財產(chǎn)征收中的公共利益問題探究

摘要近年來，房屋拆遷糾紛事件層出不窮，政府、開發(fā)商、法院、建筑公司、社會公眾都卷入其中。其中有些事件涉有“打著公共利益的旗號”征收與征用之嫌，所以在這個過程中各種利益矛盾愈演愈烈，造成社會關系的高度緊張。本文從財產(chǎn)征收中的公共利益的概念內(nèi)涵以及當下所存在的問題做一些簡單的探討。

關鍵詞財產(chǎn)征收 公共利益 環(huán)境

文章編號1008-5807（2011）05-059-02

近幾年，針對財產(chǎn)征收的一系列問題國家有關部門以及法律中就有很多涉及的，例如全國人大十屆二次會議對憲法作了多處重大修改，尤其是有關公益征收、征用方面的，例如憲法第十條第三款和第十三條的修改。這些修改既確定了國家為了公共利益有權征收、征用公民個人財產(chǎn)和農(nóng)民集體土地，又確定了國家實施征收、征用時必須遵循目的正當性、程序正當性和必須給予被征收人、被征用人補償?shù)娜椈驹瓌t，這三項基本原則也可以說是我國財產(chǎn)征收和征用的三個基本條件。而“財產(chǎn)征收必須應公共利益之需而為之”又是重要的條件之一。

一、 關于公共利益的定位

公共利益是一個極其抽象的概念，由于人們價值準則的不同，對公共利益有不同的定位。學術界目前多數(shù)人包括本人贊成德國學者克萊提出的“量廣質(zhì)高”理論。所謂“量廣”是指受益人的數(shù)量最多，盡可能地使最大多數(shù)人能均沾福利，同時，基于國家扶助弱者之立場，也必須考慮受益者的重要特性，如少數(shù)種族、少數(shù)民族，如兒童、老人、病殘者、失業(yè)者等，對他們予以必要的傾斜;所謂“質(zhì)高”是指以對受益人生活需要的強度而定，凡是對滿足受益人生活愈需要的，“亦即與生活需要緊密性愈強的”，就是“質(zhì)最高”的價值標準而一些法制發(fā)達國家實行列舉式的立法方式。例如，德國巴伐利亞州于1978年7月25日公布的《應予補償?shù)恼魇辗ā返?條就規(guī)定:財產(chǎn)之征收，系為達成以公共福祉為目的計劃。再如，日本《土地收用法》第3條羅列可請求征收私地之事業(yè)計達35項，其分類由道路設施，至社會福利事業(yè)，宇宙開發(fā)事業(yè)等等，可稱包羅萬象，琳瑯滿目，雖然這種列舉式的立法方式能夠使公共利益的定義更加明確，但是這種方式不可能將現(xiàn)實情況窮盡，難免有遺漏。雖然對于“公共利益·”定位還在不斷地探討中，但是在我國“公共利益”定位須符合條件：一是必須要有公共性，而不是只針對少數(shù)特定的個人或單位，必須是不特定的多數(shù)人;二是必須要有必要性，而這種必要性必須是基于公眾利益或社會發(fā)展需要的必要性，不是基于少數(shù)特定的個人或單位需要所產(chǎn)生的必要性。也就是說，公共利益所滿足或所惠及的是不特定多數(shù)公眾的需要或需求，這種利益具有公眾的共享性。

二、財產(chǎn)征收中涉及公共利益所存在的問題。

（一）對公共利益的解釋過于寬泛

將“國庫利益”等同于公共利益。所謂“國庫利益”，在我國可以更為明確地表述為財政利益，即國家(各級政府)為了本級財政收入之需要，對個人或者集體之財產(chǎn)實行征收。這種“國庫利益”理論很早就被先進國家所否棄，雖然我國也沒人主張將公共利益定位于“國庫利益”，但是在現(xiàn)實生活中這種現(xiàn)象還是比較明顯的，比如許多城市曾經(jīng)風行一種經(jīng)驗或者說一種理論，叫做“經(jīng)營城市”。怎樣“經(jīng)營城市”呢?直白一點說，就是“圈地生財”—由本地政府儲備一定數(shù)量土地，將土地平整后，賣給用地單位，從中賺取可觀的巨額差價，再把這部分錢用來發(fā)展城市建設。不可否認，這種“圈地生財”、“經(jīng)營城市”的方式，對于解決地方財政普遍存在的困難，對于推進城市面貌的快速改變具有明顯功效。但我們要進一步問:“圈地生財”，“財”從何來?這個“財”是國家與民爭利而來，是以對被征收土地的農(nóng)民和被拆遷房屋的城市居民、企事業(yè)單位的低額補償為前提的。這種方式在取得短期的財政利益的同時，伴生、引發(fā)和掩蓋了被征收人與國家的尖銳對立。從伴生和引發(fā)角度上講，有些地方在拆遷、征地的過程中就因過低補償額引發(fā)大量群體鬧事、上訪事件甚至過激事件，最近兩年這種矛盾的激化更是到達白熱化的程度，例如剛剛發(fā)生的江西撫州爆炸案;從掩蓋矛盾角度講，一些被征地農(nóng)民當時拿到一筆現(xiàn)錢，一時還滿意，但三五年后，補償費用用完，失去了原有生產(chǎn)資料，又不能進入新的就業(yè)領域，矛盾才開始凸現(xiàn)。所以我們很有必要將“經(jīng)營城市”的理念置于國家保護公民財產(chǎn)權、國家尊重和保障人權的憲政大背景下予以重新考量。

（二）涉及土地征收的法律法規(guī)尚待完善

按照現(xiàn)行土地管理法的這些規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地不能直接進入土地市場，只有國有土地才能直接進入商業(yè)出讓市場，農(nóng)民集體所有土地只有通過國家征收變成國有土地后才能進入市場。這里有這樣一個問題:除了通過城市改造國家可以提供少量土地外，“任何單位和個人的建設用地”，絕大多數(shù)是通過國家之手征收農(nóng)民集體所有土地而來，例如當下各個地方興起的“大學城圈地運動”，但是這些用地單位和個人的建設行為涉及用途相當寬泛，包括修建高級別墅、高爾夫球場等，例如有很多大學在大學城內(nèi)建設豪華的購物商城以及高爾夫球場等一系列奢侈娛樂場所，是不是都能夠?qū)⑵湔鞯啬康亩ㄎ挥凇肮怖妗?很明顯，相當一部分不能作這樣的定位。但國家是以“公共利益”為理由征收農(nóng)民集體所有的土地，這種征收行為就背離了“公共利益”的原則，不具有實質(zhì)意義上的合憲性、合法性，與其叫此種行為為公共利益，不如叫做商業(yè)利益，似乎這種稱呼更貼切些。

（三）公共利益征收活動過于趨向局部利益與短暫利益

一個很明顯的例子：全國各地都在擴建大學城，似乎我國高教事業(yè)發(fā)展的如火如荼，但是現(xiàn)如今還有一個現(xiàn)象就是大學城里的學生并不多，或者說是縮小了老校區(qū)的容量，諷刺性的是有些地方新校區(qū)里的商業(yè)中心或商業(yè)化的培訓機構倒是隨處可見，如果說大學城接受教育的學生只占很小比例，它所代表的當然不是公共利益。上述角度是從所涉及人數(shù)的范圍程度上來衡量此行為是否屬于為了公共利益，也是只在橫向上考慮，但是本文認為還應該從縱向上考慮，那就是公共環(huán)境權是否也應該考慮進公共利益范圍內(nèi)呢？所謂公共利益是指全體公眾的整體利益和長期福利。生態(tài)環(huán)境狀況是征地活動所涉及的一種極其重要的公共利益。生態(tài)環(huán)境在很大程度上受土地存量、結構及其變動情況的制約。國家征地一般都用于城市建設，這個過程難免導致農(nóng)業(yè)用地以及森林、草地、湖泊等的減少，而這些變化必然對生態(tài)環(huán)境造成重要的影響。像土地這種人類共同的資源面前，公眾不是僅限于一個國家現(xiàn)有的人群，而應還包含子孫后代。如果一項行為給子孫后代造成的損失大于它給現(xiàn)在人們帶來的福利，那就不符合公共利益的要求。所以，判斷國家征地活動是否符合公共利益，不僅要看其征地后是否用于公共用途，而且還要看其對生態(tài)環(huán)境的影響，要在兩者之間進行比較。法律在以列舉方式對公共利益進行界定時，應當將公眾在生態(tài)環(huán)境方面的利益列入其中。要使征地法律制度能夠切實保證公眾在生態(tài)環(huán)境方面的利益，就必須確立公眾的環(huán)境權。所謂公眾環(huán)境權是指廣大人民群眾在良好環(huán)境中生存和發(fā)展的權利。這種權利的提出是現(xiàn)代社會人類對生活質(zhì)量的追求與環(huán)境破壞之間矛盾發(fā)展的結果。尤其當代嚴重的環(huán)境問題使人們對自然有了更深刻的認識。所以，公共環(huán)境應該成為公共利益的合理組成部分，而我們在以公共利益的旗號去征地的過程卻很少考慮到長遠利益，一味的用經(jīng)濟利益去買環(huán)境利益，例如用大學城的大面積的水泥地去換取良好的耕地，林地等。耕地變水泥地容易，但是再讓水泥地變成耕地還現(xiàn)實嗎？

綜上所述，盡管我國在土地征收、征用方面的實踐是日臻成熟的，尤其在全國人大十屆二次會議中對憲法的更改中，憲法確認了土地征收的一些規(guī)范，使之又向前邁進了一步，但是我們還要看到很多情況下還需要通過制定具體法律來將憲法規(guī)范具體化，從而能更好考慮并晚上上述問題。

參考文獻：

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