近十年國內(nèi)非政府組織研究述評

摘要：非政府組織研究已成為政治學(xué)、社會學(xué)、民族學(xué)、法學(xué)等學(xué)科共同關(guān)注的熱門話題。國內(nèi)學(xué)者近十年的研究成果形成了三大研究主題，即非政府組織與社會建構(gòu)方式的轉(zhuǎn)型、非政府組織與政府的互動關(guān)系、非政府組織與公共治理范式的選擇，達成了兩大研究共識，即非政府組織是推進民主政治建設(shè)的重要力量、非政府組織是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的微觀社會基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：非政府組織；社會轉(zhuǎn)型；政府職能；社會治理

中圖分類號：C912.21 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0085－03

近十年，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對非政府組織的研究表現(xiàn)出極大的興趣與極高的熱情，推出了一批學(xué)術(shù)見解深邃、學(xué)術(shù)影響廣泛的研究成果。非政府組織研究已突破單一學(xué)科領(lǐng)域的局限，成為政治學(xué)、社會學(xué)、民族學(xué)、法學(xué)等學(xué)科共同關(guān)注的熱門話題。盡管學(xué)界同仁對非政府組織研究中的若干問題尚存爭論，但是，令人欣喜的是既有研究主題及研究共識的形成必將推進非政府組織研究的系統(tǒng)化、本土化。

一、研究背景

國內(nèi)非政府組織研究的勃興緣于當代中國社會治理方式的變遷與社會治理理論的嬗變。

社會治理方式的變遷引發(fā)和促動了理論界對非政府組織的關(guān)注。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立和社會主義民主政治的發(fā)展，民眾參與社會服務(wù)和管理的積極性不斷高漲，中國原有的社會結(jié)構(gòu)面臨著社會治理方式變遷的巨大挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟的發(fā)展不斷加速資源流動，不斷解體社會的整體性、同質(zhì)性，使得中國社會的自治空間逐步擴大，由國家和政府主導(dǎo)的時代緩步進入由市場和社會主導(dǎo)的時代，社會權(quán)利已開始逐步回歸和轉(zhuǎn)移到社會領(lǐng)域本身。以公民為自治主體的社團組織、社會基層自治組織(包括村民委員會)等非政府組織改變了舊有的社會管理格局與模式，使人們徹底走出對國家、政府的依附心理。轉(zhuǎn)型期社會管理方式的變革無疑為非政府組織的興起提供了社會生態(tài)背景。截至2010年底，全國共有基金會1697個，社會組織41.6萬個，與改革開放初期相比有了飛躍性的增長。非政府組織的空前發(fā)展吸引了不同研究領(lǐng)域眾多學(xué)者的關(guān)注，非政府組織研究已經(jīng)取得了豐碩成果。

社會治理理論的嬗變打開和拓展了非政府組織研究的理論空間。毫無疑問，非政府組織的理論研究依然歸屬于社會治理的理論范疇，必須借助社會治理的話語體系。早在20世紀90年代，俞可平、徐勇、鄧正來、景躍進、馬長山等中國學(xué)者就提出了適應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型的本土化社會治理理論。“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。從對象來看，治理具有廣泛適用性，包括國家、公共組織、私人機構(gòu)及社會個人等各種活動主體之間的關(guān)系。進入20世紀90年代之后，社會治理理論的視角發(fā)生了很大的改觀，研究者“開始關(guān)注諸如非政府組織和非營利部門的作用及其與國家和市場的關(guān)系等更加一般的理論問題，雙方開始找到理論的切合點?！鄙鐣卫砝碚摓榉钦M織研究提供了理論基礎(chǔ)和分析架構(gòu)，而非政府組織研究則契合了社會治理理論的研究主旨和根本精神。

二、研究主題

綜觀十年來國內(nèi)學(xué)術(shù)界非政府組織的研究成果，我們不難發(fā)現(xiàn)：無論是非政府組織興起的社會背景的考量，還是非政府組織承擔的角色功能的分析，無論是非政府組織與國家、政府關(guān)系的理論闡釋，還是非政府組織可持續(xù)發(fā)展的路徑探尋，諸多學(xué)理追問與實證研究都是圍繞如下三大主題深入展開的。

一是非政府組織與社會建構(gòu)方式的轉(zhuǎn)型。林尚立博士認為，非政府組織的興起深刻改變了中國社會的建構(gòu)方式，“使中國原有的組織化社會的社會建構(gòu)體系面臨社會組織化的社會建構(gòu)體系的挑戰(zhàn)”。組織化社會與社會組織化，是不同類型的兩種社會建構(gòu)方式，前者是依靠政治力量支持的組織體系來建構(gòu)社會，發(fā)生于1949年后的中國；后者是依靠經(jīng)濟力量支持的市場要素(如自由的資本、獨立的個體、多元的網(wǎng)絡(luò)等)來建構(gòu)社會，發(fā)生于20世紀90年代的中國?！爸袊氖袌龌母餅榉钦M織的生存與發(fā)展留下了廣闊空間，”政治控制的松動和市場化帶來的所有制結(jié)構(gòu)的多樣化，產(chǎn)生了政府控制之外的資源，使得非政府組織有可能不完全依賴于政府而獨立生存與發(fā)展。同時，市場化帶來的利益主體的多元化、人們需求的多樣性、社會中間層的形成以及國際交流合作的增加，也成為非政府組織發(fā)展與社會建構(gòu)方式轉(zhuǎn)型的外在動因。

從一定意義上講，非政府組織的成長又是推進社會建構(gòu)方式轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動力。現(xiàn)代化是社會建構(gòu)方式轉(zhuǎn)型的價值追求及終極目標，然而，現(xiàn)代化的過程“是一種現(xiàn)代性不斷排擠傳統(tǒng)性的過程。在這個過程中會出現(xiàn)大量的不穩(wěn)定現(xiàn)象，嚴重的如戰(zhàn)爭，暴力沖突，輕微的如不服從法律。不穩(wěn)定的潛臺詞是對權(quán)力和秩序的缺乏認同、信任和忠誠。大量涌現(xiàn)的非政府組織以滿足人們的多元化需求及精神慰藉避免了社會動亂的發(fā)生，因為非政府組織可以為公民提供政治體系之外的參與國家與社會管理的渠道，承接由政府剝離、轉(zhuǎn)移出來的那部分公共事務(wù)管理；同時，社會公民從管理實踐中學(xué)習(xí)和訓(xùn)練了自治、守法等民主素質(zhì)。

二是非政府組織與政府的互動關(guān)系。在中國現(xiàn)實的政治境遇下，非政府組織與政府組織之間存在著沖突與合作的雙向互動關(guān)系。一方面，由于政府在社會領(lǐng)域的部分退出與非政府組織在社會領(lǐng)域的迅速崛起，兩者在價值目標的追求及公共資源的占有方面或多或少地存在著局部性沖突。政府組織在中國的政治體系與權(quán)力結(jié)構(gòu)中，始終處于中心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用，以政治權(quán)威表達對國家利益的維護，以公共賦稅支持和實現(xiàn)公共管理；與政府組織不同，非政府組織的政治合法性來源于行政許可與民主自治，是社會治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中制度選擇的產(chǎn)物，以民眾的利益訴求表達對民主進程的關(guān)切，以公眾的捐獻或財政補貼分享或爭奪公共管理的有限領(lǐng)域。另一方面，中國共產(chǎn)黨適時提出的科學(xué)發(fā)展的執(zhí)政理念與構(gòu)建和諧社會的執(zhí)政目標，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)設(shè)了良好的制度環(huán)境，也為構(gòu)建非政府組織與政府組織的合作伙伴關(guān)系提供了理論基礎(chǔ)。一些學(xué)者認為，在中國政治空間轉(zhuǎn)換的進程中，現(xiàn)代化目標可以調(diào)動和整合包括非政府組織在內(nèi)的各種社會資源，以幫助政府解決它所關(guān)心的社會問題，非政府組織可以利用國家權(quán)威及其符號合法化自己，主動把自己納入國家行政體系，充分利用私人關(guān)系等非制度性手段，積極主動和政府溝通，取得政府的信任，建立與政府的良性互動關(guān)系，扮演與政府合作者的角色。

毫無疑問，非政府組織與政府組織的互動關(guān)系直接影響社會治理價值目標的有效實現(xiàn)。重構(gòu)非政府組織與政府組織的互動關(guān)系必須建立有別于西方制度變遷理論的分析框架，破除非政府組織與政府組織互動關(guān)系中的一些模糊概念，明確非政府組織的權(quán)能及行為邊界，給予非政府組織成長適度寬容的輿論氛圍、更加理性的制度考量。

三是非政府組織與公共治理范式的選擇。非政府組織的發(fā)展是推進社會民主管理與建立公共政府的重要前提。在當代中國社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的進程中，“具有現(xiàn)代特征的國家與社會并列的二元架構(gòu)已經(jīng)開始逐步形成，在這樣的架構(gòu)中既有私人領(lǐng)域中的利益和自由的主張與訴求，也有公共領(lǐng)域中的關(guān)懷和秩序的期望與認同?！眱纱箢I(lǐng)域管理范圍與管理權(quán)能的差異使公共治理范式的選擇成為必然。

在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟制度的變遷是公共治理范式創(chuàng)新的動力。市場“完全理性”的缺乏使政府在制定規(guī)則與提供服務(wù)這兩個方面常常陷入“錯位”、“越位”、“缺位”等尷尬境地。如果政府不能實現(xiàn)對公共利益的維護及公共精神的追求，那么人們會質(zhì)疑政府的發(fā)展目標。在民主秩序框架下成長起來的非政府組織正好契合了政府的公民本位、社會本位的理念，為公共治理范式的選擇提供了實踐依據(jù)。

三、研究共識

因?qū)W科視角及研究方法的差異，學(xué)界同仁關(guān)于非政府組織的某些具體問題的研究觀點尚存分歧。但是，他們對非政府組織角色功能的研究已經(jīng)形成共識。

首先，非政府組織是推進民主政治建設(shè)的重要力量。社會動員和社會參與是民主政治的基本要素，也是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。在一個社會結(jié)構(gòu)分化的現(xiàn)代社會，傳統(tǒng)的政治參與和社會整合方式顯然無法適應(yīng)專業(yè)化、團體化社會表達和社會參與的需要，也無法滿足多元化社會的民主政治訴求。市場經(jīng)濟體系的構(gòu)建過程也是一個利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程，它在給公民帶來普遍利益的同時，也造成公民之間的利益差距；在滿足公民利益愿望的同時，又激發(fā)公民更大的利益期望和利益追求。因此，“公民在爭取自己利益的過程中，必然要了解和參與與自己利益關(guān)系密切的政策、法律的制定和實施?！惫駞⑴c公共決策和公共管理的深度及廣度，直接影響政府決策的透明度及公信力，在這一方面，非政府組織可以發(fā)揮十分重要且不可替代的作用。

19世紀法國自由主義政治思想家托克維爾通過對美國式民主的考察，得出了這樣的結(jié)論：以社會力量制約公共權(quán)力是現(xiàn)代民主的最佳選擇。托克維爾發(fā)現(xiàn)，美國存在著無數(shù)為了各種目的而組織起來的自愿性社團，在這些社團中，美國人有了自治的經(jīng)驗并養(yǎng)成了自治的習(xí)慣；這些社團形成強大而有序的社會力量，對國家權(quán)力起到了制約和平衡作用，使美國的民主制度得以實現(xiàn)。近十年來，國內(nèi)學(xué)者一致認為，中國社會轉(zhuǎn)型的目標是構(gòu)建一個自主的能夠自我建設(shè)與自我協(xié)調(diào)并能夠有效監(jiān)督和影響公共政策的健全社會，而非政府組織的出現(xiàn)使這一目標的實現(xiàn)得以成為可能。社會自治開辟了以社會力量制約公共權(quán)力的新路徑，它主張社會權(quán)力向社會自身的回歸，通過公民參與基層自治(包括村民自治)逐步建立多元化的新型公共管理架構(gòu)，實現(xiàn)政府、市場與非政府組織三者相互信任、相互合作、相互制衡的理想社會境況。非政府組織的存在與發(fā)展代表了社會自治的發(fā)展方向，它可以在社會管理中培育公民的主體意識，滿足公民的各種合理訴求，消解各種社會矛盾，維護轉(zhuǎn)型期的社會穩(wěn)定。

其次，非政府組織是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的微觀社會基礎(chǔ)。在現(xiàn)代政治學(xué)及經(jīng)濟學(xué)研究中，政府職能體系可分為政治職能與公共管理職能兩大部分，而公共管理職能又分為經(jīng)濟管理、文化管理、社會管理等三類職能。當國家對社會經(jīng)濟生活實行全方位干預(yù)時，政府的公共管理職能顯得更加突出和重要，日益成為社會正常運行必不可少的條件。與此同時，政府職能轉(zhuǎn)變的呼聲也日漸高漲，人們需要政府提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。從政府職能演變的過程來看，政府職能轉(zhuǎn)型的實質(zhì)就是政府管理方式的轉(zhuǎn)變，就是要構(gòu)建公共服務(wù)型政府。

不可否認，政府職能轉(zhuǎn)型及管理范式創(chuàng)新需要非政府組織的參與與合作。歷史上，政府曾經(jīng)被視為公共事務(wù)管理的唯一負責(zé)人?，F(xiàn)如今，當政府管理手段的變革成為社會的共同期盼時，非政府組織可以在多元治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要作用，扮演與政府組織在公共管理中“合伙人”的角色。市場經(jīng)濟體制的建立促動了政府職能的調(diào)整和分化，政府在管理和服務(wù)兩個領(lǐng)域都需要借力于社會力量的參與，需要激發(fā)更多非政府組織介入公共事務(wù)治理的熱情，在這一過程中，非政府組織可以有效吸納相關(guān)民眾的利益要求，并向政府輸送這些利益要求，減少政府的管理和服務(wù)成本?！叭绻祟悳蕚浔３治拿骰驕蕚渥兊梦拿骰?，那么聯(lián)合的藝術(shù)必須同增進地位平等以相同的比率增長和改進。”政府有選擇地退卻，非政府組織有選擇地進入，二者只有相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系，才能實現(xiàn)對現(xiàn)代社會的有效治理。

非政府組織作用的充分發(fā)揮可以有效促進政府職能的轉(zhuǎn)變。當大量的非政府組織承載了一部分“全能政府”的職能時，政府就可以從紛繁復(fù)雜、直接的社會管理和服務(wù)事務(wù)中解脫出來，專注于社會的宏觀規(guī)劃、間接管理和服務(wù)。唯有如此，政府職能轉(zhuǎn)型才會落到實處，真正的“小政府”、“大社會”得以建立。非政府組織的發(fā)展和成熟可以推進政企分開、政社分開和政事分開，有利于政府職能轉(zhuǎn)變，有利于建立“以政府主導(dǎo)，非政府組織參與其中”的新型公共事務(wù)管理模式，促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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責(zé)任編輯 文嶸