民族地區旅游資源法律保護研究

摘要：民族地區的旅游資源既有旅游資源的共性，又有民族地區的特殊性，根據民族地區旅游資源的特點來加強法律保護尤為重要。要保護好民族地區的旅游資源，必須針對民族地區旅游資源的特點和當前法律保護的不足，更新立法理念，完善旅游資源保護法律體系，理順旅游資源管理體制，加強執法工作。

關鍵詞：民族地區；旅游資源；法律保護

中圖分類號：DF922.6 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０174－02

根據國家旅游局頒布的《旅游資源保護暫行辦法》第二條界定，旅游資源是指自然界和人類社會凡能對旅游者產生吸引力，可以為旅游業合理利用，并可產生經濟效益、社會效益和生態效益的各種事物和因素。西部民族地區旅游資源豐富，開發潛力大。至2009年12月止，在國務院公布的共七批208處國家重點風景名勝區中，民族地區就有74處，約占35%①；至2009年為止， 在國務院審批、公布的110座中國歷史文化名城中，民族地區就占36座，約占33%②。除此以為，民族地區尚未開發的潛在旅游資源還相當豐富。國家級的風景名勝區、歷史文化名城，以及各地方政府公布的省級、地市級風景名勝區，形成了龐大的民族地區旅游資源體系。旅游資源是發展旅游業的基礎性條件，在以發展旅游業為重要戰略措施的西部大開發中尤為重要。因此必須加強對民族地區旅游資源的保護，必須根據民族地區旅游資源的特點來加強對法律保護。

一、加強對民族地區旅游資源法律保護的重要性

加快發展旅游業，成為促進民族地區經濟社會發展的重要推動力，而旅游活動的開展必須以一定的旅游資源作為基礎，因此，應當加強對民族地區旅游資源的保護，保存好旅游資源和保持旅游資源的高品質，為民族地區旅游業及經濟社會的發展奠定基礎條件。

對民族地區旅游資源進行保護，可以采用經濟的、行政的和法律的多種方式，由于法律具有規范性和普遍性的特征，能夠對人的行為起到指引、評價和強制作用，因此法律保護方式成為諸多保護方式中最為穩定、最強有力的保護方式。各項旅游資源保護方法最終都應通過國家立法以成文法律的方式確定下來，并以國家強制力保證執行，才能保證旅游資源保護的各項措施行之有效。通過對旅游資源保護進行立法，對破壞旅游資源的行為作出界定并使之承擔相應的法律責任，賦予旅游資源保護措施以法律強制力，規避各種破壞旅游資源的行為來防止出現對旅游資源的實際破壞。此外，通過法律的指引與教育功能，培養、提高人們的自覺保護旅游資源的法律意識，引導人們依法行為。正如1992年聯合國環境與發展大會通過的《21世紀議程》所言：在使環境與發展的政策轉化為行動的過程中，國家的法律和規章是最重要的工具，它不僅通過命令和控制的手段予以執行，而且它還是經濟計劃和市場運行的規范性框架。

二、現行民族地區旅游資源法律保護的不足

目前我國初步建立起了一系列從憲法、法律、行政法規到部門規章、地方性法規的與旅游資源保護相關的法律制度，基本做到了有法可依，但是這些相關的法律法規還存在諸多問題，使得我國現行法律在保護民族地區旅游資源方面捉襟見肘。我國現行民族地區旅游資源保護立法存在的主要問題有：

1.旅游基本法缺失。我國現階段雖然有一批與旅游資源保護相關的法律法規，但缺少一部專門的、統領全局的、效力層次較高的旅游基本法律，與旅游資源保護有關的法律條文主要散見于各種環境與資源單行保護法律法規中。旅游基本法的缺失使得西部民族地區旅游資源保護地方性立法缺少可以參照的典范和制定依據，影響到民族地區旅游資源保護立法的質量。

2.旅游資源保護專門立法薄弱，不利于旅游資源的可持續利用。從目前已經制定頒布的一系列有關旅游資源保護的法律法規來看，立法保護工作則顯得較為單薄。以我國西部的新疆維吾爾自治區為例，截至2009年，新疆有全國重點文物保護單位58個，各類的自然保護區35個，國家級風景名勝區4處，國家級歷史文化名城3處，旅游資源非常豐富。但是從立法保護上看，全疆關于旅游資源的立法保護截至2004年底不足10項，顯得有些單薄。特別是對于極具具特色的人文旅游資源的立法保護工作更為薄弱，對于各種具有代表性的民族文化保護和傳承缺乏有效的法律保護機制，這將極易導致新疆具有民族特色的旅游資源優勢逐漸喪失。旅游資源保護立法的不足將影響到旅游資源的可持續利用和發展。

3.立法形式單一，缺乏民族性和地方性。民族地區的旅游資源更具有民族特色和地方特色。因此，在進行管理和保護的過程中，特別是在對民族地區旅游資源保護立法中，應當突出這一特點，著眼于國家立法不能解決的民族地方的特殊問題，這樣立法的質量就高，更具有實用性。而現實中民族地區的旅游資源立法在制定的時候往往缺少對于地方特色和民族特點規定，所制定出的條例與國家和其他地方的條例具有高度相似性，缺乏民族地區旅游資源的針對性，實際操作中難以有效實施。

4.立法缺乏可操作性，法律責任與違法后果不相當。法律的制定最終是要實現靜態的制度向動態的實施轉變的，既保護守法者正當的權利，也讓違法者承擔應有的法律責任。目前西部民族地區頒布的旅游資源相關法律規定太原則，缺乏可操作性。如《新疆維吾爾自治區旅游管理條例》有7章46條中大多都是一些原則性的規定，在法律責任一章中規定的處罰方式是行政處罰和罰款。由于在實際工作中難以執行，同時對旅游資源造成破壞的單位和個人所應承擔的法律責任與其破壞行為產生危害后果不相當，無法從根本上起到保護旅游資源的作用。

5.民族地區旅游資源保護的執法力度仍有待加強。嚴格執法是保護旅游資源的重要環節。正如有學者所說：法律的生命在于它的執行。法律實施是實現立法目的、發揮法律作用的前提，是實現法的價值的必由之路。只有通過法律制裁的方式使違法者承擔一定的法律責任，才能使旅游資源保護法律法規變成制約人們行為現實規范。目前我國旅游資源管理體制條塊分割、管理權責不明，各部門只顧經濟利益，推卸對旅游資源的保護責任，導致旅游資源保護法規不能落到實處。違法者違法成本不高，以至于部分單位和個人鋌而走險，肆意破壞珍貴的旅游資源。同時，從相關管理部門的執法者素質不高，不能切實依法行政，嚴格執法，切實保證法律法規的實施。

三、西部民族地區旅游資源法律保護的對策

由于民族地區旅游資源容易破壞，而現行旅游資源立法在保護民族地區旅游資源方面又存在諸多不足，因此加強民族地區旅游資源法律保護的工作顯得尤為緊迫。

1.確立可持續發展的旅游資源保護立法理念

旅游資源是民族地區旅游業生存和發展的物質基礎。保護旅游資源是實現民族地區旅游業可持續發展的重要保證。因此必須處理好民族地區旅游資源進行保護和開發的關系，應該采取“保護優先”原則，實現民族地區旅游資源的可持續利用。根據國家旅游局頒布的《旅游資源保護暫行辦法》第三條規定：旅游資源保護堅持嚴格保護、開發服從保護的原則，實現協調監管、合理利用、科學發展的目標。旅游資源的不可再生性決定了當開發條件不具備或不充分時，應主要突出旅游資源的保護，切忌對旅游資源的盲目、無序、掠奪式開發。同時禁止對民族地區旅游資源進行掠奪式經營，決不能以破壞資源為代價，采取“殺雞取卵”的做法來發展。而應在旅游資源得到保護的前提下科學規劃與開發、合理利用，實現旅游資源的可持續發展之路。

2.完善旅游資源保護法律體系

（1）制定國家旅游保護基本法，統領國家層面的旅游資源保護立法。旅游資源涉及范圍廣泛，根據《旅游資源保護暫行辦法》規定，既包括已開發的各類自然遺產、文化遺產、地質、森林、風景名勝、水利、文物、城市公園、科教、工農業、濕地、海島、海洋等各類旅游資源，也包括未開發的具有旅游利用價值的各種物質和非物質資源，因此需要一部具有較高效力層次的基本法律。在制定國家旅游基本法的基礎上，構建國家層面的旅游資源保護法律體系，為民族地區旅游資源立法保護提供上位法依據。而目前我國僅有一部由國家旅游局頒布的《旅游資源保護暫行辦法》，屬于部門法規，效力層次較低，不適應旅游資源保護實際的需要。因此國家立法機關應當會同有關部門盡快開展論證，爭取早日出臺《旅游資源保護法》。（2）以地方旅游法規為重要組成部分，完善旅游資源保護法律制度。地方立法是我國法制建設的重要組成部分，對于富含旅游資源的民族地區而言，在國家相關法律法規在短期內無法出臺的情況下，地方立法機關應該根據民族地區旅游資源的特色和優勢，主動立法，完善地方旅游資源立法保護工作。在民族地區地方立法中要注意立法的統一性和規范性，避免與國家頒布的法律法規發生沖突。同時要注重立法的可操作性，爭取建構比較完整、可操作性強的地方旅游資源保護法律體系。

3.理順旅游資源管理體制，加強旅游保護執法工作

《旅游資源保護法》應當理順旅游資源保護管理體制，明確各相關部門的職權和職責及相互關系，地方行政法規應當根據《旅游資源保護法》規定明確地方政府保護旅游資源的職權職責。同時，還應根據旅游資源保護法律法規的規定，具體結合民族地區自身實際情況開展執法保護。執法保護還可以彌補立法保護的不足，在執法過程中，根據實際需要，可以采取一些沒有法律規定但對旅游資源的保護有積極效果的變通、補充措施。

結論

在民族地區旅游業發展和旅游資源開發過程中，必須始終堅持“保護優先”的原則，加強旅游資源的法律保護，避免重蹈工業發展中 “先污染后治理”的覆轍。

參考文獻：

[1] 李崇林.民族地區旅游資源保護的法理思考[J].新疆社會科學，2009，（2）.

[2] 付健.西部旅游資源保護中政府管理職能的法律探析[J].改革與戰略，2007，（10）.

[3] 黃沙.民族地區旅游資源法律保障研究[J].法制與社會，2008，（1）：（下）.

[4] 楊音南.民族地區旅游業的若干思考[J].企業導報，2009，（2）.