我國公共行政系統分析法:可能性\\必要性及局限性分析

摘要：系統分析方法來源于系統科學，是20世紀40年代以后迅速發展起來的一個橫跨自然科學與社會學科的新興學科，它的產生和發展并引入政治學，為我們建立科學的政治學提供了科學的認識論和方法論支持。目前，系統分析已經成為西方政治學研究的有力工具，那么，公共行政學能否像政治科學一樣引進系統分析方法，公共行政的系統分析法有何意義，系統分析視域下的公共行政主體及過程是怎樣的，公共行政的系統分析法的局限性又在哪里?本文擬對上述問題作一論述。

關鍵詞：公共行政系統分析；可能性；必要性；局限性

中圖分類號：D63－31 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0074－04

系統分析方法來源于系統科學，是20世紀40年代以后迅速發展起來的一個橫跨自然與社會學科的新興學科，它的產生和發展并引入政治學，為我們建立科學的政治學提供了科學的認識論和方法論支持。傳統公共行政作為政治學的一部分，相應地也納入了系統的結構功能分析當中，開辟了公共行政學新的研究視野。

一、公共行政系統研究法：一種新的分析視角

(一)系統分析及政治系統分析法的淵源

1，系統及系統分析法(System Analysis Method)

1968年，貝朗塔菲發表了一般系統論的代表著作《一般系統理論——基礎發展與應用》，在文中貝塔朗菲把一般系統概念定義為：處于一定相互關系中的與環境發生關系的各組成成分的總體，或：由兩個或兩個以上的要素組成的具有整體功能和綜合行為的統一集合體。錢學森把極其復雜的研究對象稱為系統。其后，“系統”一詞風靡各門學科。

系統分析法是在克服還原論的基礎上發展起來的。還原論主張對研究對象不斷進行分析，恢復其最原始的狀態，化復雜為簡單。隨著科學疆界的拓展，大量非線性相互作用的子系統組成復雜大系統，子系統之間以及子系統與大系統之間通過物質、能量和信息的交換使系統在整體上涌現出新的性質和功能。還原論無法對這種新特性提供一個滿意的解釋而面臨挑戰。系統分析法是在揭示還原論不足的基礎上發展起來的，它在研究方法和研究思路上強調要把整體論和還原論、局部分析與整體描述、確定性與不確定性描述、定性與定量刻畫相結合的特點。應用在一般學科領域，系統分析法就是指把要解決的問題作為一個系統，對系統要素進行綜合分析，找出解決問題的可行方案的方法，它從系統的著眼點或角度去考察和研究整個客觀世界，為人類認識和改造世界提供了科學的理論和方法。它的產生和發展標志著人類的科學思維由主要以“實物為中心”逐漸過渡到以“系統為中心”，是科學思維的一個劃時代突破。

2，政治系統分析(A System Analysis of Politics)

政治系統論者之一的莫頓，卡普蘭(Morton Kaplan)認為，分析政治現象的最好的方法就是把它看作是系統整體的組成部分，他曾說：“只有當政治活動根據活動系統來處理時，科學的政治才能發展起來”。最先使用系統方法對政治進行分析且最有影響的代表人物是美國的大衛，伊斯頓pavid Eastonl917--)，1965年他在其代表作《政治生活的系統分析》(A System Analysis of Political Life)中，運用系統理論與方法對政治生活進行分析。“科學是通過形成可以描述世界的概念人手的。……沒有概念的形成，科學也無從談起。”“在政治學發展的當前階段，誰想把自己的一套觀點標之以理論，那他就必須集中關注概念形成和革新”，因此他的政治系統分析也是從概念結構的創立開始的。他創建了一整套政治系統分析的概念結構，如政治環境中產生的要求和支持的輸入、干擾和壓力下的反應與輸出、信息反饋、穿越政治系統邊界的交換與交動等。而系統(System)、環境(environment)、反應(response)、反饋(feedback)則是伊斯頓應用的四個主要概念，這四個概念把政治生活作為一個有機系統聯系起來。

在《政治生活的系統分析》一書中，伊斯頓主要傳達了以下幾層意思：第一，伊斯頓認為政治生活理所當然地是一個系統，這是無須爭辯的。因為“一個社會中的政治互動構成了一個行為系統”。第二，政治系統是社會總系統的一個部分，環境會通過輸入對政治系統形成干擾(disturbances)、造成壓力，系統有一定的適應性的能力(通過輸出)對干擾、壓力作出反應，并改變或適應其所處其中的條件。第三，一個系統能在壓力條件下得以維持，通過反饋而實現的信息功能不可或缺。正是系統的反饋給決策者提供了一定的信息，政治系統才能作出自動或被動的調適自身來延續其發展。

伊斯頓的政治系統分析要解決的是一切政治系統是如何設法在穩定的和變化的世界上持續下去的這一問題。而所謂政治系統的生存過程及其持續不可或缺的功能，是與其試圖由以自我維持的典型反應模式相聯系著的，對這些過程和反應的本質及條件的分析，是伊斯頓理論的核心問題。作為一種宏觀理論，政治系統分析具有較廣的適用性，它提供了研究政治的一般原理和概念工具，它適用于一般的政治系統。

政治系統分析也存在著一些明顯的缺點和局限。首先，政治系統作為一種理論框架，本身還不夠成熟(如對政治邊界模糊、內部要素界定不清、運動過程過于簡單等)；其次，到目前為止，系統分析只限于對西方國家，特別是美國政治的研究。在廣大發展中國家和社會主義國家中，政治體制、政黨的特性、政治集團的作用和數量、政治參與的程度與方式、大眾傳媒的狀態等等，均與西方發達國家不同。按西方國家政治形態所建立的系統分析模式顯然不能搬用；再次，系統分析是描述型理論，使政治這個有強烈階級和價值色彩的名詞變成了一個中性的系統，其價值中立色彩不能反應政治生活的本來面目。

(二)我國公共行政系統研究法及其可能性

到目前為止，我國尚沒有專著來專門探討公共行政系統分析，但事實上在沒有充分的理論驗證公共行政能否采用系統分析法之前，系統分析作為一種新視角或分析工具已經引入到公共行政的分析中，“行政系統”、“行政輸入”、“行政輸出”“行政反饋”等名詞已廣泛見于論文及著述當中。之所以出現這種局面，筆者個人認為主要原因還是行政學科脫胎于政治學的歷史影響和行政學自身學科發育不充分的現實。另外，新公共行政學派誕生之后，民主、互動、公平、正義等政治價值成為行政學的追求和導向，行政價值又回歸到政治領域中來，行政學似乎有回歸母學科的態勢。20世紀80年代，盡管效率的價值取向還是新公共管理的主導價值，但是新公共管理學派倡導的民主價值一直沒有被拋棄，政治與行政的分野更顯示出模糊性，公共行政學領域難以自立門戶創建出區別于政治學獨有的概念和理論框架。

那么，我國公共行政領域能否采用系統分析法？筆者認為我國已初步具備使用這一工具的條件，因而公共行政系統分析方法是可行的：第一，我國公共行政生活是個大系統，這是公共行政系統分析的前提。根據系統的概念，毫無疑問，行政生活是個大而復雜的流動系統，它是社會大系統中的一個子系統。行政系統具有自身的結構，包括從中央到地方的行政組織；行政系統有自身的外圍環境，在環境中不斷地吸收信息、轉化、加工、輸出信息，環境也不停地將支持、要求和反對等信息輸入行政系統，要求當局做出反饋。第二，我國政治集團等社會主體得到了發育成長，這是公共行政系統分析的基礎。我國已經基本具備行政系統的若干構件，如政府當局、政治集團、社會利益集團、民間共同體等，這是行政系統運行的主體。高效辦事的政府當局就將環境信息吸收、加工和轉化，對要求做出反饋；政治集團、社會利益團體和民間共同體是社會各種利益和要求的集中者、綜合者和表達者，它們在行政系統中發揮著重要作用。第三，我國行政組織是較為開放的系統，這是公共行政系統分析的保證。開放的行政系統是社會要求、支持等信息快速穿越行政組織邊界、到達政府當局信息加工廠的基本條件。開放的系統需要一系列通道實現信息的流動和跨越，我國的政黨執政參政、新聞媒體反應民情社意、民眾的行政參與等都是行政系統與外界環境交流信息的通道。

(三)我國公共行政的系統研究法的必要性

首先，我國公共行政必須揚棄對靜態行政模型的描述研究法，引進動態權變的系統分析法開拓研究視野。公共行政系統分析法改變了傳統行政學研究的靜態模式，把行政行為引入了系統分析，有助于深入了解各種行政現象及其深層次原因。傳統行政學只注重組織內部的、制度、結構、規則、原理等靜態研究，系統研究法則把行政生活看成一種行為系統，把社會成員和社會環境對行政生活的影響作為變項，通過系統模式考察它們對行政系統的作用以及政治系統對它們的反作用。這就從動態上把握了行政行為和行政過程。

其次，我國公共行政學科的發展需要新的具有說服力的概念和理論來加強學術性研究，同時為實踐提供大眾化的指導理論。系統分析具有一般理論的適用性，能對古今中外的行政系統進行一般性的描述，提供研究行政組織，了解行政結構的一般原理和概念工具，對于行政行為、行政參與、行政過程、行政文化、行政溝通等具體問題，系統方法也同樣具有說服力。

再次，我國的公共行政學不僅是一門規范性學科，而且也是一門描述性學科，公共行政系統分析方法主要作為一門描述性分析工具，能適應我國社會行政生活的外在顯性特征。系統論的整體觀點，系統的要素之間、環境與系統之間的相互聯系和相互作用的觀點，都是把人的行政行為放到與外在環境和人際間的普遍聯系中考察，這符合行政生活普遍聯系、動態發展的外在特征。

所以從理論上來看，將系統分析法引入公共行政學領域，不僅必要，而且重要。系統分析法的引用已經豐富了公共行政學的研究視角，也必將發揮著方法論的重大影響。

二、系統視角下的公共行政：主體及過程

行政系統在與外界環境之間的信息交流過程中實現自身的調節和進化，那么這種調節的和進化的主體是什么，又遵循何種過程?按照伊斯頓的分析，我們也可以將行政系統運動的主體分為：行政共同體、典則和行政當局。將行政系統運行的過程分為行政輸入、信息轉換、行政輸出，也即是利益表達、利益綜合、利益落實和實現的過程。

(一)行政系統主體——行政共同體、典則與當局

1，行政共同體。共同體是個寬泛的概念，它首先是人的集合，由相關成員個體按照地域、文化和政治等因素而組合成不同層次、不同性質的共同體。家族、社區、公司、民族、國家甚或是整個人類社會都是個體的不同組織形式，也是共同體的不同表現。在政治學的視野中，歷史上的城邦、城市、王國、民族國家是獨立的個人在一定地域內基于共享的觀念和文化而通過參與形成的政治共同體。其中，個人的利益關系構成這種共同體的組織脈絡，個人對公共生活的參與和對公共事務的承擔賦予這種共同體以生命。在伊斯頓看來，政治共同體是“政治系統的一個方面，它由政治勞動分工聯合在一起的人群團體……他們都參與公共結構和一系列的過程，但連接的紐帶(政治共同體感)可能是緊密的，也可能是疏松的”。與此類似，行政共同體就是享有相同行政觀念或文化的利益集合體，這種集合體用或松或緊的行政認同感將社會分散的個人連接在一起，對行政系統發揮綜合性的影響。

2，典則。伊斯頓并沒有給典則下一個確切的定義，但是卻側面描述了典則的特征和組成部分，“只要一個團體的成員在政治共同體中顯露出最為強烈的互相認同感，那么他們就會一直面臨建立某種規范化的方式來理順彼此之間政治關系的任務……成員需要接受某種基本的程序和規則…”；“典則可以被劃分為三個部分：價值(目標和原則)、規范(習俗、法律)和權威結構(對合法性的普遍信仰)”。由此我們可以初步推斷典則即為正式制度(法律、法規、規章等)和非政治制度(習俗、傳統、慣例、禁忌、神話等)之和，也即典則是廣義上的制度的含義。形形色色的正式制度和非正式制度將環境中看不見的需要轉化為支持或消損性力量，穿越行政組織邊界，成為系統的輸入。

3，當局。當局在伊斯頓筆下是個較為寬泛的概念。“如果我們可以用‘當局’這個概念來作為權威角色的承擔者，一般來說，當局還包括符合下列標準的系統或成員：他們必須涉足一個政治系統的日常事務，大多數的系統成員都承認他們對這些日常事務負有責任；在大多數時間內，他們的行為將被認為是合法的而得以認可，只要他們是在他們的角色所限的范圍內行事，他們必須使大多數成員認可他們的行為。”伊斯頓按照自由程度的大小和權威的范圍，把當局作了劃分，“當局可以被劃分為兩個階層，已經取得決策權的當局處于一個連續統一體的一極點之上，……另一極可能包括的是那些郵遞員或農業工人”，可見，當局也即是指對行政系統產生影響的系統內外部人員，包括國家首腦、議員、內閣僚屬等正式的權威角色，也包括社會的較低階層(如郵遞員，農業工人等)。

(二)過程——行政輸入、信息轉換、行政輸出

在我國，行政輸入、信息轉換、行政輸出過程實際上就是利益表達、利益綜合、利益實現、利益落實的過程。

利益表達過程是行政主體的個人或集團向當局表明他們的利益要求以期望從將要出臺的政策中獲得利益的過程。當利益表達得到一定程度的社會支持后就以行政輸入的形式進入行政決策機構。

利益綜合過程是社會大小角色紛呈亮相的過程，也是一個復雜而往往漫長的過程。為使利益表達變得強而有力，各個政黨、利益集團、政治共同體就必須廣泛地爭取社會支持，使其主張成為行政機構不能忽視的行政要求，這種將共同利益和力量集合起來的行為過程，就是利益綜合的過程。

當“利益表達”經過“利益綜合”被強化后，再以行政輸入的形式出現在行政決策機構時，便作為政府的備選方案之一進入議事日程。政府經綜合權衡、慎重考慮而權威性選中其一的做法稱為“決策”。利益決策過程在伊斯頓的分析中是一個被忽視的領域，因而其理論往往被視為“黑箱理論”。

行政系統政策法令的實施和裁決將行政決策以行政輸出的方式投放到社會中，這實質上是利益實現和落實的過程。如果政策在實行中遇到阻礙和困難，這種信息便以負反饋的形式，回輸至監督和決策機構。

通過上面的分析我們知道，行政系統主體及其運行過程都是在相互作用、相互調適的過程中實現自身的發展的，從而行政系統就表現出動態的平衡性特征。系統呈現的這一特征是建立在各個構成部件功能和性狀相對穩定的基礎上的，某一個部分或構建發生變化，系統平衡就被打破，因而研究行政系統各個構成要件對于更好地應用系統分析法有積極作用。

三、我國公共行政系統研究法的局限性

我國基本具備公共行政系統的構成要件(前已論述)，也具有引入的必要性和現實性，但是作為自然科學的一種有力分析工具，系統分析法移植到社會科學領域，尤其是應用到我國的公共行政領域后，也未免遭到“水土不服”的常見病，這是與我國公共行政系統自身構成要件發育的不完善直接相關的，因為在引入系統分析法后。面臨著諸多挑戰，也即表現為系統分析法的應用局限性。

(一)局限性之一：公共行政系統主體發育不足

首先，公共行政系統支持流向的對象之一的行政共同體發育不健全。行政共同體是建立在共同文化和信仰基礎上的人員和集團，我國行政共同體已經在行政領域發揮著相應的作用，但是仍舊發育不良，主要表現在我國民間組織不發達，民眾自組織能力不強，地緣和血緣相當大程度上仍舊是維系社會民眾的主要力量，行政共同體感較弱，大范圍內的社會性共同體較少，因而民眾社會利益表達和利益綜合能力較弱。

其次，公共行政系統支持流向的對象之二的典則(制度)發揮的作用也較為有限。我國的正式制度存在一定程度的形式主義，制度、法令、政策的制定意旨與執行現狀脫節，制度、政策的權威性力量難以完整發揮；傳統、習俗、社會潛規則等非正式制度在相當大的程度上調節著信息流向，侵蝕著正式權威的力量。

再次，公共行政系統支持流向的對象之三的行政當局(權威的承擔者)整體素質有待提高。正式權威承擔者(權威承擔者包括自上而下的一系列階層，上至總理、行政部門等正式權威承擔者，下至社會底層的普通民眾)受制于官僚體制的各種特性(如封閉性、僵化性、終身制、缺少責任等)，難于發揮信息刷新(改革)和信息傳遞(攝取社情民意)的作用；非正式權威承擔者的普通民眾也缺少表達自身利益的公民能力和公共精神，二者力量都較為薄弱。

(二)局限性之二：我國公共行政系統信息傳遞過程阻力較大

1，行政系統的開放性有待進一步擴大。系統的封閉性驅使系統走向無序或僵硬，只有充分開放的系統才能使信息流穿過通道流入系統內部。用系統論觀點來看，我國的行政體制仍然是封閉系統。從宏觀層面來看有，我國傳統的政府是封閉型、控制型政府，行政權力的過于集中，強化了政府的信息特權和決策的傾向性；從微觀管理層面來看，行政體系內部的官僚制是一種封閉性的結構。部門分工、層級節制、職業訓練都是以權力的不可侵犯為基礎，權力的絕對集中才能保證金字塔式的結構穩固存在，是一套權力對行政的控制機制。

2.行政參與(信息通道)渠道不暢通。我國已經建立了諸如人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度、輿論信訪制度等。但是，執行這些制度的具體措施尚不完善，執行過程中還存在諸多的問題，一些地方選舉過程不公正，只是走過場，不能真正反映民意或代表民意；一些地方在信訪或聽證過程中，對群眾的一些合理化的意見或建議不予重視或不予采納等，從而影響了政府行政行為的科學性和有效性。這些問題都阻礙了公民有效地進入國家行政領域，最終影響了信息輸入行政系統。

3，利益表達、利益綜合和利益落實機制不健全。許多領域民眾的真實需求難以得到反應，信息傳達渠道不暢通導致虛假信息流的出現。社會利益整合機制常因社會潛規則等傳統力量的影響而走形變樣。

(三)局限性之三：系統分析法作為一種中性工具與公共行政作為一門規范性學科的沖突

系統分析法起源于自然科學領域，是一種中性分析工具，它可以很好地分析不帶感情色彩和價值取向的客觀物質“粒子”，但是對公共行政進行系統分析上存在學科特色上的隔膜。實踐證明，公共行政學是一門實踐性的學科，具有規范性和描述性的雙重特點，如果用系統的方法把行政生活看作是純粹非人格化領域，那么這種分析未免又重回到政治一行政二分、行政“價值中立”的老路上去，而實踐證明這種老的研究思路是不符合各國的客觀實際的。因此，只有將涉及到公共行政價值的這張皮去掉，賦予公共行政作為純粹技術性活動的特征，系統分析才可能真正地引入進來。事實上伊斯頓的系統分析傾向于注重經驗描述的因果理論或描述性理論，它沒能揭示政治生活中利益、權力、國家等的本質特征，具有淡化價值、美化資產階級、維護資產階級統治的傾向，這也是伊斯頓的政治分析法受到批判的一個方面。

盡管系統分析法在公共行政領域遭遇“水土不服”的常見病，但其自身較強的說服力和公共行政主體及運行機制自身的發展完善，它仍舊以不可阻擋之勢侵入公共行政學的研究之中。隨著系統學及系統理論的豐富和發展，系統分析法與公共行政學的結合將會更密切而不會是更疏遠。

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責任編輯 文嶸