當前我國基層信訪面臨的困境及解決思路探析

摘要目前我國的基層信訪面臨嚴重困境，信訪“一票否決”制弊端的突顯，信訪法律法規的不健全，信訪觀念的不合理，這些都制約了我國基層信訪的規范發展。因此，筆者認為應該從制度、法律、信訪觀這三個方面來探析我國基層信訪困境的解決思路。

關鍵詞一票否決制 法治困境 信訪觀 解決對策

文章編號1008-5807（2011）05-041-02

隨著我國民主化進程的不斷推進，我國的信訪制度發揮著越來越重要的作用，一方面，它承擔了公民權利救濟的一些功能，彌補了一些司法體制中的空缺；另一方面，它也在一定程度上檢驗著我國政府的執政水平和執政能力。但是，我們也要看到當前我國基層信訪還面臨著種種困境，這些困境引發我們思考。

一、當前我國基層信訪面臨的困境

（一）信訪“一票否決”制弊大于利

所謂信訪“一票否決”，簡單地說就是只要基層政府部門出現信訪案件，即便該部門的其他工作做得再優秀，所有的成績也會因信訪這一“票”而被否決。這種“一票否決”制雖然這在一定程度上迫使基層政府更加重視信訪問題，但是同時也會產生很多的弊端，主要表現在以下三個方面。

1、公民的利益訴求得不到真正的維護

公民信訪是為了使自身的權利得到維護，但事實上“一票否決”制收效并不大，有些基層政府為了達到“零信訪”的目標往往會采取兩種方式：利用金錢安撫和實施“堵”、“壓”。前者只能解決少數信訪問題；后一種則會更深地損害了信訪者的權利。所以說，信訪“一票否決”也許能迫使基層政府去解決某些信訪問題，但若不從提升自身執政能力和公民信訪問題產生的根源出發，這種制度只會是治標不治本。因此，從長遠來看，當前的這種信訪制度并不能真正地使公民的正當利益訴求得到維護。

2、加重了基層政府的工作壓力，影響了基層政府為民服務的質量

近期一位鄉鎮信訪干部在透露信訪工作的“內幕”時稱，為了嚴格控制信訪數量、達到無群體性上訪、無越級上訪，甚至零上訪等工作任務從而不被“一票否決”，當地每到兩會等敏感期，對老上訪戶實行專人監控；一旦情形“失控”便會采取“接訪”和“截訪”，甚至要想盡一切辦法在上級信訪部門“銷號”。這位干部不由嘆道，“自從分管信訪以來，我天天膽戰心驚，如履薄冰。”[1]可見，在“一票否決”制的壓力下，基層政府為了“政績”和不被追究責任總是會采取各種措施去“應付”、“控制”信訪者。出于政績考核壓力而發生的這種工作重心的轉移直接影響到基層信訪工作人員的方式和態度，若這種壓力在適度的范圍內，確實會對政府工作起到積極作用，但若壓力過大則會影響到基層信訪工作人員的工作熱情反而迫使其采取消極的措施應對，這樣便降低了基層政府為民服務的質量。

3、降低了地方政府的公信力，加大了信訪問題的化解難度

“一票否決”制使得基層政府的公信力有所降低。面對眾多的信訪者，基層政府有時會顯得力不從心，甚至會對一些老信訪戶采取極端的措施，軟措施包括金錢收買、巧言說服等，硬措施則包括圍追堵截、打擊報復等。這些極端措施會大大地削弱信訪的權威，使得民眾對政府的信任度降低，使政府部門的形象值和公信力降低，甚至會使民眾與政府部門的敵對。諸上這些結果都會加大了信訪問題的化解難度。

（二）信訪制度面臨法治困境

1、信訪工作的人治色彩濃重

我國有著濃重的人治歷史背景，這就使得民眾在潛意識里有一種清官情節。北京大學公法研究中心主任姜明安教授認為：“中國的法治還沒有建立權威，老百姓不相信法律，只好去尋求人治，這是中國的老百姓幾千年來的習慣。我們現在有一個最大的誤區，那就是老百姓在權利被侵害后習慣找領導，領導也喜歡批示， 再加上媒體的渲染，更強化了老百姓相信上訪而不相信法院的觀念”。上述的人治現象顯然與強調程序性和法律至上的法治精神相違背，也不利于我國信訪制度的法制化。

2、信訪工作的法律保障環節薄弱

目前我國的法制建設相對滯后，信訪缺乏足夠的法律規范。早在2004年就有人大代表呼吁應出臺《信訪法》以規范信訪秩序，但是最終只是由國務院出臺了新的《信訪條例》。毫無疑問，完善的制度體系在規范信訪秩序時是不可或缺的依據，如果僅依據目前《信訪條例》為主體的信訪法規，則不足以走出信訪制度所面臨的法治困境。

3、信訪救濟制度與法律救濟制度的沖突

雖然司法制度才是公民權利最重要、最有效、最正式也是最后的權利救濟制度，然而作為司法制度之外的信訪制度卻承載了過多的權利救濟功能。司法作為公民權利救濟的渠道和防止腐敗的最后一道關口，是正義的象征，因此為了實現社會正義，理應保證司法獨立。但在現實生活中，一些信訪部門借信訪案件的督辦權和領導的批示以干涉司法獨立，左右司法工作人員的立場，致使司法的權威缺失， 嚴重威脅到國家的法治建設。

二、當前我國基層信訪工作困境的主要解決思路

針對上述的困境，可以從以下三個方面提出解決問題：一是完善我國的信訪制度，二是從法制角度來提出對策，三是樹立正確的信訪觀念。

（一）針對“一票否決”制的弊端，完善信訪制度

1、暢通信訪渠道，建立和完善群眾利益表達機制

首先，地方政府要立足多渠道受理群眾來訪、多渠道化解矛盾，建立各級領導干部接訪長效機制，堅持領導常接訪，最大限度地理順群眾情緒，減少越級上訪；其次，要完善基層信訪網絡，拓寬信訪渠道，確保信訪渠道暢通，努力做到小事不出單位、鄉鎮，大事不出縣，把群眾穩定在基層，把矛盾化解在當地；最后，綜合運用政治、行政和法律等手段，加強信訪的民主化，采取聽證、協調、咨詢等方式，合理合法及時地處理相關信訪問題。此外，還要提升信訪工作接待者的素質，努力培養為人民服務的意識。

2、給基層政府減壓，制定合理的績效評估標準

衡量一個地方政府能力的一個很重要的標準就是要看這個政府能不能有效的為群眾辦事，落實到信訪工作上來說，就是能不能很好地解決群眾在信訪過程中遇到的各種現實問題。因此，評價地方政府的績效應該科學合理，不能因地方政府在信訪工作中出現了某個信訪案件而將其一棒子打死，而應該綜合地公正地評價。在信訪“一票否決”制下的基層政府被捆綁得太久了，因此中央政府對基層政府的績效考核應從“指標數字型”轉變到“群眾滿意型”上來，要取消信訪的責任追究制，減少對基層黨政領導的壓力，激發基層政府領導及其工作人員為群眾服務的熱情，進一步提升其為人民服務的質量。

3、提升基層政府的公信力，建立責任型政府

基層政府要提升其公信力就要積極建立責任型政府。首先，責任型政府要求以人為本，對于信訪工作而言就是要以信訪者為本，要求政府部門把維護信訪者的利益、處理好信訪矛盾作為其工作目標；其次，是要保證信訪者與政府部門的良性溝通，既要信訪工作者能設身處地從人民群眾的角度看待問題，也讓信訪者能夠體察到政府的難處；再次，因為信訪者對政府的信任程度取決于其自身期望得到滿足的程度，這就要求地方政府能主動去了解信訪問題、深入調查、實事求是，切莫推辭敷衍；最后，公民民主意識的進一步覺醒也要求政府能不斷加強自身的公信力建設，建立起責任型政府，與民眾和諧共處。

（二）在法治視野下，完善信訪制度

1、信訪從人治走向法治，加強信訪制度的程序性和規范性

現行信訪制度帶有人治色彩，很多信訪案件的解決往往依賴于某些領導的批示，而且作出批示的依據和處理的程序沒有統一的標準，帶有很大的隨意性。因此，有必要對信訪案件的處理程序作出詳細的規定，并且要求對處理結果寫明法律依據并附帶相關證據。當然，信訪制度作為一種補充救濟制度，應該堅持規范性與靈活性相結合，否則信訪制度的優勢也就不存在了。

2、完善信訪制度的立法，為信訪工作提供完善的法律保障

首先要提高信訪立法的地位和效力等級，盡早制定和出臺《信訪法》從而建立起完備、統一的信訪法律制度；其次要以法律形式對信訪工作定位，對信訪部門的職能、信訪受案的范圍、信訪處理的規則、信訪機關的法律地位及其權利義務等作出明確規定；最后，對過激的信訪行為也需要法律來進行規定，盡管《信訪條例》規定了6種過激行為的規制問題，但是太過于籠統，而現實信訪過激行為又遠比這6種行為復雜。因此，有必要通過出臺《信訪法》將信訪過程和該過程中出現的相關問題的解決進行細化和具化，以維護和保證有序的信訪秩序。

3、信訪終結要以法律為基礎，堅持司法最終解決原則

信訪終結應以法律為基礎。關于這點，新舊《信訪條例》中已有明確規定，但是在實踐中，一些案件不能按照制度設計的意圖順利結案，甚至某些案件拖了很久卻仍未能得到有效解決，產生大量的老上訪戶和難纏戶。在信訪的終結的問題上存在著制度設計和實際效果不符的現象，這就需要我們以法律為基礎，堅持司法最終解決原則，維護司法的權威性。司法最終解決原則體現在：對于需要通過司法程序解決的案件，一律由司法機關受理，其他部門不得受理；對于不服其他部門(包括信訪部門)的處理結果的案件， 最終由司法程序予以解決。

（三）樹立正確的信訪觀

基層信訪困境在很大程度上是因為信訪者與基層政府信訪觀念的不合理。為了有效解決信訪工作中的問題，首先基層政府應該轉變自身的觀念，加強自身的服務意識，以平等的姿態去面對信訪者，以“疏”為主，積極引導，把信訪當作了解民情，體察社會矛盾的途徑；其次，對于普通民眾來說，在積極提升自身的維權意識，保障自身的權益的同時，也要加強自身的法律意識，始終把法律武器放在首位，而不應該把信訪作為解決問題的首要方式和唯一方式；最后，政府部門也要積極引導民眾，使其正確的認識和了解信訪部門，使其明白信訪部門只是承擔信息的搜集和中轉而不是“萬能器”，引導群眾樹立理性的信訪觀，避免在上訪過程中遇到問題時采取過激行為，造成不可挽救的損失。

三、結束語

信訪制度是民眾利益表達、政治參與、權利救濟、權力監督的重要渠道，是政府行政科學化和民主化的一個重要的保證，是執政黨堅持為人民服務，了解民情，關心民生，維護社會穩定，加強自身建設的一個有效的途徑。但是目前我國的基層信訪制度依然面臨困境，針對信訪“一票否決”制的弊端，基層政府要建立和完善群眾利益表達機制，制定合理的績效評估標準，建立責任型政府；面對我國信訪的法律困境，我們要加強信訪制度的程序性和規范性，完善信訪制度的立法，為信訪工作提供完善的法律保障；最后還要求信訪相關者樹立正確的信訪觀念，各方共同努力使我國基層信訪工作走出困境，邁向健康、有效、法治、和諧的發展之路。

注釋：

[1]2009年4月8日半月談雜志。

參考文獻：

[1]張永和，張煒等.臨潼信訪：中國基層信訪問題研究報告.北京: 人民出版社，2009.337-370.

[2]于建嶸.誰是信訪一票否決的受害者.新京報，2009-4-9.

[3]花傳國等.人大信訪機制缺失性分析.人大研究，2010(6).

[4]劉衛紅.法治視野下信訪制度的完善.河北法學，2010(5):166-170.

[5]于建嶸.中國信訪制度批判.中國改革，2005(2):26-28.

[6]戴小明.論行政信訪.中南民族大學學報：人文社會科學版，2006( 6).