論政府決策科學(xué)合理的核心標(biāo)準(zhǔn)

摘要：明確政府決策科學(xué)合理的核心標(biāo)準(zhǔn)，對于政府科學(xué)有效地開展工作具有重大的指導(dǎo)意義。由于公共利益是所有行政活動的理由和界限所在，故政府在追求決策科學(xué)合理的過程中，首先要明確理解何謂公共利益，妥善處理好四種利益關(guān)系的原則要求。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確妥善權(quán)衡多方利益需求才是實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)合理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，其間的關(guān)鍵就是要妥善處理好公平、效率和穩(wěn)定三者之間的相互關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政府決策；科學(xué)合理；標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0031－04

按照貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，并且比照用“科學(xué)”這一語匯來界定新時(shí)期發(fā)展觀的提法，可以說追求政府決策的科學(xué)合理是政府的神圣職責(zé)。并且由于在公共行政行為的三個(gè)基本環(huán)節(jié)——決策、執(zhí)行和監(jiān)督之中，決策處于首要的地位，決策的成效直接決定著公共行政的目標(biāo)能否得以順利實(shí)現(xiàn)。因此，明確政府如何決策才能做到?jīng)Q策科學(xué)合理，進(jìn)而明確政府決策科學(xué)合理的核心標(biāo)準(zhǔn)，對于政府科學(xué)有效地開展工作具有重大的指導(dǎo)意義。

一、公共利益的內(nèi)涵

一般認(rèn)為，科學(xué)合理的決策包括四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即決策目標(biāo)合理、決策方案可行、推行決策的代價(jià)最小和實(shí)施決策后所產(chǎn)生的副作用最小。在此基礎(chǔ)上，還必須明確政府決策的特點(diǎn)就是追求公共利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)，但又不能簡單局限于此，因?yàn)閷?shí)際上，公共利益是多元和多層次的，在有限的時(shí)空環(huán)境里，此公共利益與彼公共利益的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常就會發(fā)生沖突，比如跨區(qū)域的公共交通路網(wǎng)建設(shè)與耕地及其它自然資源的國家保護(hù)之間常發(fā)生沖突。此外，公共利益與私人利益也經(jīng)常會發(fā)生沖突，此時(shí)如果只講公共利益的實(shí)現(xiàn)而不顧私人利益的合理保護(hù)就不合乎公正的法理。因此，妥善權(quán)衡多方利益需求才是實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)合理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。這也就是政府決策的核心標(biāo)準(zhǔn)，其它標(biāo)準(zhǔn)如信息原則、預(yù)測原則、客觀原則、法制原則、系統(tǒng)原則、時(shí)效原則、擇優(yōu)原則、民主原則、外腦原則、動態(tài)原則，決策分析方法如確定性與不確定性、定性與定量、宏觀與微觀、現(xiàn)實(shí)與未來的結(jié)合，實(shí)際上都離不開對這個(gè)核心標(biāo)準(zhǔn)的評判。

那么，怎樣做到妥善權(quán)衡多方利益需求呢?要解決這個(gè)重大問題，首先必須完整準(zhǔn)確地理解何謂公共利益。“公共利益是所有行政活動的理由和界限所在”，如果不對公共利益作出一個(gè)完整準(zhǔn)確的界定，那么，怎樣理解政府決策科學(xué)合理就必將大有疑問。總體看來，公共利益雖因其抽象和宏大而很難下一個(gè)嚴(yán)格完備的定義，但如果將復(fù)雜問題簡單化，可以認(rèn)為公共利益就是有關(guān)社會公眾的利益。這個(gè)概念的落腳點(diǎn)是“利益”一詞。那么何謂利益呢?王浦劬教授基于利益的角度建構(gòu)政治學(xué)體系，他在解讀馬克思和恩格斯對利益的認(rèn)識的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“所謂利益，就是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會內(nèi)容和特性的需要。”又由于人們總是在一定的文化環(huán)境里論及利益以及利益的實(shí)現(xiàn)，故理解利益的含義又不可不了解文化的基本內(nèi)涵。一般而言，文化即是人化，廣義的文化包括制度文化、物質(zhì)文化和觀念文化，狹義的文化僅指觀念文化。因此，綜合以上利益和文化的定義，因此可以進(jìn)一步地講，所謂公共利益就是社會公眾從一定社會文化所認(rèn)同的公平公正原則出發(fā)，為維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會生活，發(fā)展和增進(jìn)社會共同體的整體利益而對社會良制、公共產(chǎn)品和社會文化的多方需求。

學(xué)術(shù)的解讀與定義之外，在政府管理實(shí)踐中也常講到公共利益，但以往一直欠缺一個(gè)官方的權(quán)威說法，在2011年1月21日由國務(wù)院公布并實(shí)行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，首次立法界定公共利益，該法第八條通過列舉的方式指出以下情形下可以認(rèn)定為公共利益：國防和外交的需要；由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)等方面的需要。此外，該法還同時(shí)確定政府的管理必須兼顧維護(hù)公共利益和保護(hù)公民合法私益。這是中國法治建設(shè)的進(jìn)步，也有利于我們更為完整地理解公共利益。

為了更為全面的理解公共利益的內(nèi)涵，在此還須簡要闡釋公共利益的特征。一般而言，公共利益的特征蘊(yùn)含著公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中所指的公共物品的特征，即公共利益具有運(yùn)營上的非營利性、享有上的非排他性和非競爭性。除此之外，結(jié)合政府決策的特點(diǎn)，公共利益還具有以下特征。

第一，主體的廣泛性。公共利益是相對私人利益而言的，其享有主體是大多數(shù)的、不確定的受益人。故此，非經(jīng)法定程序和法定規(guī)則，政府、其他組織和個(gè)人都不得剝奪或隨意刪減個(gè)體享有公共產(chǎn)品的權(quán)益和質(zhì)量。

第二，內(nèi)容的客觀性、多樣性、層次性和不確定性。這是指公共利益是獨(dú)立于個(gè)人利益之外的客觀存在的利益；公眾生活需求的多樣性決定了公共利益的多樣性；公共利益因共同體的大小不同而分成不同的層級；公共利益的具體所指是有彈性的，其內(nèi)容是隨著社會的發(fā)展而發(fā)展。

第三，公共利益與政府關(guān)系的特殊性。公共利益的實(shí)現(xiàn)主要靠政府的積極作為，但政府并不是維護(hù)、增進(jìn)和分配公共利益的唯一主體，依照現(xiàn)代公共管理理論，非政府組織(NGO)與公民參與同樣能維護(hù)和增進(jìn)公共利益。與此同時(shí)，政府在維護(hù)公共利益的過程中。自身也有利益享有和追求的權(quán)利，這就要求政府決策者在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行上，妥善處理好政府公共性與自利性之間的關(guān)系，防范政府(主要是政府中制定和執(zhí)行該項(xiàng)公共政策的公務(wù)員)由追求正當(dāng)自利滑向拋棄公共的立場追求極端私利以及某個(gè)特定社會階層利益的危險(xiǎn)。

第四，公共利益具有優(yōu)先保障性。現(xiàn)代民主社會強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)，并進(jìn)而承認(rèn)個(gè)人在某種程度上擁有以權(quán)利對抗權(quán)力的自由，但盡管如此，總體上講，公共利益的實(shí)現(xiàn)還是應(yīng)該具有優(yōu)先保障性。只不過需要注意的是，這種優(yōu)先保障性不是絕對無條件的，不是說優(yōu)先保障實(shí)現(xiàn)公共利益就無需考慮個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)。

第五，“公共利益決策的相關(guān)性。由于公共利益不僅有利于某個(gè)人，而且有利于與它相關(guān)的許多人，相反，公共利益受到損害時(shí)，同一社群的所有人也都受到損害。因此，它不僅需要某些成員的保護(hù)，而且還需要其他成員的捍衛(wèi)。當(dāng)涉及到公共利益時(shí)，不應(yīng)該由某幾個(gè)人說了算，也不應(yīng)由哪個(gè)部門、哪個(gè)組織單獨(dú)決定，而是應(yīng)該盡量讓與此有關(guān)的人都參與決策，讓所有與此相關(guān)的社群其他人都發(fā)表自己的意見。”

二、政府決策中的利益權(quán)衡

可以說，政府在實(shí)行公共決策時(shí)只有先完整理解公共利益的內(nèi)涵與特征之后，才談得上如何妥善處理好多重利益關(guān)系，由此決策的科學(xué)合理才可能得以實(shí)現(xiàn)。

第一，公共利益與私人利益之間的關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)合理，決策者首先是要妥善處理好優(yōu)先保障公共利益實(shí)現(xiàn)與保護(hù)公民、法人及其他社會組織合法權(quán)益之間的關(guān)系。這里關(guān)鍵是要明確公共利益優(yōu)先保障的基本條件在哪里，或者說在何種情況下公民、法人及其他社會組織擁有以私益對抗公益的權(quán)利與自由。一般說來，公共利益的優(yōu)先保障根本上要求公益的維護(hù)、增進(jìn)和分配與對私益的侵?jǐn)_、損害、犧牲應(yīng)當(dāng)符合行政法的帝王條款——比例行政原則，即所取得的公益應(yīng)大于所放棄的私益。這里必須要強(qiáng)調(diào)的是，社會中的少數(shù)群體或個(gè)人所放棄的私益只能是非基本權(quán)益方面，更為確切和具體地說，是無關(guān)其保障基本生存的那些利益，是可以通過物質(zhì)補(bǔ)償來基本或完全彌補(bǔ)損失的那些利益，而有關(guān)公民人身安全的權(quán)益及其他危及公民基本生存的利益則天然地不可剝奪和減損。

第二，不同公共利益之間的橫向關(guān)系。公共利益因其內(nèi)容和層次的不同而有多種區(qū)分，決策者在實(shí)際決策中經(jīng)常要考慮在同一時(shí)空環(huán)境里滿足不同公共利益實(shí)現(xiàn)的需求，而在有限的時(shí)空環(huán)境里，各種社會資源是有限的，而且不同公共利益所強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)也不同，這樣，在同一公共決策方案中不同公共利益之間就會出現(xiàn)沖突。面對這種決策目標(biāo)沖突，“政策選擇的首要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)在于兼顧與兼得，其次在于判定輕重緩急”。因?yàn)闆Q策科學(xué)合理就意味著決策公正，而公正內(nèi)含著全面和均衡的意思，并且各種公共利益都是公眾不同方面生活所必需的，所以科學(xué)合理決策必需要求決策者兼顧各種公共利益的實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，出于突出重點(diǎn)、解決主要問題的考慮，決策又必需有所側(cè)重，判斷側(cè)重的依據(jù)就在于在保障民生的前提條件下，再從系統(tǒng)、整體、發(fā)展的觀點(diǎn)出發(fā)，根據(jù)比例行政原則最終作出不同公共利益實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先順序。

第三，不同公共利益之間的縱向關(guān)系。這是指要妥善處理好當(dāng)前公共利益與長遠(yuǎn)公共利益之間的關(guān)系。在此，一般認(rèn)為處理二者的關(guān)系應(yīng)該是當(dāng)前公共利益服從、服務(wù)于長遠(yuǎn)公共利益，這種觀點(diǎn)從簡明扼要的角度講是成立的。但如果更為全面和細(xì)致地講，則要對二者的關(guān)系作更多的分析。比如合理使用礦產(chǎn)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境是實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的根本要求，是全局意義上的長遠(yuǎn)的公共利益，與其相對而言，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、改善民眾生活則可視為是當(dāng)前利益。如果在這個(gè)問題上只注重保護(hù)資源、環(huán)境而忽略發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要性，忽略當(dāng)代人所應(yīng)享有的改善自身生活的權(quán)利和自由，則欠缺當(dāng)前利益滿足的長遠(yuǎn)利益保護(hù)能在多大意義上具有可行性和持久性就會是個(gè)疑問。所以當(dāng)政府在處理當(dāng)前公共利益與長遠(yuǎn)公共利益之間關(guān)系的時(shí)候，還是得在兼顧基礎(chǔ)上再考慮孰輕孰重，切不可將當(dāng)前公共利益服從、服務(wù)于長遠(yuǎn)公共利益絕對化。

第四，公共利益的目標(biāo)性與手段性之間的關(guān)系。這實(shí)際上涉及到如何處理政府決策中實(shí)質(zhì)公正與程序公正的關(guān)系，合理的要求應(yīng)該是堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公正與程序公正的統(tǒng)一。具體地講，在政府決策中決策者既要堅(jiān)持決策目標(biāo)的科學(xué)合理，也要使所采取的實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的手段合理適當(dāng)。如果因?yàn)樗非蟮哪繕?biāo)合理，就忽略采用適當(dāng)?shù)膶?shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，這是不行的。因?yàn)楹苊黠@，手段不當(dāng)(比如過于簡單和粗暴)將會嚴(yán)重影響決策目標(biāo)的公信力(哪怕它們原本是公正合理的)，會使所謂好事的推行也變得阻礙重重。總體看來，手段不當(dāng)雖主要與行政執(zhí)行有關(guān)，但如果在制定公共決策方案時(shí)就事先考慮實(shí)現(xiàn)公共利益決策目標(biāo)的可行手段，在決策之時(shí)就對采用哪些實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的手段作基本的明確和規(guī)范，則不僅能減少出現(xiàn)行政執(zhí)行手段不規(guī)范的現(xiàn)象，更能在完整意義上實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)合理。

三、妥善處理決策中公平、效率和穩(wěn)定間的關(guān)系

政府在實(shí)行公共決策時(shí)只有妥善處理好以上四種利益關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)合理。但進(jìn)一步講，政府到底是依照什么標(biāo)準(zhǔn)來權(quán)衡不同利益關(guān)系呢?須知政府的決策標(biāo)準(zhǔn)是多重的，如政府決策既要考慮決策方案的公平性，又要考慮方案推行后能較快地促進(jìn)工作的開展進(jìn)度。還要考慮方案推行后社會的穩(wěn)定和社會公眾的心理承受力，由此可以進(jìn)一步說，妥善權(quán)衡多方利益需求才是實(shí)現(xiàn)政府決策科學(xué)合理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，其間的關(guān)鍵就是要妥善處理好公平、效率和穩(wěn)定三者之間的相互關(guān)系。

第一，公平與效率的關(guān)系。總的看來，公平與效率既存在一定程度的沖突，但在全局和長期看來二者更趨于統(tǒng)一。就二者沖突的一面而言，根本的原因就在于社會資源總體稀缺這一現(xiàn)實(shí)狀況，為了鼓勵社會進(jìn)步和發(fā)展，整個(gè)社會在制度設(shè)計(jì)上就應(yīng)該使能力強(qiáng)、貢獻(xiàn)大的社會成員相應(yīng)得到較多的社會報(bào)賞，這即是說從個(gè)體自利(并非就是自私)的天性出發(fā)來設(shè)計(jì)制度以調(diào)動社會成員參與社會建設(shè)，如此就必然要看重高效。但社會競爭的無數(shù)事實(shí)都表明，競爭的結(jié)果只會使強(qiáng)者愈強(qiáng)弱者愈弱，強(qiáng)者將會支配遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其個(gè)人和家庭生活所正常需要的社會資源，而如果得不到有效的社會保障和救濟(jì)，弱者則完全可能陷于幾無立錐之地的境地。另一方面，社會是一個(gè)整體性的概念，社會的發(fā)展不應(yīng)該只是使少數(shù)成員(哪怕他們貢獻(xiàn)再大)單獨(dú)獲得高收益。而應(yīng)是使全體成員特別是社會弱者也能共享社會發(fā)展的成就，在這個(gè)意義上，公平特別是照顧社會弱者的人道主義公平就要削弱制度設(shè)計(jì)的效率作用，或者說，就會加重社會強(qiáng)者的負(fù)擔(dān)和責(zé)任，使得他的部分勞動成果通過社會管理制度(如稅收法規(guī))直接轉(zhuǎn)化為以社會公共利益為代表的政府所有，這樣公平就具有了優(yōu)于效率的意義。如此歸結(jié)起來，制度設(shè)計(jì)上調(diào)動個(gè)體積極性與社會整體平衡發(fā)展的需要之間就存在一定的緊張關(guān)系，這就使公平與效率之間在直接比較中蘊(yùn)涵著一定程度的沖突。

必須明確的是，盡管公平與效率之間客觀上存在著一定的沖突，但這種沖突不是非此即彼的對立沖突，因而我們不能片面強(qiáng)調(diào)一方而擯棄另一方。也就是說，如果把公平理解為基本權(quán)利和非基本權(quán)利都要實(shí)現(xiàn)絕對的均等分配，把效率只是理解為現(xiàn)實(shí)產(chǎn)出的最大化，都是不合乎情理的。因?yàn)楣脚c效率之間更主要地蘊(yùn)涵著協(xié)調(diào)統(tǒng)一關(guān)系，二者之間一損俱損、一榮俱榮。就此而言，首先，公平是提高效率的基礎(chǔ)。在短期和局部意義上，現(xiàn)實(shí)中有很多公平與效率之間的確存在一定的沖突，但長期和整體看來，二者應(yīng)是趨于統(tǒng)一，保護(hù)環(huán)境與發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系即是實(shí)證。在此也可以說，脫離公平指導(dǎo)的效率是片面、畸形的效率，公平才是提高長期效率的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，即便是在現(xiàn)時(shí)看到有違效率的人道主義公平原則和措施(以削強(qiáng)補(bǔ)弱為根本特征)，長期和整體看來亦是有利于提高效率。因?yàn)樯鐣?shí)踐的事實(shí)已經(jīng)表明，提高和改善弱者地位和權(quán)益將使整個(gè)社會處于穩(wěn)定與和諧之中，從而根本上有利于強(qiáng)者維護(hù)其總量較大的利益的實(shí)現(xiàn)，也就是減輕乃至避免了社會內(nèi)耗和動蕩的發(fā)生，這就為持久有序地提高效率提供了制度保障。其次，效率是導(dǎo)向公平的保證。這一方面是說，高效率有利于實(shí)現(xiàn)高公平，西方福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖庇古就指出較高的社會經(jīng)濟(jì)增長效率是有利于實(shí)現(xiàn)較高意義上的社會公平。其實(shí)不僅限于社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，社會生活中的其它領(lǐng)域亦遵循同樣的法則，比如政府管理部門依法高效行政，就能使正義較快地得到彰現(xiàn)。另一方面，從相反的意義上講，低效率不僅使公平難以得到順利實(shí)現(xiàn)，甚至從根本上講，低效率就是不公平。制度上的低效率不利于發(fā)揮強(qiáng)者聰明才智，不利于把“蛋糕”做大，因而低效率意義上的公平只會導(dǎo)向?qū)嵸|(zhì)上有違正義精神的絕對平均。也正是基于這一理解，才印證了黨中央提出的“發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)”的深刻合理性。

第二，公平與穩(wěn)定的關(guān)系。穩(wěn)定即是一種秩序，是社會評價(jià)的一種重要尺度，相對穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)為人類生活所必需。德國學(xué)者柯武剛、史漫飛認(rèn)為人類社會存在兩種社會秩序，分別為組織秩序或計(jì)劃秩序與自發(fā)秩序或非計(jì)劃秩序，前者“直接憑借外部權(quán)威，它靠指示和指令來建立秩序以實(shí)現(xiàn)一個(gè)共同目標(biāo)”，后者“間接地以自發(fā)自愿的方式進(jìn)行，因各種主體都服從共同承認(rèn)的制度”。由此，可將穩(wěn)定分為靜態(tài)、控制型的穩(wěn)定和動態(tài)、認(rèn)同型的穩(wěn)定。就維系靜態(tài)、控制型的穩(wěn)定而言，只要控制者掌握著對被控制者不可或缺的社會資源，這種穩(wěn)定(哪怕它根本違背正義精神)就能維系下去，但維護(hù)這種穩(wěn)定的社會成本也必定是高昂的。就維系動態(tài)、認(rèn)同型的穩(wěn)定而言，當(dāng)然離不開管理者的管理和引導(dǎo)，但更主要的寄托于全體成員對有利于維護(hù)穩(wěn)定的種種制度的內(nèi)在認(rèn)同和自覺遵守，因而比較而言維護(hù)這種穩(wěn)定(以大家認(rèn)同的正義原則為根基)的社會成本不會太高。現(xiàn)代民主社會所倡導(dǎo)的自然是動態(tài)、認(rèn)同型的穩(wěn)定。因而我們所要探討的公平與穩(wěn)定的關(guān)系，準(zhǔn)確地說主要是針對公平與動態(tài)、認(rèn)同型穩(wěn)定(宏觀的社會政治穩(wěn)定方面)的關(guān)系而言的。

簡要地說，公平與穩(wěn)定的關(guān)系表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，公平是實(shí)現(xiàn)動態(tài)、認(rèn)同型穩(wěn)定的基礎(chǔ)。這是二者關(guān)系的核心要點(diǎn)。可以這樣說，建立在不公平基礎(chǔ)上的社會穩(wěn)定是不人道的穩(wěn)定，是刻板僵化的穩(wěn)定，是維護(hù)成本高昂的穩(wěn)定，因而也是很難持續(xù)下去的穩(wěn)定。只有以公平為根基建立種種社會管理制度和規(guī)則，才會因制度代表了社會公眾的根本利益，從而贏得公眾的自發(fā)認(rèn)同，維護(hù)社會的長治久安。這亦即是我們一般所講的政治合法性的獲得。這樣社會在一個(gè)以正義為政府管理宗旨的政府管理和引導(dǎo)之下，就能保持整個(gè)社會基本結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。其次，動態(tài)、認(rèn)同型穩(wěn)定能保證公平能較好地得到實(shí)現(xiàn)。因?yàn)閯討B(tài)、認(rèn)同型穩(wěn)定是以公平為根基建立的，所以它的實(shí)現(xiàn)也就是公平的彰現(xiàn)。與此同時(shí)，在這個(gè)基礎(chǔ)上，有利于政府及其它社會主體實(shí)現(xiàn)程度更高、范圍更廣的公平。這一點(diǎn)可以說是顯見的。因?yàn)槿绻麤]有穩(wěn)定這一必要的前提條件，好的社會公平政策就完全可能無法得到順利貫徹實(shí)施，公平政策的積極效應(yīng)就不能充分展現(xiàn)出來。

第三，效率與穩(wěn)定的關(guān)系。簡要地說，二者之間的關(guān)系可以演化為四個(gè)方面的子關(guān)系，即高效與高穩(wěn)定、高效與低穩(wěn)定、低效與高穩(wěn)定、低效與低穩(wěn)定的關(guān)系。在此，如果效率不是虛假、急功近利的效率，而是以公平為根基、在公平指導(dǎo)下的效率，穩(wěn)定也不是靜態(tài)、控制型的穩(wěn)定，而是動態(tài)、認(rèn)同型的穩(wěn)定，那么這四種關(guān)系可簡要分析如下。其一，高效與高穩(wěn)定。就高效之于高穩(wěn)定而言，高效在最初會打破固有的穩(wěn)定狀態(tài)，但一般而言，它會促使形成更高層次的穩(wěn)定。另一方面，高穩(wěn)定是以社會成員高度認(rèn)同、高度參與為根本特征，因而一般而言，高穩(wěn)定并不排斥高效，高穩(wěn)定會誘導(dǎo)高效的實(shí)現(xiàn)。在此，政府決策的理想狀態(tài)就是使各項(xiàng)社會公共事務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)高效與高穩(wěn)定的互動結(jié)合。其二，高效與低穩(wěn)定。社會發(fā)展實(shí)踐表明，高效會迅速打破低穩(wěn)定，但如果新的社會認(rèn)同不能同樣迅速地得到確立，高效反而有可能制造出混亂。在此也可以說，社會穩(wěn)定的程度和狀況決定了我們應(yīng)該實(shí)行多高的效率，政府決策(特別是在社會改革上)并不是效率越高越好。所以如果不是事情緊迫，出于穩(wěn)妥的考慮，政府面對低穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)，在宏觀政策制訂和發(fā)展策略選擇上，理性的做法應(yīng)是逐步地提高效率，最好不要在解決問題伊始就采取過于迅猛的改革策略。其三，低效與高穩(wěn)定。在高穩(wěn)定的狀態(tài)下，低效會非常安全地在“量”和“質(zhì)”上推進(jìn)當(dāng)前穩(wěn)定狀況向前發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。但此處的缺點(diǎn)就在于，高穩(wěn)定原本可以接受較高的工作效率，低效在積極意義上就遲滯了各項(xiàng)社會公共事務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。因此，在此情形下，政府可以考慮適當(dāng)提高政策制訂和制度運(yùn)行的效率。其四，低效與低穩(wěn)定。在低穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，低效是能緩慢地增進(jìn)當(dāng)前穩(wěn)定狀況的“量”和“質(zhì)”，但也有可能是不能根本解決問題。可以說，低效與低穩(wěn)定是一種最不理想的關(guān)系，是政府及社會公眾所不希望看到的。如果在社會公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)這種情形，政府管理者就必須從根源上反思宏觀政策制訂和發(fā)展策略選擇是否符合公平的要求，是否體現(xiàn)事物發(fā)展的時(shí)代精神。此時(shí)，政府管理者就必須明白，在公共行政管理上，制度選擇既要承認(rèn)量變的穩(wěn)妥性，又要理解和接受關(guān)鍵時(shí)候?qū)嵭匈|(zhì)變的緊迫性和必要性。

總之，科學(xué)合理意味著全面、協(xié)調(diào)、均衡，所以政府決策科學(xué)合理就要求決策者必須在全面考慮多方利益需求，妥善權(quán)衡決策中公平、效率和穩(wěn)定的關(guān)系，并根據(jù)所要解決的問題的主要性質(zhì)再在決策時(shí)有所側(cè)重。這才是政府決策科學(xué)合理的核心標(biāo)準(zhǔn)和基本要則，才能通過推行科學(xué)合理的決策實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)型政府的要求，最終建立人民滿意的政府。

參考文獻(xiàn)：

[1][德]漢斯，J，沃爾夫，奧托，巴霍夫，羅爾夫，施托貝爾，行政法(第一卷)[M]，高家偉譯，北京：商務(wù)印書館，2002，

[2]王浦劬，政治學(xué)基礎(chǔ)[M]，北京：北京大學(xué)出版社，1995，

[3]沈榮華，汪瑜，韓若銘，論公共利益的法律邊界[J]，江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，(6)，

[4]張國慶，現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社。1997，

[5][德]柯武剛，史漫飛，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2000，

[6][美]塞繆爾，亨廷頓，變革社會中的政治秩序[M]，李盛平，楊玉生譯，北京：華夏出版社，1988，

責(zé)任編輯 王友海