殊性和重要性，為其提供資助會鼓勵企業家和有識之士投資教育事業，發展教育事業，利國利民。對于非營利性私立學校，國家更應該大力資助，因為資助私立學校要比開辦一所完全的公立學校耗資少。在這方面也可以借鑒國外的做法，在對私立學校進行資助的同時，國家和政府也相應地參與學校的決策。私立學校可以自己決定是否接受政府資助，以及接受多少政府資助。如果接受的政府資助多，則政府參與學校的決策多；如果接受的政府資助少，則學校的自主性較強。

教育是一種準公共品，既可以由政府提供，也可以由私人提供。教育應當促進社會公平，這一責任主要是由政府建立公立學校來完成。私立學校因其對市場變化的靈敏反應和針對學生個性的教育模式，成為對公立學校的有益補充。營利性私立學校受市場供求規律的作用，提供適應學生需求和社會需要的教學內容。同時，供求規律也對私立學校的學費加以調節，無須政府過多干涉。政府對私立學校應加大對私立學校的資助力度，鼓勵社會各界人士投資教育，對私立學校加以正確的引導，使私立學校成為推動我國社會主義教育事業的一份力量，為我國的教育事業添磚加瓦。

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Discussion about the role of the government in the private school development

WANG Xin-shuang

(International commerce and foreign language college，North-east finance and economy university，Dalian 116023，China)

Abstract: Education isquasi-public goods ，and can be provided by private sector. Private school is a useful supplement to the public schools， in the feasibility and necessity. At present our private schools are successful development. the government should be encouraged to support private institutions， non-profit support the development of private schools also support profit-making private schools. Private school fees are high， but of market supply and demand will be adjusted to the government too much interference. the government should in any way to encourage people of insight and the broad masses of the investment in education and private schools offer preferential policies to promote their development efforts.

Key words: government ; private school;quasi-public goods;supply and demand relation