水利預算績效管理問題研究

摘要：當前水利預算績效管理整體上處于起步探索階段，績效意識不強，績效管理制度建設滯后，現行績效評價指標設立不合理、體系不健全。建立科學規范的水利預算績效管理制度，需建立健全高效的組織體系，完善績效預算管理流程；逐步建立預算項目規劃制度；在逐步擴大預算績效評價試點范圍的基礎上，建立和完善績效問責機制。

關鍵詞：水利預算；績效管理；績效理念

中圖分類號：F812.3 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)11－0043－04

預算績效是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式，其根本目的就是將績效理念融入預算編制、執行和監督的全過程，更加關注預算資金的產出和結果，通過改進預算管理，優化財政資源配置，提高公共產品和公共服務的質量，有效提高財政資金使用效益。本文擬從水利行業的角度，借鑒發達國家預算績效管理實踐經驗，結合分析國家及水利部門推進預算績效管理的進程，針對當前績效管理中存在的問題，提出推進水利預算績效管理的建議及措施。

一、發達國家預算績效管理實踐

(一)英國預算績效管理制度

20世紀70年代末至80年代，英國發起了反對浪費和低效益的運動，成立了一個效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計，對地方政府的預算開支實行總量控制，要求地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。評價的具體內容包括對支出項目立項決策的效果評價，對支出項目技術方案的效果評價，對支出項目的經濟性和有效性進行評價，對支出項目社會影響的效果評價。評價結果得到了充分應用，作為調整政府長期經濟目標和計劃、財政部對各部門制定以后年度預算、國會和內閣對各級政府行政責任制落實的重要依據。

(二)美國預算績效管理

1979年，美國管理和預算辦公室(OMB)制定了《關于行政部門管理的改革和績效評價工作應用》，要求聯邦政府所有行政部門和機構都應評價其項目的實施結果和效益，從而優化政府支出的使用效益。特別是1992年克林頓上臺以后，針對聯邦政府支出中出現的浪費和低效率情況，以及在項目立項時目標不明確，在執行過程中忽視執行結果的情況，開始了大規模的政府改革，形成了較為完善的績效評價工作體系。美國政府績效評價的組織實施涉及國會會計總署、總統預算與管理辦公室和各政府部門，由國會會計總署對各部門實施績效的評價，所以其評價的力度很大，評價的效果可以充分運用到提高政府工作效率中。

此外，加拿大、澳大利亞、德國、日本、韓國等國家也都建立了比較完善的預算績效管理制度，形成了較為完善的預算績效評價工作體系。上述各國現已實行編制績效預算制度。

從西方發達國家推行績效管理的實踐可以看出，建立一個成功的績效評價模式要受以下因素的影響：一是確定績效評價在政府工作中的職責定位，包括相應機構的設置和具體的職責等；二是確定一套可行的績效評價指標和評價標準；三是建立一個可以把績效評價滲入宏觀管理環境的制度，績效評價制度不僅應該保證評價工作能夠客觀公正地進行，更重要的是，評價結果能夠合理地運用，以提高政府支出的效益。

二、水利預算績效管理工作的演進

(一)國家預算績效管理工作的演進

績效評價是預算績效管理的核心。中國的預算績效管理工作，始于20世紀80年代初期。財政支出績效評價作為推進財政支出改革，加強財政支出管理的重要手段，逐步被列入中國財政改革的議事日程。

2001年，財政部組織力量開展專項研究，專門組團對美國、德國、英國、瑞典等國的財政績效管理工作進行了考察，召開了全國財政支出績效評價研討會，成立課題組對財政支出績效評價重點問題進行了專題研究。

2003年，黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，財政部開始制定各行業績效評價管理辦法，并組織部分中央部門開展預算支出績效評價試點工作，還選擇了一些重大項目進行績效評價試點。2005年，財政部制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》，對中央部門支出績效評價進行規范，明確了評價對象、范圍和基本方法。

2006年，財政部在總結前幾年經驗的基礎上，從績效評價對象選擇、程序設計、指標體系設計、結果運用等方面人手，對績效評價試點工作進行了進一步規范；并按照統一領導、分類管理、客觀公正、科學規范的原則，結合中央部門的實際情況，選擇了新聞出版總署“國家重大出版工程”、農業部“農業科技跨越計劃經費”、“科技農業信息入戶”和水利部“長江河道采砂管理費”共4個項目進行績效評價試點。2007年，財政部又確定了教育部“高校構建節約型校園修購”等6個項目作為年度績效評價試點項目，績效評價試點穩步推進。

2009年6月財政部出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，指導地方財政部門績效評價管理工作。

2011年3月，國務院批準成立由監察部牽頭的政府績效管理工作部際聯席會議，指導和推動政府績效管理工作。同年4月，財政部根據管理需要，重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，進一步明確了評價主體、評價對象、評價范圍、評價方法、評價指標設定以及評價結果應用等。2011年7月，財政部又出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》，提出了推進預算管理的指導思想、基本原則、主要內容以及工作要求等。

(二)水利部門預算績效管理工作的演進

按照財政部的統一部署，各級水利部門積極探索和踐行預算績效管理。

早在2l世紀初，水利部門就開展了績效評價管理的初步探索，其中配合財政部委托中介機構開展了水文經費績效評價試點工作，在行業內引起較大反響。

2004年，水利部先后出臺了《水利部中央級部門預算管理辦法》、《水利部中央級項目支出預算管理細則》，在規范部門預算管理的同時，重點針對項目支出預算管理的薄弱環節，建立并實施了預算項目的專家評審制度、項目實施方案申報審核制度、總結驗收制度和績效評價分工制度等，并將其與項目庫管理、項目成果管理有機結合起來，納入統一的預算管理信息系統，有效加強了水利預算資金的事前、事中、事后各個環節的管理。

2005年，財政部《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》印發后，水利部結合水利實際，出臺了《關于進一步加強預算項目成果管理和績效評價的通知》，規范和加強了水利預算績效管理工作，對績效評價的組織管理、工作程序和結果運用做了明確規定，確立了“統一組織、分級實施”的績效評價分工體系，并與逐步建立的專家評審、年度實施方案審查和總結驗收制度一起，共同構建了水利預算項目管理框架體系，為預算績效管理工作開展提供了制度保證。

2006年至今，各級水利部門按照財政部的部署，每年有針對性地選擇社會效益明顯、專業性強、經費數額較大的項目，多層次、全方位組織開展預算支出績效評價試點；同時，水利部還組織開展了績效評價指標體系等基礎理論研究，制定了有水利特色的績效目標和指標等；2009年后，實行了“事前設定績效目標、事后進行績效評價”的績效評價試點活動。

通過近十年的試點實踐，水利預算績效管理取得了一定的成效，初步樹立了重產出和結果的績效理念，增強了預算單位的“成本—效益”觀念，各部門、各單位支出責任意識逐步加強，增強了資金分配及管理決策的科學性，提高了財政資金的使用效益，提高了預算管理科學化、精細化水平。

三、水利預算績效管理存在的問題分析

盡管目前預算績效管理工作取得了一定的成績，但由于績效評價是一項全新的工作，西方發達國家績效管理的實踐也在探索中進行，加上國情不同，無成熟經驗可借鑒，從總體看，水利預算績效管理整體上處于起步探索階段，在思想認識、制度建設、組織實施等環節還存在一定問題。

(一)思想觀念陳舊，績效意識不強

長期以來形成的“重分配，輕管理；重使用，輕績效”的思想尚未根本改變，重產出、重結果的績效管理理念尚未完全深入人心。

(二)績效管理制度建設滯后，亟待加強

中國建立預算績效管理制度的背景與西方國家不同，相應的理論研究以借鑒國外經驗居多，適合中國國情和水利事業的理論和制度創新較少，制度建設滯后，覆蓋面還不夠廣，缺乏長效機制和統一規劃，相應制度和規范化程序有待進一步完善和細化。

(三)績效評價指標設立及體系建設有待完善

水利預算項目既有經常性專項業務費支出，也有建設和購置類支出、房屋維修類支出、政策研究類和管理類支出，同一類支出中的不同項目也有很大的差異，很難找到一套統一的指標體系覆蓋所有水利預算項目。而現行績效評價指標體系不完善，評價方法相對單一，側重于合規性評價，忽視效益性評價；注重支出項目本身的評價，缺乏項目內外因素的綜合評價；評價指標中定性指標多，定量指標少，投入指標多，產出指標少；加上水利預算項目缺乏應有的基礎數據，評價結果難以和同行業、同類型項目平均水平相比較，導致水利預算績效評價機制不健全，有待進一步完善。

(四)財政支出績效評價試點面偏小，范圍偏窄，資金量較少

目前，水管單位的績效評價工作基本上尚未開展。試點項目缺乏事前績效目標的設定，大多是事后評價，評價質量有待提高，部分試點流于形式等。

(五)績效評價人員專業素質有待提高

預算績效管理是一項極其復雜的技術工作，需要參與者具備很高的專業素質。而目前參與者很少參與有關的專業系統培訓，相關理論知識和操作規程掌握不足，對績效評價指標、績效目標的理解也有差異，這些因素在一定程度上影響了績效評價結果的客觀性和真實性。

四、完善水利預算績效管理的建議

推進預算績效管理，就是將績效理念融入預算編制、預算執行、預算監督的全過程之中，使績效管理成為預算管理的有機組成部分。推進預算績效管理，探索和建立科學規范的水利預算績效管理制度，有利于推進預算科學化、精細化管理，有力推動公共財政體制的完善。

(一)加強組織領導，建立健全高效的組織體系。提高認識、強化績效理念

各級水利部門要成立水利預算績效管理委員會，負責本級及所屬單位預算績效管理工作，單位主要負責人負總責，財務部門牽頭，紀檢監察、審計、人事、規劃計劃等相關業務主管部門以及相關專家共同參與。有條件的單位要設置專門辦事機構，負責績效管理。要轉變思想觀念，強化責任和效率意識，逐步形成財務部門居中協調、業務部門分工負責、具體部門分頭實施的齊抓共管的預算績效管理新格局。

(二)逐步建立完善系統規范的水利預算績效目標、評價指標及標準管理制度體系，完善預算績效管理流程

各級水利部門要對全過程預算績效管理工作進行規范，確保預算編制、執行、監督、評價、結果應用和問責等各管理環節的工作有序開展，同時要研究完善預算績效管理工作流程，逐步建立以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高資金使用效益和公共服務水平為目標，涵蓋預算管理全過程的具有水利特色的預算績效管理體系。要注重制度體系建設，抓緊制定和完善科學、規范的績效管理制度和相關配套措施，健全預算績效管理制度體系，為預算績效管理提供制度支撐；要研究建立科學、規范的預算績效管理指標和標準體系，為預算績效管理提供技術支撐；要推進預算績效管理信息系統建設，為預算績效管理提供信息技術支撐。

(三)加強水利事業發展計劃的制訂，逐步建立預算項目規劃制度

各級水利部門要根據單位職責在深入研究、詳細論證、全面協調、統籌兼顧的基礎上，遵循科學、民主、公開、公正的原則，以水利發展戰略、水利中長期發展規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、重要水利專業和專項規劃、水利發展與改革重大基礎性研究、水利業務工作需求等為依據，編制預算項目規劃，逐步建立預算項目規劃制度。

(四)強化“兩基”建設，切實推進“兩化”管理

全面推進預算科學化、精細化管理，進一步提高預算管理水平，重點在基礎，關鍵在基層。各級水利部門要全面加強各項管理基礎工作。建立健全各種基礎數據動態采集機制，進一步完善部門基礎信息數據庫，逐步實現對各單位機構職責、編制、人員、資產、工資及津補貼標準、業務范圍及工作量等數據的動態管理；加強各項經常性業務經費定額標準體系建設，加強水利業務規程規范化建設；進一步完善項目庫建設管理；在現有信息管理系統基礎上，逐步建立績效管理目標和評價指標數據庫，進一步完善評價專家數據庫；進一步加強財會基礎制度建設、完善業務工作流程等。同時，要加強水利基層財務建設，進一步完善體制，健全機制，加強水利基層財務人員隊伍及內控制度建設，開展水利基層業務流程標準化、會計操作規范化、財務監督常態化建設，促使水利基層整體效能全面提升，不斷提高水利預算科學化、精細化管理水平。

(五)切實做好預算績效管理與國有資產管理、政府采購工作的結合工作

各級水利部門應適應部門預算、國庫集中收付等制度改革的深入開展，加強國有資產管理，促進資產管理與預算管理有機結合，規范政府采購操作。要研究探索實施中、長期預算管理，推進預算公開，接受社會監督。

(六)進一步擴大預算績效評價試點范圍

各級水利部門要結合實際，精心組織，積極探索，不斷擴大進行績效評價試點的單位數量、項目數量和資金數量，逐步建立“橫向到邊、縱向到底”的具有水利特色的績效評價體系，對包含基本建設、科研經費在內的所有資金開展績效管理，可借助專家、中介機構等力量，進行績效評價。

(七)進一步強化培訓和宣傳

要定期開展多種形式、不同層次的績效管理培訓和經驗交流，增強單位預算績效意識，提高廣大預算績效管理從業人員的業務素質和管理水平；要加強預算績效管理的研究，充分利用各種新聞媒體、網絡平臺等不同方式，積極宣傳預算績效文化，宣傳預算績效管理的成功經驗和典型做法，變“要我評價”為“我要評價”，讓預算績效理念深入人心，形成講績效、重績效的良好社會風氣。

(八)建立和完善績效問責機制

把預算績效問責作為行政問責的核心，建立結果信息公開機制，逐步將結果納入人大監督程序，并依照《政府信息公開條例》有關規定對外發布。

責任編輯、校對：王巖云