農(nóng)村寄宿制學(xué)校制度設(shè)計存在的問題及對策

　　2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》將調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局列為一項重要工作，并指出，“在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學(xué)校”[1]。由此，農(nóng)村寄宿制學(xué)校應(yīng)運而生，至2006年，全國共新建、改建、擴建農(nóng)村寄宿制學(xué)校2400多所。辦寄宿制學(xué)校成為我國政府解決農(nóng)村地區(qū)教育分散、教育低效的重要手段[2]。
　　然而，與快速發(fā)展的速度與規(guī)模而言，對農(nóng)村寄宿制學(xué)校的研究明顯地滯后與不足。從2000年~2009年，發(fā)表在國內(nèi)學(xué)術(shù)刊物上的寄宿制學(xué)校研究的文章共有46篇，主要集中在兩個方面：一是農(nóng)村寄宿制學(xué)校存在問題的揭示；二是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)或教育部門對學(xué)校的寄宿制辦學(xué)的經(jīng)驗介紹。這些研究局限于對寄宿制學(xué)校物質(zhì)條件和管理方面存在問題的總結(jié)，缺乏從制度層面深入探究農(nóng)村寄宿制學(xué)校面臨的挑戰(zhàn)、可能的機遇與理想狀態(tài)的思考。
　　本文以廣西2所農(nóng)村寄宿制初中、1所寄宿制中心校、1所寄宿制村完小為研究樣本，采用質(zhì)的研究方法，在對以訪談、觀察、社區(qū)穿行等方式中獲得的大量定性資料進行分析的基礎(chǔ)上，進一步探討農(nóng)村寄宿制學(xué)校在制度設(shè)計上存在的偏離與不足，并提出相應(yīng)的解決策略。
　　一、農(nóng)村寄宿制學(xué)校制度設(shè)計存在的若干問題
　　農(nóng)村寄宿制學(xué)校作為農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的產(chǎn)物，是當(dāng)前農(nóng)村教育資源配置的一種辦學(xué)模式，也是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域非常重要的辦學(xué)模式，然而，政策“衍生品”與“應(yīng)急”的特點，導(dǎo)致了這一政策在制度設(shè)計上存在以下問題。
　　1.寄宿制學(xué)校界定不清晰，陷入“提供食宿”認識誤區(qū)
　　從2001年的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，2004年《西部農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程》，以及2006年《國家西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程項目學(xué)校管理暫行辦法》等相關(guān)政策中，都沒有對“什么是寄宿制學(xué)校”、“寄宿制學(xué)校與非寄宿制學(xué)校的差異”等問題作出明確的界定與解釋，進而影響了學(xué)校相關(guān)人群對寄宿制學(xué)校的認識。
　　接受訪問的四位校長都認為：寄宿制學(xué)校與非寄宿制（走讀）學(xué)校相比較而言，除了需要向?qū)W生提供食宿條件，需要花更多的時間管理外，并沒有其他的不同。8/tYOqY8X3BHaP9Y6BYJCg==
　　HJY初中的5名7～9年級的男生認為：寄宿制學(xué)校就是要在學(xué)校吃住。
　　TDK中心校的3名4～6年級的女生提到：寄宿制學(xué)校是可以在學(xué)校吃住，不用每天走回家。
　　HJY村完小的一位女性家長說：“寄宿制學(xué)校可以讓孩子吃住，不用來回跑。”
　　可見，無論是寄宿制學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，還是學(xué)生、家長，對寄宿制學(xué)校的理解都只強調(diào)了“提供食宿”，存在認識上的誤區(qū)。
　　2.農(nóng)村寄宿制學(xué)校辦學(xué)標準不明確，存在極大管理隱患
　　從國家相關(guān)政策來看，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的辦學(xué)標準并不明確，主要傾向于基礎(chǔ)設(shè)施等硬件投入，而對于師資配置、學(xué)生關(guān)愛等軟件的要求并不明確，地方政府與教育行政部門也沒有制定相應(yīng)的規(guī)定，存在極大的管理隱患。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)存在不少問題。
　　（1）課程開設(shè)不全面，無法滿足學(xué)生需求
　　由“一村一校”格局轉(zhuǎn)變?yōu)榧乃拗浦行男W(xué)，理論上有利于集中農(nóng)村教育資源，提高資源的使用效能。但實際上，在師資不足的情況下，這種資源的集中對學(xué)生的教育質(zhì)量并沒有明顯的改變。在農(nóng)村寄宿制初中和小學(xué)，音樂、美術(shù)課程依然無法正常開設(shè)，學(xué)生娛樂活動方面的需求得不到滿足。HJY初中接受訪談的8年級男生證實：“從初一到現(xiàn)在都沒有美術(shù)、音樂課，體育課就是打打球，平時也沒有電視看，很無聊，有不少同學(xué)都去網(wǎng)吧上網(wǎng)、打桌球。”
　　（2）師資配置不完善，學(xué)生缺乏關(guān)愛
　　目前，農(nóng)村寄宿制學(xué)校沒有增加生活教師的編制，對寄宿學(xué)生的管理只能由班主任、任課教師負責(zé)，而教師在完成規(guī)定的工作任務(wù)后，對學(xué)生的管護常常“心有余而力不足”，學(xué)校只能自己想辦法解決，比如，HJY初中、HXA初中利用有限的學(xué)校辦公經(jīng)費，聘請一名家屬為生活教師，負責(zé)全校男女學(xué)生的生活指導(dǎo)；TDK中心校、HJY村小則由一名教師兼任。
　　這樣的生活教師，實質(zhì)上是“保姆式管理員”，而且是全部寄宿男女學(xué)生的唯一的管理員，其工作的質(zhì)量可想而知。對此，HXA初中7年級一名女生如此描述：“想家，不喜歡學(xué)校。老師很少來宿舍，生活老師也不管什么的。有不開心或不懂的，就問同學(xué)或朋友。”
　　3.缺乏配套的農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理制度，導(dǎo)致“制度套用”
　　隨著中西部地區(qū)“兩基”攻堅和“普九”工作的深入推進，出現(xiàn)于上世紀90年代的農(nóng)村寄宿制學(xué)校逐漸成為農(nóng)村地區(qū)一種主要的辦學(xué)模式，其建設(shè)規(guī)模也日趨擴大。但是，直至2006年《國家西部寄宿制工程項目學(xué)校管理暫行辦法》出臺之前，沒有相應(yīng)的配套管理措施。
　　HJY初中校長證實：“我校是西部寄宿制工程項目學(xué)校，現(xiàn)在依據(jù)《管理暫行辦法》進行管理，在這之前，是按《中小學(xué)校常規(guī)管理規(guī)定》。”
　　HJY村小與TDK中心校的校長也提到這一情況，HJY村小的校長特別補充：“我校不是項目學(xué)校，依據(jù)的《暫行辦法》中對小學(xué)沒有特別的管理要求。”
　　目前，西部地區(qū)的非項目農(nóng)村寄宿制學(xué)校，以及中部、東部地區(qū)的農(nóng)村寄宿制學(xué)校的管理也只能“套用”《國家西部寄宿制工程項目學(xué)校管理暫行辦法》。
　　4.沒有獨立的農(nóng)村寄宿制學(xué)校管理系統(tǒng)，“一套班子兩副職責(zé)”
　　依據(jù)《中華人民共和國義務(wù)教育法》的規(guī)定，農(nóng)村寄宿制學(xué)校采用由地方政府負責(zé)，以縣為主，地方教育行政部門和學(xué)校具體組織實施的管理體制。然而，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)教育辦（或教育組）裁撤之后，縣鄉(xiāng)管理出現(xiàn)斷層與真空，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的管理只能由縣教育局負責(zé)。
　　縣教育局設(shè)置的教研室、基教股等機構(gòu)，負責(zé)對所屬學(xué)校的教學(xué)、教師考評、經(jīng)費投入等多項工作的指導(dǎo)與考核。每學(xué)期開學(xué)之初，各股室會制定出各自的考核標準對學(xué)校進行聯(lián)合檢查，而檢查并沒有制定專門針對農(nóng)村寄宿制學(xué)校的檢查指標。
　　此種一年兩次的周期性“走馬觀花”式的檢查很難發(fā)現(xiàn)寄宿制學(xué)校中存在的真正的問題，而且，各股室之間也沒有建立針對寄宿制學(xué)校管理的交流、溝通的機制。“一套班子”承擔(dān)“兩副職責(zé)”，容易出現(xiàn)“多頭管理”、“分頭負責(zé)”而“無人具體負責(zé)”的情形。
　　5.缺少專門的財政支持與保障，致使農(nóng)村寄宿制學(xué)校惡性發(fā)展
　　農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展沒有專門的財政支持與保障，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依托義務(wù)教育工程、“兩基”、“普九”和“西部寄宿制學(xué)校工程”等專項資金，在縣鄉(xiāng)財政支持不足的情況下，學(xué)校的運行需要自籌資金，學(xué)校不得不為籌措資金動腦筋、想門路。HJY初中的校長說：“為了解決資金困難，只能以小錢找大錢，拿著土特產(chǎn)找擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的家鄉(xiāng)人，女生宿舍樓、籃球場、圖書閱覽室都是拉來的贊助。”
　　隨著“兩免一補”政策的全面鋪開，寄宿學(xué)生數(shù)量激增，學(xué)生宿舍嚴重不足，接受調(diào)研的4所學(xué)校，均存在兩個學(xué)生睡一張床的現(xiàn)象。TDK初中校長介紹：“我校2008年的時候，兩個學(xué)生要睡一張床，24人一間大宿舍，現(xiàn)在將中心校原來的教學(xué)樓改為女生宿舍后，情況好了很多，但是，3年以后是我校入學(xué)高峰，住宿學(xué)生預(yù)計達1400人，多了近1000人，宿舍是個大問題。”
　　小學(xué)的寄宿條件往往比初中要差更多，比如，TDK中心校與HJY村小的學(xué)生宿舍都是由教室改成，沒有配套的洗漱間或衛(wèi)生間，也沒有食堂，學(xué)生都是端著碗在校園內(nèi)吃飯。
　　這些寄宿條件并不完善的農(nóng)村寄宿制學(xué)校匆忙上馬投入使用，盡管增加了學(xué)校“一費制”以后的財政收入，但是，也需要學(xué)校投入更多的資金維持正常運行，農(nóng)村寄宿制學(xué)校陷入惡性發(fā)展的怪圈。
　　
　　二、農(nóng)村寄宿制學(xué)校相關(guān)問題的原因分析
　　隨著中央和地方教育政策的調(diào)整，農(nóng)村寄宿制學(xué)校的數(shù)量總體上呈逐年上升趨勢。盡管各地和有關(guān)部門為農(nóng)村寄宿制學(xué)校的發(fā)展與建設(shè)提供了諸多有利的政策支持，但是，政策設(shè)計和執(zhí)行與實際運行并不相符，究其原因，是由于農(nóng)村寄宿制學(xué)校制度設(shè)計存在如下問題。
　　1.制度設(shè)計定位：偏重“公益性”
　　縱觀2001年～2004年，中央政府制定的農(nóng)村寄宿制學(xué)校相關(guān)政策來看，具有一個顯著特征：公益性的色彩非常濃厚，主要是為了普及“兩基”。
　　毋庸置疑，農(nóng)村寄宿制學(xué)校在節(jié)省政府的辦學(xué)成本，使學(xué)生受教育的公平權(quán)利得到保障等方面做出了巨大貢獻。比如，農(nóng)村寄宿制學(xué)校明顯擴大了學(xué)校的服務(wù)半徑和服務(wù)人口，接受此次調(diào)研的HJY村小和TDK中心校的服務(wù)半徑均超過8公里以上，而一般學(xué)校的服務(wù)半徑大概為2公里左右。同時，也解決了很多學(xué)生住宿和交通上的“兩頭黑”問題（早上上學(xué)和晚上回家都是黑天）。
　　然而，學(xué)生“進得來”之后，如何“留得住”、“學(xué)得好”？實現(xiàn)“兩基”目標后，農(nóng)村寄宿制學(xué)校怎樣進一步發(fā)展？這些涉及制度可持續(xù)性發(fā)揮作用的“長效性”問題，都沒有得到足夠的關(guān)注，其強調(diào)“公益性”、忽視“長效性”的制度設(shè)計理念，必然導(dǎo)致農(nóng)村寄宿制學(xué)校政策的“先天不足”。
　　2.制度設(shè)計問題范圍：重“資金設(shè)施”，輕“學(xué)校管理”
　　當(dāng)前，農(nóng)村寄宿制學(xué)校運行中存在的問題主要集中在資金設(shè)施與學(xué)校管理兩個方面，資金困難、設(shè)施條件不足雖然是各地各學(xué)校普遍面臨的困難與問題，但是，與寄宿學(xué)生的生活和成長相關(guān)的管理問題更為突出。然而，中央在政策制定時首要考慮的往往是給予資金支持的工程建設(shè)，而在學(xué)校的管理上則缺少有力的制度約束和保障。例如，中央從2004年起用四年左右的時間投入財政資金100億元，幫助西部地區(qū)新建、改擴建一批農(nóng)村寄宿制學(xué)校[3]。2005年，中央和地方安排專項資金70多億元，對貧困家庭學(xué)生實行“兩免一補”[4]。2006年，義務(wù)教育全面納入國家財政保障范圍[5]。2006年，進一步提高農(nóng)村義教階段公用經(jīng)費保障水平[6]。
　　在中央政策的影響下，各地也常常將加強硬件設(shè)施建設(shè)、加大資金投入作為農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)的主要問題范圍，忽視了學(xué)校管理環(huán)節(jié)中存在的困難與不足。
　　3.制度設(shè)計方式：“自上而下”，缺乏賦權(quán)
　　農(nóng)村寄宿制學(xué)校自誕生伊始，就成為了農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整、“普九”與“兩基”的直接產(chǎn)物，呈現(xiàn)其制度設(shè)計上的“自上而下”特征。同時，各地所制定的農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)的相關(guān)政策基本上是對中央政策的跟進與延續(xù)。
　　而作為政策直接執(zhí)行者的寄宿制學(xué)校負責(zé)人、政策最直接的利益相關(guān)者的學(xué)生及其家長，他們在政策制定過程中被排除在外，沒有話語權(quán)，他們只是被動的“執(zhí)行人”和“受益人”。
　　事實上，缺少寄宿制學(xué)校利益相關(guān)者參與的、缺乏“賦權(quán)”的制度，其產(chǎn)生的相關(guān)具體政策，很難發(fā)現(xiàn)寄宿制學(xué)校真正存在的問題，導(dǎo)致在設(shè)計具體政策時難免缺乏針對性。在有些情況下，好的政策甚至也會在執(zhí)行過程中發(fā)生偏離，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行效果與政策設(shè)計的本意存在一定的差距。
　　三、解決農(nóng)村寄宿制學(xué)校制度設(shè)計問題的方法
　　農(nóng)村寄宿制學(xué)校的出現(xiàn)，順應(yīng)了中國城鎮(zhèn)化、農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村居民對高質(zhì)量基礎(chǔ)教育需求的社會發(fā)展趨勢，具有積極的意義。但是，其作為一種自然經(jīng)濟狀態(tài)下的農(nóng)村向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的辦學(xué)形式，需要我們從制度設(shè)計本身著手，才能在此基礎(chǔ)上建立完善、有效的具體政策。規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，促進廣大農(nóng)村地區(qū)教育的健康可持續(xù)發(fā)展，可采取如下的具體方法。
　　1.強化農(nóng)村寄宿制學(xué)校的辦學(xué)自主性
　　農(nóng)村學(xué)校布局調(diào)整必然催生寄宿制學(xué)校？農(nóng)村寄宿制學(xué)校在全國推行的依據(jù)是什么？誰愿意辦寄宿制學(xué)校？誰不愿意辦寄宿制學(xué)校？誰愿意進寄宿制學(xué)校？這些涉及制度利益相關(guān)者實際需求的問題，應(yīng)該在制度設(shè)計時得到更多的關(guān)注。這也就意味著，只有當(dāng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校的辦學(xué)自主性得到足夠的重視與實現(xiàn)時，農(nóng)村寄宿制學(xué)校才有可能成為學(xué)校、教師、學(xué)生及家長歡迎的一種辦學(xué)模式，一種“惠民”工程。
　　2.注重農(nóng)村寄宿制學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量
　　農(nóng)村寄宿制學(xué)校在制度設(shè)計時被強化的“公益性”特征，在學(xué)校建設(shè)時期，可以發(fā)揮極大的積極效應(yīng)，但是，在其后的學(xué)校發(fā)展時期，多少教師，多少學(xué)生，才是學(xué)校發(fā)展所需要的？是把大家都集中在一起的大規(guī)模辦學(xué)質(zhì)量好？還是小規(guī)模的質(zhì)量好？這些都應(yīng)該是制度設(shè)計需要關(guān)注的重點，只有在遵循教育規(guī)律的前提下，將學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量作為學(xué)校生命力的重要指標，才能真正滿足制度利益相關(guān)者的內(nèi)在需求。
　　3.采用“自下而上”的制度設(shè)計方式
　　農(nóng)村寄宿制學(xué)校制度設(shè)計在多大程度上能夠促進農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展？農(nóng)村寄宿制學(xué)校又需要怎樣的政策支持？這需要以“自下而上”的方式，需要“賦權(quán)”于最基層的教育主管部門以及學(xué)校，使得他們不僅能夠發(fā)出“聲音”，還學(xué)會發(fā)出“聲音”。
　　參考文獻
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　　（責(zé)任編輯付一靜）