渤海溢油法制之殤

　　今年6月4日以來，位于渤海中南部海域的蓬萊19—3油田連續發生溢油事故。截至9月6日，溢油累計造成5500多平方公里海水污染，給渤海海洋生態和漁業生產造成嚴重影響。這次事故因何發生？暴露了哪些問題？值得認真反思。
　　
　　溢油事故何以發生
　　蓬萊19—3溢油事故發生在B平臺和C平臺。國家海洋局公布的調查結論，對這兩個平臺發生溢油事故的原因是這樣描述的：
　　“康菲石油中國有限公司在蓬萊19—3油田B平臺的生產違反總體開發方案，沒有執行分層注水的開發要求，長期籠統注水，導致注采比失調，破壞了地層和斷層的穩定性，造成斷層開裂，形成竄流通道，發生海上溢油。當B23井出現注水量明顯上升和注水壓力明顯下降的事故征兆時，沒有及時停止注水、查明原因，而是繼續維持壓力注水作業，進一步加劇了海上溢油的污染程度。康菲石油中國有限公司在蓬萊19—3油田的C平臺C25井回注巖屑作業違反總體開發方案規定，數次擅自上調注巖屑層位至接近油層，造成回注巖屑層異常高壓，形成向上部油層竄流高壓源，造成C20井鉆井至該層時產生井涌，同時，該井作業表層套管下深過淺，違反環境影響評價報告書的要求，降低了應急處置事故能力，發生側漏溢油。”這就是蓬萊19—3溢油事故發生的原因。
　　
　　法規缺陷與監管缺失
　　康菲公司何以敢于擅自變更開發設計方案？監管部門為何對康菲公司擅自變更開發設計方案一無所知？按照相關法律和行政法規的規定，任何建設項目都必須進行環境影響評價，據以對建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防和減輕不良環境影響的對策和措施。但是由于法律、法規對環境影響評價所作的規定存在缺陷，加之監管缺失，致使康菲公司敢于擅自變更開發、設計方案。
　　對環境影響評價文件的執行和監督缺乏明確的規定。環境影響評價文件既為決策者提供環境決策的依據，也為建設者提供預防和減輕不良環境影響的對策和措施。建設者應當嚴格執行環評文件提出的環保措施。但如果法律對環評文件的執行和監督沒有做出明確和具體的規定，企業的逐利本性決定其不會主動采取措施保護環境，環評文件就得不到有效執行。此次事故中，正是由于法律對執行環評文件的執行和監督缺乏強制性的規定，康菲公司才敢于置環境影響報告書所規定的環保措施和對策于不顧，擅自變更開發設計方案。而在長達數年之久的時間里，監管部門對此卻一無所知，足見監管缺失到了何等程度。
　　環境影響后評價制度形同虛設。環境影響后評價制度是指在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環評文件的情形的，建設單位應當組織環境影響后評價，采取改進措施。這是一項十分重要的制度。由于環境影響評價是在項目的可研階段進行的，在這個階段所提出的環保對策和措施未必準確、科學、合理，需要根據實際情況不斷地進行調整，因此環境影響評價應當是一個持續的動態過程。然而，盡管《監管環境影響評價法》和有關行政法規對此制度做出了規定，卻沒有法律責任與之相對應，使之形同虛設，并且，指望企業主動進行環境影響后評價制度是不現實的。蓬萊19—3溢油事故就說明了這一點。康菲公司變更開發、設計方案，使生產工藝發生變化，屬于“產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形”，應當進行環境影響后評價。然而，康菲公司并沒按照法律的規定履行環境影響后評價的義務，如果不是此次發生了溢油事故，這種狀況不知還要持續多久。
　　海洋建設項目環境影響評價存在審批和監督的特殊問題。《海洋環境保護法》的第四十三條和第四十七條分別對海岸工程和海洋工程的環境影響評價做出了規定，比較這兩條規定，就會發現存在這樣的問題。
　　第一，環境影響報告書的“審批”機關不同。海岸工程的環境影響報告書由環境保護行政主管部門批準，海洋工程的環境影響報告書由海洋行政主管部門核準。
　　第二，行政許可的方式不同。海岸工程的環境影響報告書實行的是“審批制”，而海洋工程的環境影響報告書實行的是“核準制”。核準制無論是在法律地位還是法律效力方面均低于審批制，為什么會有如此差別？
　　第三，監管不明確。海洋環境保護法第47條規定海洋工程的環境影響報告書“報環境保護行政主管部門備案，接受環境保護行政主管部門監督”。這里就產生如下的問題：其一，環境保護行政主管部門僅是海洋工程環境影響報告書的備案機關，它有沒有對海洋工程的環境影響報告書進行監督的積極性？其二，由海洋行政主管部門和環境保護行政主管部門共同監督還是由環境主管部門單獨監督？環保部門沒有對海洋工程環境影響報告書進行審查，對相關情況、細節以及專業不是十分了解，在這種情況下，怎樣監督、監督什么、能否有效監督？
　　“九龍治海”環境執法體系存在的問題。海洋環境執法是一個典型的“九龍治海”的格局。環保、海洋、海事、漁業等部門與沿海縣級以上地方人民政府及其部門對海洋環境都享有管轄權。另外公安機關、檢察機關和人民法院也在職權范圍內對海洋環境行使權力。這種“多龍”共治的弊端是顯而易見的。由于這些部門都是彼此獨立的部門，不存在隸屬關系，因此誰去協調、如何協調、怎樣才能協調一致實在是一件非常困難的事情。而部門之間的利益之爭、權力之爭在現階段又是客觀存在的。在這種情況下，既會形成互不通氣、各自為戰、相互割據的局面，也會出現有利益就搶、沒利益就推、部門之間爭權奪利、推諉扯皮的現象。“環保局不下海，海洋局不上岸”就是這種狀況的真實寫照。因此，這種“多龍共治”的體制如果不予以完善，勢必影響執法的效率和效果，海洋環境就不可能得到有效的保護。就這次溢油事故而言，之所以對康菲公司擅自變更開發設計方案疏于監管，不能說與環境行政主管部門和海洋行政主管部門在海洋工程環境影響報告書的核準、監督方面的職能設置沒有關系。
　　康菲公司擅自變更開發設計方案無疑是導致渤海溢油事故發生的直接原因。然而，如果將這起事故的責任完全歸咎于康菲公司，似乎并不全面，也不利于總結經驗教訓。可以說相關法規存在的缺陷以及監督的缺失，也是導致事故發生的重要原因。其實立法存在不周密、不明確、不具體、缺乏可操作性以及執法的缺失，是我國立法和執法存在的普遍問題，其中的教訓值得認真汲取。