國際投資促進體系組織模式研究

摘要：在當前國際直接投資競爭不斷加劇的形勢下，投資促進已經成為各國非常重視和著力發展的工作。各國從本國實際出發，形成了各具特色的投資促進體系組織模式。中國投資促進發展相對滯后，有必要對國際投資促進體系組織模式進行綜合考察分析，以利借鑒。

關鍵詞：投資促進；政府型模式；民營型模式；服務外包模式；借調模式

中圖分類號：F752.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003－3890(2011)11－0014－05

一、當前國際直接投資發展與投資促進形勢

2007年開始的全球金融危機，使國際直接投資陷入谷底。2009年第二季度以后全球進入后金融危機時代，世界經濟開始復蘇，以高科技、高附加值的高端制造及研發環節，服務業及服務外包轉移為主要特征的世界經濟新一輪產業結構調整方興未艾?？鐕疽查_始了新的戰略調整，國際直接投資逐步恢復并得到增長。為了發展本國經濟，增加就業，各國吸引外商投資的愿望比以往更加迫切，競爭更加激烈，而投資促進工作成為各國政府高度重視和著力發展的工作。一方面，各國紛紛放寬準入政策，特別是推行實施“母國投資促進措施”；另一方面，各國紛紛建立健全多種類型的投資促進機構。同時，各國不斷豐富和創新投資促進技術與手段，許多國家實現了向“引進來”和“走出去”雙向投資促進并舉模式的轉變。投資促進既關注投資促進成本，又關注投資促進效益，還注重投資促進的有效性，注重量的擴張與質的提升并重。國際投資促進正朝著更廣、更深的方向快速發展。

二、國際投資促進體系組織模式、機構性質分析

國際投資促進機構的建立基本上始于20世紀80年代，在20世紀90年代后得到了迅速發展。截至目前，世界上已經建立了500多個國家級和地區級的投資促進機構，其中約2／3是在1990年以后建立的，而且還在增長，世界上已經很少有國家沒有建立負責投資促進的相關部門。有些國家還設立了多家區域性機構(Sub－national Level)和駐海外機構(Overseas Offices)。各國不僅將投資促進工作提高到“營銷一個國家”的戰略高度，而且從組織體系上加以保障。綜合來看，依性質不同，大體有以下三種組織模式。

(一)政府型模式

政府型投資促進機構完全隸屬于政府，工作人員為公務員，但由于各國國情不同，政府型投資促進機構又可分為三種具體類型。

1.作為國家相關部委的內設機構，有副部級或司局級單位等。例如：英國貿易投資署(UK Trade＆Investment)是英國貿易工業部(Department of Tradeand Industry)下屬的政府機構，其前身是始建于1977年的英國投資局。英國貿易投資署行政長官由英國政府任命，其支出完全由政府預算安排，在貿易和投資宏觀管理工作中執行完全政府職能。目前，它是英國唯一的全國性投資促進機構，主要負責協調英國國內地區層次上的各種投資促進機構的活動，業務范圍涉及英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭等四地，為外國投資者提供引進外資宏觀管理與服務，包括項目選址、財政支持、產品部門、勞動力供應、雇工技能和成本、稅率、市場供求等，幫助其進入英國或擴大在英國的投資規模。英國貿易投資署由于本身就是政府機構，所以在協調各地區投資促進活動方面具有權威性。從組織管理結構上看，由署長(兼任決策委員會主席)、3位主管和5位來自其他部委的獨立委員組成的決策委員會(Executive Board)負責制定投資促進戰略和績效評估，由4位部門主管組成的高級管理團隊負責機構的日常運營管理，署長辦公室(Chief Executive’s Office)負責重大運營事宜的決策，并向上級部門——英國貿易工業部匯報工作。

加拿大的主要政府投資促進機構是加拿大投資局。其在成立之時就明確了促進投資的職能。該機構繼承了其前身——負責投資審批的聯邦投資審議署(FIRA)的組織架構，這就決定了該局在許多方面只是繼續承擔FIRA以前職能，但在人員方面有一些變化。加拿大投資局一直是加拿大公務員系統的一部分，它直接對“分管加拿大投資局的部長”負責。

德國投資促進總署(Invest in Germany)是德國聯邦經濟和技術部下屬國家級投資促進機構，其行政長官為副部級。該署對外資進入無直接管轄、審批權，也無權提供稅收優惠，也不直接提供政府補助。

荷蘭外商投資局(Netherland Foreign Invest－ment Agency－NFIA)是荷蘭經濟事務部下屬國家級投資促進機構，為正局級單位。該局對外資進入也沒有審批權，只作備案。其主要職能和工作任務是促進國外向荷蘭投資；整合地方投資促進機構業務，提供給國外投資者部分項目需求信息；提供法律支持和服務；幫助企業建立銷售中心，設立研究中心，建立公司和生產工廠；向相關政府機構匯報情況并提出更多服務建議；等等。

2.作為國家元首或總統辦公室的下設機構。例如：印度尼西亞國家級投資促進機構是印度尼西亞投資管理委員會，它不隸屬于任何政府機構，而是直接對共和國總統負責。其目前的主要職能是負責國家投資政策的制定和評估，投資促進活動的協調、執行以及再協調，政府機構間投資活動的協調以及事務管理。此外，該委員會還履行與投資計劃、執行有關條例規定的其他職能，例如為國內外投資者提供一站式的服務，實現投資者的目標等。為更好地履行其職能，該委員會在國家宏觀投資計劃的出臺、投資政策的制定、投資信息系統的建立等方面都擁有很大的權力。它還擁有批準和監控那些在國內投資執行過程中帶有高難度和高風險的戰略科技的權力。

泰國投資委員會(BOI)隸屬于國家總理辦公室，成立于1954年。成立之初，泰國投資委員會負責審批投資，與投資者談判。直到20世紀80年代初泰國投資委員會才開始負責投資促進工作，當時分管這一部分工作的人員和部門只占很少的一部分。為吸引外資，泰國投資委員會采取了一系列改善投資體制的政策，例如取消制造業的海外股本限制和對產品的“當地含量”要求。

3.作為獨立的部委，即正部級單位。例如，愛爾蘭工業發展署(Industry Development Agency－IDA)作為國家級投資促進機構，主要由政策研究部、企業發展局(現已獨立)和科技基金會三個部門構成，其行政長官為正部級。該署只負責吸引外資。此外，屬于這一類型的還有越南計劃投資部等。

(二)準政府型模式

準政府型投資促進機構是由政府同企業、商會等民間組織共同出資建立且一起參與指導管理的官方或半官方投資促進機構，是政府與民營的聯合型機構。依據出資比例、人員構成等不同，可將其細分為兩個具體類型。

1.政府性質較強型。其主要特點是政府出資比例較高、政府人員構成較多，政府性質較濃、市場性質較弱。例如：愛爾蘭企業發展局原隸屬于愛爾蘭工業發展署，后獨立出來專門從事對外投資促進工作，政府出資比例占50％以上，主要組成人員來自政府，其他人員由企業代表出任。實行董事會領導下的總裁負責制，內設高級研究部、技術管理部、人員管理部和中小企業部等，內部實行專人負責制或稱發展顧問負責制。

倫敦投資促進局是1994年成立的半官方投資促進機構，總裁由董事會任命，董事會由倫敦市政府代表和企業、商會代表共同組成。

西荷蘭外商投資局(West Nethedand ForeignInvestment Agency－WFIA)是隸屬于海牙市政府的投資促進機構，主要由海牙市政府和當地商會共同出資建立，其中政府投資比例高于商會投資。

新加坡國際企業發展局是新加坡貿易與工業部屬下的促進企業開展海外經濟合作的主要機構，前身為新加坡貿易發展局，因國家經濟策略轉向需要，即從促進電子產品出口轉向協助企業國際化，該局于2002年正式更名為國際企業發展局。該局的性質類似于中國國家部委直屬事業單位，但其地位更獨立，擁有更大的自主權，員工不屬于公務員序列，但享受公務員待遇。

捷克投資促進中心(Czechoslovakia／Czech In－vest)。捷克是蘇聯解體后轉型相對較為成功的一個東歐國家，但是，20世紀90年代初由于其相對保守的私有化模式導致了嚴重的財政困難。新內閣上臺后，一改過去的私有化模式，傾向于吸收外資來推行經濟改革。在這樣的背景下，1993年，捷克工貿部和歐盟支持、資助成立捷克投資促進中心，定位為準政府性質的獨立實體機構，旨在塑造捷克的良好形象，促進對捷克的外國直接投資。捷克投資促進中心有CEO 1名，向捷克工貿部副部長(同時擔任指導委員會主席)負責；由1l位成員組成的指導委員會(Steering Committee)負責長期戰略制定和指導，他們分別來自不同的背景，既有政府官員(分別來自工貿部、地區發展部、財政部、外交部、國家銀行等)，也有私營、民間機構人員(來自大型企業、商會、企業家協會等)，其比例是7：4。由于指導委員會成員多數來自政府各部委，有利于提高其權威性，而民營部門人員的加入，進一步提高了政府和企業之間的溝通，并增強了投資促進機構的靈活性。同時，在運作上采用企業式的經營方式，一切以客戶為核心，盡量減少政治因素的干擾。

科威特投資局由政府扶持、多種成分組織共同設立，其管理層由政府任命，經費完全或部分由財政預算撥給，管理權實際上由政府掌握。

2.政府性質較弱型。其主要特點是政府出資比例較低、政府人員構成較少，政府性質一般、市場性質較濃。例如：蘇格蘭投資局(SDI)是蘇格蘭工業部和蘇格蘭發展署(SDA)的合營機構，為正局級，同時擁有這兩個組織的權力，并在英國、歐洲大陸、北美、亞洲等設有辦事處。它是一個非部委性質的公共機構，不隸屬于公務員系統，其大部分收入都來自于商業活動。該組織的工資支付系統比較靈活，其支付的工資通常比公務員的工資高。蘇格蘭投資局主要有下列職能：吸引對蘇格蘭的直接投資；協助促進蘇格蘭與海外公司和大學之間的特許交易；鼓勵蘇格蘭向新興市場出口一流的產品和服務，促進其貿易增長；促進蘇格蘭和其他國家的投資合作關系，拓展新的市場、科技與產品渠道；等等。

牙買加的國家級投資促進機構是一個準政府組織，是牙買加政府主管投資和貿易促進的官方機構，其下常設一個跨部委的項目審查辦公室，專門管理外資項目的審批工作。辦公室工作人員的工資比公務員的工資高出許多，并且擁有自己的董事會，董事會成員主要來自民營部門。

(三)民營型模式

民營型投資促進機構一般是由銀行、工商企業和商協會等共同出資建立的股份制民間機構。此種模式在國際投資促進機構中為數不多，但由于同各利益方產生關系，其實際運行不乏成效，很值得關注。

哥斯達黎加投資促進計劃(cINDE)，哥斯達黎加投資發展委員會是在美國國際援助署的幫助下，于1982年在哥斯達黎加成立的股份制民間投資促進機構，董事會成員來自哥斯達黎加的私營部門和事業單位，起初與任何部委或其他政府組織沒有直接關系，也不向其匯報，旨在通過促進國外直接投資來推動國內經濟的發展，為投資者提供類似分析家和服務商的服務。哥斯達黎加投資促進計劃在紐約和佛羅里達的辦事處為投資者提供量身定做的投資服務，在哥斯達黎加的團隊則向將在這個國家開展業務的投資者提供咨詢服務，并根據投資者的需要為其提供信息。在與投資者建立和保持長期聯系過程中，哥斯達黎加投資促進計劃為投資者提供信息支持，并且承諾根據投資者的需要為投資者提供連續的協助，促進計劃在吸引外國直接投資中所做的努力得到了國際團體的認可，積極地參加涉及外國投資監管與促進的國際準則的制訂，在國際投資促進機構協會中占有一席之地。該組織還制定了有吸引力的、優厚的薪酬和獎勵制度，其工資水平至少是政府雇員的3～4倍，對于績效高于平均水平的員工，還可以得到相當于基本工資13％的額外獎勵。此外，該組織內部還制定了嚴格的激勵制度，獎優罰劣，甚至會因為工作人員績效不高而將其解雇，靈活的體制帶來了機構的高效運營。但是，由于缺乏政府的參與，哥斯達黎加投資發展委員會在權威性方面有所欠缺，為解決這一問題，該機構做出了一些積極的努力，如在1987年同哥斯達黎加外交部簽訂合作協議，使其海外員工在與外國政府交往中部分獲得了官方身份。

三、對政府型、準政府型、民營型三類組織模式的評價

長期以來，國際上普遍認為投資促進是一項公共產品，因此，大多數國家的投資促進機構是一個政府部門。據聯合國貿發會議的統計，目前世界上約80％的投資促進機構屬于政府型，而準政府型的投資促進機構約占近20％的比例，民營型投資促進機構則不到1％。但是，隨著越來越多的投資促進機構開始要求加強其獨立性，后兩種類型投資促進機構的發展趨勢不斷加強。根據商務部2008年的問卷調查，國外投資促進機構在性質上發生變化，約56.67％為政府部門(非獨立法人)，23.33％的投資促進機構為全額財政撥款的獨立法人，差額財政撥款的獨立法人占16.37％，完全自營的民營型單位法人占3.63％。

政府模式的優點是權威性較強，缺點是運作不夠靈活，易受政治因素的影響。受政府公務員體制和預算安排的限制，工資水平往往較低，而且，工資水平與工作年限掛鉤，不利于吸引優秀人才和激勵員工提高工作效率。準政府模式的優點是相對獨立，擁有充分的自主權設計和執行投資促進戰略，并通過提供有吸引力的薪酬來吸引優秀人才，缺點是政府和私營部門參與的“度”難以把握。民營模式的優點是擺脫了政府的刻板體制，能夠更加靈活、高效地運作，但卻削弱了投資促進機構的權威性和談判力。

從上述三種模式的比較來看，準政府模式相對較為理想，一方面，它是政府模式和民營模式的結合，既能發揮公共部門的組織、協調能力，又能發揮民營部門的營銷等技能，增強投資促進機構的靈活性和工作效率；另一方面，準政府模式在實際操作中可以根據各國實際情況，靈活設計政府和民營部門的參與度。此外，由于它不納入公務員體系，實行獨立預算，運行則相對靈活，能較好處理公平與效率的問題。

目前，中國的情況有些特殊。由于民間投資促進機構乏力，中國在宏觀層次上采取的是政府領導下的事業單位制，如商務部投資促進局就隸屬于國家商務部，但又是事業單位，管理層由商務部任命，尚無企業、商協會等民間組織加入，而又不屬于公務員序列；經費部分由財政預算撥付，部分由機構自行經營解決。由此，可以大致認為，國際準政府型模式包括中國的事業單位制，但又比這種形式寬泛得多，是由政府和民營部門聯合組成董事會，共同領導和管理投資促進機構的運作，是政府與民營聯合型。

四、關注兩種新的國際投資促進體系組織模式

服務外包模式和借調模式既是隨著各國投資促進組織實踐的發展而出現的兩種值得關注的新模式，又是對現有模式的繼承、補充和發展。

(一)服務外包模式

服務外包是作為生產經營者的業主將服務流程以商業形式發包給本企業以外的服務提供者的經濟活動，實際上是通過購買第三方提供的服務或產品來完成原來由企業內部完成的工作。按業務性質可分為信息技術外包ITO(Information Technolom Outsoureing)和業務流程外包BPO(Business Process Outsoureing)；按發包方和承包方所在國家的不同可分為在岸服務外包和離岸服務外包。當前，服務外包成為跨國投資的主要引擎之一，預計未來幾年全球服務外包市場仍將以30％～40％的速度遞增。據美國管理咨詢公司麥肯錫預測，2020年全球服務外包市場整體收入將超過150萬億美元，其中中小企業技術和業務服務潛在市場規模將達到2500億美元。服務外包成為全球經濟活動轉移的“領頭羊”。

當前在國際投資促進實踐中，有些政府型和準政府型的投資促進機構，常常把某些投資促進活動(如廣告、公關業務)外包給專業的民營部門，這就是所謂的服務外包模式。服務外包不僅能有效地利用民營部門的優質管理和技能，而且由于外包往往要通過競標選擇，能最大限度地降低成本，提高效率。目前，不少國家已經采用了這種模式，比如印度尼西亞投資管理委員會就將其具體行業投資可行性報告和項目介紹書的編寫、制作以及對潛在客戶的咨詢服務等業務外包給了印度尼西亞商務咨詢公司(BAI)。

(二)借調模式

有些政府型和準政府型的投資促進機構，為了充分利用民營部門人員的技術專長，從民營部門借調部分雇員，這就是借調模式。

為解決政府營銷人才缺乏的問題，英國貿易投資署積極與民營部門開展合作，經常從民營部門借調優秀人才充實團隊，比如，僅2004～2005年，其就從民營部門借調了約70人。可見，英國貿易投資署雖是一個政府部門，但卻被賦予相當大的獨立決策、運作的權力，由于其員工在英國享有較高的榮譽、較優厚的薪酬福利，可以借調并吸引大批來自民營部門的優秀人才參與其中。正是這些原因，促成了英國貿易投資署的良好業績。

加拿大投資局為了吸收來自英國、法國、日本、美國等地的投資，專門從民營部門借調了多位高級管理人員擔任駐外投資參贊，分別派往倫敦、巴黎、東京、紐約等地。這些人員具有豐富的商務經驗，易與外國公司的高級管理人員接觸，從而能夠有效地宣傳加拿大的產業投資優勢。借調雇員的工資從一個特別產業發展項目中支付，不受公務員工資體系的制約。

責任編輯、校對：王巖云