改革開放以來長三角區(qū)域政府職能評析

摘要：從改革以來長三角區(qū)域內(nèi)地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展的實踐出發(fā)，深入評析了長三角區(qū)域內(nèi)“蘇南模式”、“溫州模式”的形成與演變以及上海經(jīng)濟發(fā)展進程中的政府作用特色和存在的問題，試圖為促進長三角區(qū)域內(nèi)各地方政府更好地實現(xiàn)與市場的良性互動并推動區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展提供有益的理論和政策啟示。

關(guān)鍵詞：長三角；政府職能；政府與市場

中圖分類號：D625(25) 文獻標識碼： A 文章編號：1004－0544(2011)11－0082－03

一、引言

改革開放三十多年來，長三角的經(jīng)濟發(fā)展之所以能取得巨大成就，成為全國市場化和工業(yè)化的主要推動力量之一，固然有體制、區(qū)域及市場基礎(chǔ)等方面的原因，但也與長三角各區(qū)域的政府能夠順應(yīng)經(jīng)濟體制改革進程不斷調(diào)整與改善政府職能息息相關(guān)。從上世紀80年代我國實行以市場化為取向的經(jīng)濟體制改革以來，長三角的蘇南地區(qū)、溫州地區(qū)以及后來的上海在市場經(jīng)濟大潮中異軍突起，經(jīng)濟持續(xù)增長，成為中國經(jīng)濟發(fā)展最快和最富活力的地區(qū)之一。從經(jīng)濟發(fā)展的模式來看，長三角區(qū)域內(nèi)有三個各具特色的成功區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，一是江蘇的“蘇南模式”，其本質(zhì)特征是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，二是浙江的“溫州模式”，其本質(zhì)特征是市場化和民營化，三是上海在20世紀90年代后的開發(fā)與開放所引致的經(jīng)濟騰飛，其本質(zhì)是經(jīng)濟的國際化和要素市場的高度發(fā)展。上述三個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐歷程表明，在長三角工業(yè)化、市場化的進程當中，地方政府一直是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要參與者和積極的推動力量，當前長三角經(jīng)濟發(fā)展過程中存在的問題，也與區(qū)域內(nèi)各地方政府的職能履行的滯后與不適度存在著很大的關(guān)系，未來長三角經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展仍然取決于區(qū)域內(nèi)地方政府順應(yīng)內(nèi)外經(jīng)濟競爭環(huán)境的變化，實現(xiàn)自身職能的進一步轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新。

二、蘇南模式中的政府職能與經(jīng)濟發(fā)展

如果將蘇南政府與“蘇南模式”置于我國市場化與工業(yè)化的發(fā)展歷程中去考察，我們認為，“蘇南模式”的特色不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，更加不可忽視的是地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)與控制，即便在“新蘇南模式”逐漸成型的今天，蘇南地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的控制力仍然很強。一方面，地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)與控制確實帶來了蘇南經(jīng)濟的振興，蘇南的市場化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大規(guī)模興起及發(fā)展得益于當時蘇南政府在計劃經(jīng)濟體制邊界內(nèi)的引導(dǎo)和推動，因為在改革初期，“蘇南基層政權(quán)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村)，更多的是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總代表而行事的，已經(jīng)與通常意義上的政府組織相去甚遠”。事實上，在當時的體制背景和買方市場狀態(tài)下，由地方政府(主要是村級組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)牽頭發(fā)展工業(yè)化是有其“合理性”的，這個“合理性”不僅表現(xiàn)在以集體經(jīng)濟為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展是體制約束條件下的選擇，還因為地方政府的作用適應(yīng)了社區(qū)農(nóng)民與政府自身的目標訴求，即地方政府為了增加財政收入，社區(qū)農(nóng)民為了增加收入，提高生活水平。“蘇南模式”的經(jīng)驗也表明，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌離不開政府對經(jīng)濟生活的領(lǐng)導(dǎo)與參與。

另一方面，我們也應(yīng)清醒地看到，在我國市場化取向的改革進程中，從“蘇南模式”誕生的那一天起，其發(fā)展歷程就不可避免地產(chǎn)生了“政府控制與市場化的博弈”歷程，表現(xiàn)為隨著市場化的推進，由于政府控制和參與經(jīng)濟生活所引致的一些體制弊端制約著地區(qū)經(jīng)濟競爭力的提升和現(xiàn)代市場經(jīng)濟的形成，市場化的推進要求政府職能的轉(zhuǎn)變與更新。“蘇南模式”在20世紀90年代的轉(zhuǎn)型，其實質(zhì)就是要求蘇南各地方政府對自身在經(jīng)濟發(fā)展中的職能進行轉(zhuǎn)變和規(guī)范，目標是適應(yīng)市場化的進一步發(fā)展。如當蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身存在的一些“弊端”如產(chǎn)權(quán)模糊、政企不分、企業(yè)經(jīng)營效率低下等問題暴露出來時，蘇南地區(qū)的各級地方政府推動實施了以明晰企業(yè)產(chǎn)權(quán)為核心內(nèi)容的企業(yè)改制，從而保證了“蘇南模式”的創(chuàng)新與進一步發(fā)展。當然，從當前蘇南的經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實來看，蘇南各級地方政府在促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展方面還有一些需要改進的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)四個方面的問題：一是在蘇南地區(qū)，一些重要的本應(yīng)由市場來配置的生產(chǎn)要素如土地、貸款、能源等仍然操控在政府的手中，在追求政績的沖動下，這些生產(chǎn)要素有時會按照政府的偏好而不是市場的需求去配置，從一定程度上影響了資源的配置效率。樊綱和張泓俊通過實證研究長三角與珠三角的體制改革后，得出了這樣的結(jié)論：“經(jīng)濟體制改革越徹底，市場化指數(shù)越高，對經(jīng)濟的發(fā)展越有利，人均GDP也越高”。實際上，這個結(jié)論映射出了蘇南在經(jīng)濟體制改革方面的現(xiàn)狀。二是蘇南的一些地方政府在優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境方面所提供的制度與文化建設(shè)不足，區(qū)域創(chuàng)新水平的提高固然需要良好的交通、通訊和環(huán)境等硬件方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是區(qū)域創(chuàng)新水平尤其是企業(yè)創(chuàng)新能力的提高更需要政府制定配套的政策、規(guī)章并營造良好的創(chuàng)新氛圍，如在支持風(fēng)險投資的適度發(fā)展、合理建構(gòu)中小企業(yè)貸款擔(dān)保體系、加強知識產(chǎn)權(quán)的保護等方面，蘇南各級地方政府還有很大的努力空間。三是蘇南各級地方政府在推進區(qū)域間的協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展的問題上行動遲緩，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市發(fā)展、市場培育方面的錯位與互補意識不強，在各行政區(qū)內(nèi)存在著“保護落后、限制競爭、地區(qū)分割、重復(fù)投資等市場分割現(xiàn)象”。如“在經(jīng)濟分工關(guān)系和產(chǎn)業(yè)定位上，蘇、錫、常、鎮(zhèn)、寧五座城市存在著嚴重的同構(gòu)現(xiàn)象。五個城市產(chǎn)值在前10位的行業(yè)基本相同”。四是蘇南地方政府在促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面的實踐努力落后于對地方經(jīng)濟增長的重視。在蘇南地區(qū)，城鄉(xiāng)差距、貧富差距、環(huán)境污染、社會治安等方面的狀況與經(jīng)濟的快速增長并不相稱，如由于工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展，太湖流域的水質(zhì)已經(jīng)嚴重惡化，嚴重影響了本地和周邊城市的用水安全。因而，蘇南各地方政府必須以科學(xué)的眼光順應(yīng)市場化的發(fā)展對自身的職能進行清理和規(guī)范，實現(xiàn)地方政府職能的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，否則，以經(jīng)濟的外向化、市場化和城鄉(xiāng)一體化，全面達到小康水平為內(nèi)涵目標的“新蘇南模式”在新世紀再次展現(xiàn)出強大的區(qū)域競爭力將會顯得困難重重。很多學(xué)者的研究已經(jīng)表現(xiàn)出了這樣的憂慮，如夏永祥認為，“經(jīng)濟發(fā)展到今天，‘蘇南模式’中的‘強政府、弱市場’格局仍未得到改變，而是改頭換面，以新的形式出現(xiàn)，如果不對這一格局進行改變，“蘇南模式”很難獲得新生”。朱文暉在分析長三角區(qū)域內(nèi)的政府與競爭優(yōu)勢的關(guān)系時指出，“包括蘇南模式在內(nèi)的長三角各地方政府在構(gòu)筑地區(qū)競爭優(yōu)勢的過程中，政府替代還有很大的空間，不過，政府替代的績效問題應(yīng)引起足夠的重視”。基于蘇南經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實，蘇南地方政府職能的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新勢在必行。當然需要明確的一個認識問題是，政府職能的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新不是削弱或放棄蘇南地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，而是要提升政府管理經(jīng)濟的效率。蘇南地方政府職能的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新應(yīng)著重考慮以下兩個方面的問題：一是樹立正確的政績觀，將“以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀作為政府職能轉(zhuǎn)型的重要指導(dǎo)思想，在實現(xiàn)地方經(jīng)濟增長的同時，把實現(xiàn)人與自然、人與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展納入組織、引導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標之中，在保持經(jīng)濟適度增長與節(jié)約資源、保護環(huán)境之間尋求一個適當?shù)慕Y(jié)合點。二是放手讓市場機制在經(jīng)濟運行中充分發(fā)揮基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，提出這個問題的依據(jù)主要是由于經(jīng)濟發(fā)展到今天，蘇南的市場發(fā)育程度已經(jīng)處于一個很高的水平，此時，政府應(yīng)主動地按照市場化的要求收縮與調(diào)整經(jīng)濟管理職能，政府應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)政策的選擇、市場法制的建設(shè)、市場渠道的疏通、良好商業(yè)與經(jīng)營環(huán)境等方面改善與加強自身的經(jīng)濟管理職能。

三、溫州模式中的政府職能與經(jīng)濟發(fā)展

“溫州模式”的特色是私營經(jīng)濟的發(fā)展，與“蘇南模式”一樣，“溫州模式”的形成和發(fā)展也是溫州地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的一個成功創(chuàng)造。溫州地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展中的作用可以形象地概括為“無為而治”，即放手讓私人力量與市場機制來推動地方經(jīng)濟運行和發(fā)展，與“蘇南模式”中的“強政府”相反，“溫州模式”中的政府是一個“小政府”。李成亮和黃嘉年兩位學(xué)者將“溫州模式”中政府的作用歸結(jié)為“降低民營經(jīng)濟風(fēng)險的‘無為’和營造外部環(huán)境的‘有為’”兩個方面。溫州市政府不僅為溫州民營經(jīng)濟在改革初期的發(fā)展提供了寬松的政治環(huán)境，而且還順應(yīng)溫州民營經(jīng)濟的發(fā)展需要努力改善民營經(jīng)濟發(fā)展的軟硬件環(huán)境，在改革初期，溫州市政府先后出臺了許多突破當時政策或者在全國率先改革的法規(guī)和措施，如中國首個股份合作制企業(yè)的地方性法規(guī)。在20世紀80年代末，由于溫州商品的質(zhì)量低劣問題而使溫州的形象和聲譽出現(xiàn)嚴重危機的時候，溫州市政府毫不手軟地加強工商管理職能，嚴厲打擊制造假冒偽劣產(chǎn)品的行為，全面整頓市場，并加強質(zhì)量管理，使溫州民營經(jīng)濟的發(fā)展走上了正軌，保證了溫州產(chǎn)品的市場開拓能力在全國范圍的穩(wěn)健擴展。經(jīng)濟發(fā)展的事實也證明，“溫州模式”的發(fā)展使人們充分感受到了私人力量與市場力量在創(chuàng)造財富方面的巨大能量。但是“溫州模式”中政府的“無為而治”也客觀形成了“藏富于民間”的現(xiàn)實狀況，“一定程度上削弱了政府的財政汲取能力，使得政府變成了‘弱政府’，政府在一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資上踟躕不前”。學(xué)者王華兵指出，“溫州經(jīng)濟在20世紀90年代中期以后速度放慢的主要原因之一就是諸如城市化、高等教育、地方政府的管理效率和服務(wù)質(zhì)量等‘公共產(chǎn)品’在溫州都極其短缺和落后，因此導(dǎo)致了地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的惡化”。問題還不止于此，由于以溫州市政府為代表的浙江各級政府在觀念和政策上重視和扶持私營經(jīng)濟的發(fā)展，對外資的引入一度重視不夠，致使浙江經(jīng)濟在融入國際產(chǎn)業(yè)分工，承接國際產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移方面滯后于江蘇的蘇南地區(qū)。還有一個值得深思的問題是，到目前為止，溫州的多數(shù)私營企業(yè)從事的仍然是低附加值的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)制度還是以家族制為主，市場交易的非人格化程度還沒有達到現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求，這不能不說是溫州地方政府促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級和市場業(yè)態(tài)提升方面的服務(wù)功能欠缺。吳敬璉2004年考察浙江經(jīng)濟后曾一針見血地指出，“促進浙江產(chǎn)業(yè)升級和提升浙江經(jīng)濟形態(tài)的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變各級政府的職能，建設(shè)適合于現(xiàn)代市場經(jīng)濟的服務(wù)型政府”。由上面的分析，可以認為在“溫州模式”形成和發(fā)展的初期，政府在經(jīng)濟發(fā)展中的“無為而治”適應(yīng)了當時地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，它對于沖破計劃經(jīng)濟體制的樊籬、激發(fā)私人力量創(chuàng)造財富的積極性起了相當大的動力作用。但遺憾的是溫州地方政府在處理政府與市場的關(guān)系上自覺和不自覺地“淡化”或放松了政府在經(jīng)濟發(fā)展中的“應(yīng)有”職能。

四、上海的政府職能與經(jīng)濟發(fā)展

上海在20世紀90年代后的崛起主要歸功于中央政府的浦東開發(fā)開放戰(zhàn)略的實施，同時，上海深厚的市場經(jīng)濟淵源和文化底蘊也是其經(jīng)濟迅速成長的重要基礎(chǔ)。上海市各級政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用則表現(xiàn)為對中央政策的積極呼應(yīng)和有力的實踐創(chuàng)新。如為了呼應(yīng)中央振興上海和浦東開發(fā)開放戰(zhàn)略的實施，上海市政府在城市功能的定位、產(chǎn)業(yè)選擇、市場化的推進、公共產(chǎn)品的提供等方面進行了科學(xué)的規(guī)劃與實踐，表現(xiàn)出了富有成效的管理效率，為上海的開發(fā)開放創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。這里僅以上海的城市功能定位和市場化的推進為例進行分析。在城市功能定位的把握上，上海市政府立意高遠，提出不僅要把上海建設(shè)成為長三角城市群的核心城市，還要建設(shè)成為國際性的大都市和國際貿(mào)易、金融、服務(wù)中心，這樣的城市功能定位使得上海經(jīng)濟與社會發(fā)展的各個方面從20世紀90年代起就建立在了很高的平臺之上，因此，從上海的城市面貌、基礎(chǔ)設(shè)施、人才高地、司法體系、政府行政效率、服務(wù)業(yè)的發(fā)展等維度進行考察，上海的城市競爭力是全國其他很多經(jīng)濟發(fā)達城市所無法比擬的。至于市場化的推進，上海市政府更是功不可沒。盡管上海是國有經(jīng)濟比重比較高的地區(qū)，但是上海在相對平穩(wěn)的環(huán)境中完成了國有企業(yè)的改制，市場化進程也穩(wěn)步快速推進，這顯然是上海市政府“行政推動”結(jié)果。

當然，上海市政府區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的作用也并不是盡善盡美，也存在著一些有待克服的問題。主要表現(xiàn)為三個方面：一是經(jīng)濟增長模式存在著可持續(xù)發(fā)展的危機，雖然上海的服務(wù)業(yè)和制造業(yè)比較發(fā)達，但近些年來，上海經(jīng)濟在相當大的程度上依靠的是房地產(chǎn)和外資的支撐是有目共睹的，有人形象地將上海經(jīng)濟增長模式比喻為“腳手架經(jīng)濟”和“起吊機經(jīng)濟”是不無道理的，由于城市的土地資源有限，一旦城市土地吃緊，經(jīng)濟發(fā)展必然會受到影響；同時，受地價、勞動力成本居高不下的影響，“從2002年開始，不少外資已遷離上海，連索尼、英特爾、中芯國際、現(xiàn)代汽車等屬于上海支柱產(chǎn)業(yè)范疇的企業(yè)也都將近期的投資重點定位于上海之外的區(qū)域”。這無疑會制約上海經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。上海經(jīng)濟增長模式存在的問題反映了上海市政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略上存在著認識與實踐上的偏差。二是盡管上海經(jīng)濟很發(fā)達，城市化率很高，城市規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在全國也屬上乘，但房價很高，普通百姓買房難、城市農(nóng)民工的生活境遇與市民存在著相當大的差距，這說明上海市政府在促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展這個問題的重視程度上落后于對于經(jīng)濟增長的熱衷。三是面臨全國一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和長三角內(nèi)其他地區(qū)之間的發(fā)展競爭，上海市政府促進高級服務(wù)業(yè)的發(fā)展顯得信心不足，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面沒能與長三角的其他城市形成合理的產(chǎn)業(yè)梯度，“2008年，從工業(yè)行業(yè)完成產(chǎn)值情況來看，排在前六位的主要是信息產(chǎn)品制造業(yè)、汽車制造業(yè)、石油化工及精細化工制造業(yè)、精品鋼材制造業(yè)、成套設(shè)備制造業(yè)等六個重點發(fā)展的工業(yè)行業(yè)，其中能夠代表服務(wù)業(yè)發(fā)展的電子信息產(chǎn)品制造業(yè)占全年行業(yè)總產(chǎn)值的25.2％、生物醫(yī)藥制造業(yè)占全年行業(yè)總產(chǎn)值的1.8％，兩者之和占全部工業(yè)產(chǎn)值只有27％。”

由此可見，要把上海建成未來中國的經(jīng)濟門戶城市并較好地發(fā)揮其對長三角乃至全國其他地區(qū)的輻射與帶動作用還面臨著很多挑戰(zhàn)。為了鞏固上海在長三角和全國經(jīng)濟發(fā)展中的中心地位并較好地發(fā)揮其經(jīng)濟輻射與帶動作用，上海市各級政府需要注意的是進一步提升管理社會經(jīng)濟的水平，力求在宏觀經(jīng)濟指導(dǎo)能力與實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展上有所作為。就宏觀經(jīng)濟指導(dǎo)能力這方面來說，政府應(yīng)著重在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上繼續(xù)扮演重要角色，按照既定的目標堅定地促進以金融、商貿(mào)、研發(fā)、中介、廣告等行業(yè)主要內(nèi)容的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在上海的發(fā)展，將一些目前盡管能創(chuàng)造產(chǎn)值的制造業(yè)諸如石化、機械等產(chǎn)業(yè)果斷地轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)，以盡快推動上海經(jīng)濟增長模式的根本轉(zhuǎn)變。為此，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供符合國際競爭潮流的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標和相關(guān)產(chǎn)業(yè)信息理應(yīng)成為政府的一項重要職能。努力實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展也是上海市政府所要加強的一個重要職能，中科院院士陸大道認為：“城市化不是盲目擴張城市邊緣，高樓林立并不必然等于城市化，城市化的真正涵義不是在于空間城市化而在于經(jīng)濟城市化。”據(jù)此，追求經(jīng)濟城市化、實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)該成為政府一項重要的施政目標，諸如老百姓的住房問題、看病貴問題，使城市農(nóng)民工真正地變成城市市民等民生問題應(yīng)該引起政府的高度關(guān)注。

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責(zé)任編輯 文嶸