對義務教育階段校規的界定及其形式法源的推演求證

　　校規被廣泛應用，卻未被收入法學辭典，在教育辭典里也僅是與校紀組合成校紀校規的詞條被定義[1]。教育界和法學界雖已有學者嘗試定義[2]，但尚未得到學界的一致認同[3]。本文嘗試以實例求證和形式法源推演方法，對校規做出學理認識，以期校規的進一步規范化和科學化。由于學校種類不同，其校規的調整對象、內容及形式法源也有差別，為獲得更清晰的認識，本文僅討論義務教育階段的校規（以下簡稱校規）。
　　一、校規的界定
　　1.校規的調整對象及與學校章程、管理制度的關系
　　校規、學校章程、管理制度，是學校自己制定調整不同行為、不同關系的管理規范。校規調整的是學生的思想、行為及學校對它們的評價和監管關系。校規的地位和效力位階要小于作為學校“憲法”的章程，也僅是學校眾多管理制度之一。校規在章程指導下制定和施行，并與學校其他管理制度一并實踐“依法治校”。
　　2.校規的表現形式
　　校規作為一種規范形式，有與法律相類似的表現形式，包括成文的和不成文的。
　　以上海市興隴中學（初級中學）為例，該校校規的表現形式有：《興隴中學學生一日常規》、《興隴中學學生在校規范》、《興隴中學違紀學生處罰條例》、《興隴中學學生自主管理條例》，以及與以上成文規范相配套的執行制度。但實踐中，校規還以書面或者非書面的通知、口頭要求等不成文形式存在。制定和執行校規一般歸為學校德育工作，政教處、團委為主管部門，分管德育的校長、主任和班主任或老師、或被授權的學生為校規的實際執行者，這些部門或者人員對學生行為處理的個案實質也起著校規判例的作用。
　　3.校規的內容
　　以上海市《興隴中學學生一日常規》為例，校規的內容主要包括以下幾個方面：進校常規、儀容儀表、升降旗常規、早操常規、上課常規、課間休息常規、作業常規、衛生常規、就餐常規、獎懲條例。校規把學生在學校的每個環節、每類可能做的行為都納入到了管理范疇，這既是常規，也是全規。
　　因此，校規是實施義務教育學校依法制定，適用于引導學生思想、品德、行為及學校對它們進行評價和監管的規范總稱。
　　二、校規的現狀——現實作用與法律地位極不協調
　　校規是學校進行學生管理的最直接依據，關系到學生的最廣泛利益。它從學生每天進校到離校，對學生的言、行、穿、吃、學、玩等都有規范和約束。它維護了秩序，但也可能損及學生權利，甚至是學生最基本權利。近期的“短發令逼死13歲女生”即為突出事例[4]。
　　但校規的法律地位僅是學校制定的內部規則，不屬“法”的范疇，不具有法的普遍的和必須執行的約束力，也不是人民法院審理案件的依據或參照[5]。在現有法律體系中，也找不出對校規有非常明確且具有強制約束力的規范。校規這種最貼近現實教育生活卻游離于法律體系之外的處境，使得法律對它的規制極弱，也導致了實踐中的亂象及其對學生、對民族教育甚至基本權利的損害。
　　1.校規失范與校規恣意
　　校規失范是指校規內容對法律法規的違反、對學生成長規律、教育規律的違背。它表現為各種不合法、不合理的校規條款，如某校校規規定：“對行為惡劣的學生，學校將召開全體師生大會責令其公開檢討，并根據其對所犯錯誤的認識程度，給予相應的記過、記大過、留校察看處分”[6]。未成年人犯罪的審判程序尚有不公開審理的保護，違反校規卻要召開全體師生大會予以集體討伐，這是嚴重侵犯學生名譽權的行為。再如某小學校規：“體育課按老師要求上，嚴禁上廁所、喝水、回教室.....”[7]，該校規既違背學生成長規律、教育規律，也是對常識的無視。
　　校規恣意是指學校某個部門或者某個人無視或者忽視學生家長意見、學生意見、普通教師意見，僅依一己之意制定校規的現象。有學者用“校長一怒校規出”來描述[8]，雖然這有點夸張，但很多學校校規的出臺基本上沒有聽取學生家長、學生、教師意見，也是事實。校規恣意加重了校規失范現象。
　　2．學生抗爭及其高昂代價
　　學生抗爭的事例表現為一些極端事件，2010年10月9日，山東省臨沂市第六中學西校區的13歲七年級女生張悅在三次被趕出校門后，以自殺的方式來對抗校規中的“短發令”[9]；2004年4月19日，河南省登封市石道鄉郭溝村小學6年級學生郭洪淵因數學考試分數與估分差19分，以自殺的方式對抗數學老師的罰款抵分數規定[10]。極端例子雖為個別，但學生對校規的不滿或者抗爭卻是普遍的。一份對某初級中學404位學生的調查問卷結果顯示，對校紀校規內容非常不滿意的比例達到68%，而滿意的僅占5%[11]。而這種非常不滿意的抗爭會表現在學生對校規的故意違反、心理抗拒上面，學校對學生故意違反校規行為的規制和對心理抗拒的威壓，則會造成發生率更高、持續時間更長的隱性傷害，其典型例子是學生心理疾患和人格缺陷[12]。
　　盡管對極端個案我們可以啟動民事或行政訴訟來救濟學生權利，或者通過刑事訴訟程序來懲治犯罪事件，但更普遍發生的非顯性權利侵害則可能得不到任何補救或救濟，或者可能積累到無法補救的狀態。遲到的正義和無法補救的侵害，已經損害到了學生個體的正常成長，也將逐步損及我們整個民族的良好發展。因此，校規的現狀必須得到改變，它應得到更明確、更有效的法律規制。
　　三、對校規形式法源的推演求證
　　校規雖不是法律的范疇，但仍應依法制定。雖然校規所依據的法律很籠統，但通過推演，我們仍能夠找到約束它的一系列形式法源。不同位階法律對校規的規范有詳略之別，《憲法》僅明確國家有實施教育權力，《教育法》、《義務教育法》則將之擴展為國家教育行政管理部門和實施義務教育學校實現國家實施教育權力的具體權力規范，包括可行使的權力內容及對權力約束規范，部門規章和地方政府規章，則對這些權力內容及權力約束規范的實施明確了細則或做了補充。
　　1．《憲法》第四十六條第二款是校規的憲法法源
　　《憲法》第四十六條第二款“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”，它確立了國家教育權。國家教育權的內容包括：教育目的及教育方針政策的推行、義務教育的實施、國家辦學權[13]。義務教育學校作為國家教育權的實際實施人，被間接地授權通過校規來實現國家教育權。
　　2．《教育法》第二十八條、《義務教育法》第二十七條是校規的法律法源
　　法律是對憲法規范的具體化，《教育法》和《義務教育法》直接明確學校有實施義務教育的權利。《教育法》第二十八條第一款“學校及其他教育機構行使下列權利：按照章程自主管理；組織實施教育教學活動；對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分”；《義務教育法》第二十七條“對違反學校管理制度的學生，學校應當予以批評教育，不得開除”。它們沒有提及校規，但其中的“章程”、“學籍管理”、“獎勵或者處分”、“學校管理制度”、“批評教育”，或隱含了校規名稱、或明確了校規內容，但尚不是具體可實施的教育管理規范。
　　3．《小學管理規程》第十三條、第十五條、第五十八條是校規的部門規章淵源
　　《小學管理規程》是教育部發布的部門規章，第十三條“小學應從德、智、體等方面全面評價學生”要求校規的評價標準應該全面；第十五條“小學對品學兼優的學生應予表彰，對犯錯誤的學生應予批評教育，對極少數錯誤較嚴重的學生可分別給予警告、嚴重警告和記過處分。小學不得開除學生。”明確了校規的評價形式、校規的處置規則界限——不得剝奪學生的受教育權；第五十八條“小學應根據《中華人民共和國教育法》和本規程的規定，結合本校實際情況制定本校章程”要求學校進行制度建設。
　　
　　但《小學管理規程》也只是就學校對學生進行的教育評價、評價形式和處置界限做了明確，對德智體評價標準、品學兼優認定標準、錯誤認定標準和實施這些標準的程序尚未明確。
　　4．“教育部關于發布《中小學生守則》、《小學生日常行為規范（修訂）》和《中學生日常行為規范（修訂）》的通知”（以下簡稱教育部通知）和各省級教育行政部門制定的中小學學籍管理辦法（以下簡稱省學籍管理辦法）是校規的其他規范性文件法源
　　教育部通知和省學籍管理辦法在法律體系中屬于其他規范性文件，不是正式法律淵源，不能作為在行政訴訟中審判的依據或者參照[14]。但作為行政規范，對各地教育行政管理部門、對各地中小學校和全國的中小學生具有約束力。相較而言，它們與校規內容最為接近。
　　教育部通知明確要求各地教育行政管理部門、各地中小學要“從本地本校實際出發，健全制度，制定切實可行的實施計劃，做到教育的經常化、制度化”，這可以認為是中小學制定校規的最直接依據，制定校規是教育的制度化工作。上海市《興隴中學違紀學生處罰條例》第二項內容也表明，該條例的制定依據之一《中學生守則》（該處罰條例發布的2007年已經不再適用《中學生守則》，因為2004年9月1日施行的教育部通知已把中學、小學學生守則合并為《中小學生守則》，此為上海市興隴中學的錯誤）。教育部通知的附件，即《中小學生守則》、《小學生日常行為規范（修訂）》、《中學生日常行為規范（修訂）》明確了中小學生的思想要求、行為要求、著裝要求等，但僅是一種倡導性語言，而非強制性規范，且無處分規則。各地制定的中小學生守則和中小學生日常行為規范實施細則，效力范圍低于教育部通知，但其內容相類似。
　　省教育行政管理部門依據教育部規章《小學管理規程》第十七條授權，制定省學籍管理辦法，其對本省的中小學學籍管理有約束力。以2006年4月1日起試行的《上海市中小學學籍管理辦法》為例，它規定了學校對學生考核與評價規則、畢業結業肄業條件、獎勵處分形式程序、學籍管理規則等，其約束力很強。該辦法設置了人手一本的評價結果記載手冊——《上海市學生成長記錄冊》，該手冊的評價結果與學生的畢業證書發放、獎勵、升學轉學相關聯，而且一直跟隨人事檔案。但該辦法設置的每學期一次的“學生思想品德與行為規范”評價卻無具體標準，對其中的“犯錯誤”也沒有認定依據和程序。
　　雖然教育部通知附件里的《中小學生守則》、《小學生日常行為規范》、《中學生日常行為規范》有倡導性的對與錯，但各省學籍管理辦法不能想當然地以此來作為認定標準。因此，省學籍管理辦法仍不具有實際可操作性。
　　5.學校作為義務教育最基層實施者的法律地位是校規的身份法源
　　以上推演發現學校依據正式法律法源和非正式法律法源的其他規范性文件，仍無法落實對學生在品德、智力、體質等方面的全面評價機制，無法落實對學生進行學籍管理權力的行政管理體制，無法落實對學生的獎勵和處分機制。依據上的不明確與法律職責地須執行之間產生了矛盾，誰來化解？目前尚無明確法源。
　　學校作為最基層實施國家教育權力的主體，獲得了公法人身份，它只能制定校規，將上位法源的內容進行“統一”，并落實各項義務教育職責。但實踐中統一與否、落實與否，全賴于校規制定者和實施者的自由心證，因為目前尚無國家立法機關或國家教育行政機關對學校制定校規的審查機制，也無學生家長、學生對學校制定校規的參與、修正機制。
　　校規有形式法源，但對它規范不徹底，它引發了各義務階段學校對上位形式法源的不明確、不遵守和對上位形式法源留下空缺處的恣意填補，導致了校規的現狀。為扭轉這個局面，我們必須認清校規形式法源、準確解釋校規形式法源，并在此基礎上完善法律、健全制度，使校規有明晰的、有強制約束力的形式法源鏈條，并以此有效規范校規制定者和實施者的自由心證。
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　　（見習編輯郭振玲）