對教師輪崗制政策失真現象的反思

　　在全國第十屆人大四次會議上，周洪宇代表提交了實行教師定期輪換流動制度的議案，使教師輪崗制成為關注的熱點。所謂教師輪崗制，又稱教師交流制，或教師輪換制，其全稱為義務教育階段教師輪崗制度。它指由縣（市區）級或縣級以上教育行政部門對所屬區域內的教師有計劃地在不同學校開展定期或不定期的交流任教，目標是促進區域內校際師資力量的均衡配置，通過推進義務教育階段教師合理有序流動來實現義務教育均衡發展的一種制度設計[1]。
　　實現義務教育均衡發展，促進教育公平，一直是我們的教育追求和教育理想，然而事實上，受一系列主客觀因素的影響，我們的現實教育卻和教育理想漸行漸遠，出現了教育資源不合理配置，義務教育非均衡發展等等弊端，愈演愈烈的“擇校熱”現象正反映了這個問題。眾所周知，擇校費是一筆高昂的費用，是金錢和權力的較量，以購買學區房曲線擇校為例，南京市最火爆的瑯琊路小學、北京東路小學、力學小學和拉薩路小學附近成交的學區房，均價在1.9萬到2萬/平方米，而周邊非學區房的房源成交價則在1.3萬到1.5萬/平方米，差價非常明顯。這樣的房價使得擇校成為富人的金錢游戲，名校成為富人的天堂，教育也呈現一種馬太效應式的發展。這種情況下，一些孩子對優質教育資源的訴求誰來滿足？教育公平誰來保證？擇校在某種程度上來說是擇師，教師輪崗制就是在上述背景下產生的。
　　一、政策失真的表現
　　不久前，《江蘇省實施〈中華人民共和國義務教育法〉辦法（征求意見稿）》公開面向社會征求意見，提出：“教師在同一所學校連續任教滿6年的，應當流動”。針對江蘇省率先實行全省教師輪崗的舉措，有評價認為：“江蘇人第一個吃螃蟹——有條件、沒把握”[2]。有條件是因為江蘇整體經濟社會發展的水平比較高，城鄉差別相對較小；沒把握，是因為這個方面確實全國沒有成功的先例，很多城市目前只是以試點形式進行了少數嘗試。雖然教師輪崗制在縮小校際差距，改善師資等方面起了一定的作用，但還不足以說明成敗，因為教師輪崗制在執行過程中出現了很多問題，政策失真現象尤為突出。
　　教育政策失真是指一項教育政策在實際執行過程中，出現執行活動及結果偏離政策目標的不良現象。政策失真主要有5種表現：一是重新定義政策概念邊界；二是調整政策安排的組合結構；三是政策架空；四是政策浮夸；五是政策缺損[3]。具體到教師輪崗制政策來說，主要反映在以下幾個方面。
　　1.形式化執行，政策未能深入
　　形式化執行是政策架空的問題，即教育政策在執行過程中，僅僅是發發文件喊喊口號，不宣傳不動員，不制定切實方案，只做表面文章，導致政策流于形式。一些學校領導擔心自己學校的教學質量會因為教師輪崗而受到影響，便只走過場，不加落實。以南京市為例，南京市教委早在2000年就計劃在五縣及市區部分重點學校、實驗學校試行教師輪崗制度，但到2006年9月，鼓樓區真正到位的只有一人。
　　2.替代性執行，背離政策精神
　　所謂替代執行，是指從表面看與原政策相一致，而實際上背離了原政策精神，表面按章辦事，實則另有一套應對辦法[4]。一些優質學校的領導對于哪些老師符合輪崗要求，不作切實的分析和考量，不交流弱勢學校真正需要的骨干教師，而將多余的可有可無的教師交流出去，來應付政策指標的要求；甚至有學校采用抓鬮等低級辦法來選擇輪崗教師。如此一來，在源頭上的敷衍了事勢必會對教師輪崗工作的正式開展造成不良影響，加大教師輪崗制的執行難度。
　　3.選擇性執行，政策缺損縮水
　　政策缺損是指政策執行過程中有所取舍，執行者有選擇性地執行一部分內容，造成政策效果大打折扣。這種現象也稱為政策縮水。從目前各試點的實際情況來看，政策最大的缺損是輪崗教師的福利待遇得不到有效保證，這在一定程度上打擊了輪崗教師工作的積極性。另外，教師輪崗以后相應的人事管理體制跟不上，致使輪崗教師的歸屬問題得不到落實，部分教師也因此產生了憂慮和抵觸心理。
　　4.功利性執行，扭曲政策初衷
　　實行教師輪崗制的初衷是為了均衡各個學校之間的師資力量，促進教育的均衡發展。然而部分地區制定的一些和教師輪崗掛鉤的政策，使教師輪崗變了味。這些政策集中反映在職稱評定方面，導致一些選派的輪崗教師對輪崗的認識出現偏差，只是將這一機會作為獲取名利的手段，為以后晉升職稱鋪路，而不是真心想幫助弱勢學校。從這種意義上來說，教師輪崗已經成為一種功利的制度，輪崗的初衷已經扭曲。此外，這種和輪崗硬性掛鉤的晉升制度是不是合理也有待商榷。
　　二、原因探究
　　上述教師輪崗制政策失真的狀況導致教師輪崗偏離軌道。要使教師輪崗制駛入正軌，就需要對政策失真的原因詳加分析。
　　1.政策期望值過高，政策能力超載運行
　　政策能力指一項政策能解決多少問題和解決問題的程度[5]。這種能力是有一定限度的，如果對政策期望值過高，超出了政策能力限度，便會像超載的卡車一樣，不僅行使速度會下降，還會有翻車的危險。政策超載也會使政策難以有效執行。現如今教師輪崗制的政策期望是促進教育均衡發展，這樣的期望對教師輪崗政策來說已經超出了政策能力范圍。師資力量不均衡只是教育不均衡的一個方面，試圖通過平衡師資力量來解決這個問題是不切實際的。公共財政投入不均衡和教育產業化造成了學校之間各方面的差距，因而要使教育均衡發展，就要多管齊下。在實施教師輪崗制政策的同時，也要實行一些配套的措施來增強政策能力。
　　2.雙重角色難定位，多方利益難協調
　　政策相關者之間的利益沖突是政策難以有效執行的原因之一。政策相關者主要包括目標群體和政策執行者。目標群體對政策的接受程度與他們所認同的政策利益有關，政策執行者對政策的貫徹落實程度也與他們的自身利益有關。而矛盾在于政策執行者往往也是目標群體，雙重角色的利益沖突使得他們在做出政策行為時有所取舍。出現政策失真狀況往往是因為他們在利益沖突面前更多地偏重目標群體的角色，政策執行者的責任意識淡薄[6]。另外，教育行政部門、學校領導、教師和家長等目標群體的利益出發點都各不相同，各種利益沖突交織在一起，使得教師輪崗制始終不能深入執行，并且出現各種政策失真現象。
　　3.政策體系有待健全，教師輪崗后勁不足
　　這里的政策體系指的是與教師輪崗制配套實施的諸如福利待遇、職稱評定和人事制度等政策。之所以會出現政策缺損有選擇性的執行，就是因為政策體系存在漏洞，福利待遇等政策沒有明確要求，處于可有可無的地位，才給了有心人選擇性執行的機會。這樣一來，教師輪崗就有了后顧之憂，不僅增加的生活成本得不到政策保障，人事關系的含糊不清也使教師缺乏歸屬感，致使教師輪崗之后無法安心工作，更談不上提高教學質量了。在北京，試點雖然在配置資源方面取得成效，但對于輪崗涉及的教師人事關系、工資改革等問題沒有妥善地解決，參與輪崗的教師對自己的未來或多或少都存在憂慮。
　　4.監控力度有待加強，糾偏機制亟需完善
　　一項政策在實施過程中，必須通過有效監控，不斷反饋糾偏，才能使政策最終趨于完善，達到政策目標。教師輪崗制政策之所以在執行過程中出現政策失真狀況，原因之一就是缺乏有力的監控，出現問題沒有及時發現，沒能及時采取政策進行糾偏。教師輪崗制實施過程中出現的抓鬮輪崗、學校領導光說不練以及生活補貼不能到位等等失真現象，如果有一套健全的監督、檢查和糾偏機制來監控，就不會導致輪崗教師出現擔憂狀況，政策縮水、替代執行和象征性執行問題也會得到有效治理。因此，為使政策不偏離軌道，按照預定方案實施，一套行之有效的監控體系和反饋糾偏機制必不可少。
　　
　　三、若干建議
　　美國學者艾莉森認為：“在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執行”。現如今，為了達到教育均衡的目標，全國各地很多地區都在開展教師輪崗的試點工作，如何使教師輪崗成為常態有效執行是每一個關心教育的人都應該思考的問題。本文在借鑒日韓等最早實行教師輪崗制國家成功經驗的基礎上，結合我國實際執行過程中出現的問題，有針對性地提出如下建議。
　　1.優化政策環境，完善政策體系
　　針對教師輪崗制政策體系不完善，政策措施不具體的缺陷，教育行政部門應組織專家進行調研和論證，深入基層，了解目標群體的真正需求和問題的真正根源。要從根本上解決我國中小學教育非均衡發展的狀況，完善政策體系是前提條件。國家應該實行教師工資和福利待遇的國家標準，并通過國家補貼等方式縮小地區間和學校間教師工資與福利待遇的差距，優化教師輪崗的政策環境。
　　2.改革人事制度，確立教師公務員地位
　　教師輪崗之后人事關系行政關系仍然留在原單位，使很多教師在輪崗學校產生隔離感，難以真正融入到薄弱學校去，因此，實行教師輪崗，也必須改革人事制度，在這方面，借鑒日本和韓國的成功經驗，使教師轉換身份，成為國家公務員，教師調動和定期輪換就成為可能。這樣，可以進一步理順教師與學校、教育行政部門的關系，教師成為“國家人”，流動起來就具有強制性，教師待遇也遵循教育行政部門的統一標準，從而保障教師職業的吸引力，提高專業化水平。
qaLxGCpX7BPS1l0P9tUq0AXRQt716FBBRYDZHjnw6C4=　　3.消解利益沖突，注重以人為本
　　一項政策要做到兼顧各方利益，達到十全十美是很困難的。教師輪崗制由于在制定和實施過程中沒有對目標群體認可的政策利益作充分的考量和論證，導致政策在執行時出現了利益沖突的問題。作為補救措施，應努力構建一種利益沖突的消解機制，來調和各種矛盾，使教育行政部門、學校領導、家長、學生和教師能夠齊心協力，朝著教育公平的目標共同努力。同時，教師輪崗應以人為本，除了以廣大學生為本，也要以教師為本，在滿足家長和學生對優質教育資源需求的同時，也要保障教師的生活質量和工作質量，實行更加人性化的保障措施和激勵政策，為教師排憂解難，做好配套支持和服務工作。
　　4.加強教育立法，健全監控機制
　　推進教師流動，必須剛柔相濟，多措并舉。在注重以人為本的同時，也需要以立法形式來保駕護航，使教師流動成為常態。教師輪崗政策具有法律效力以后，深入貫徹落實便有了切實保障。例如，江蘇省就擬以立法形式對教師、校長流動作出規定，并就如何實施等內容向民眾征求意見，這一做法值得其他省份在推行教師輪崗政策時借鑒。與此同時，也要建立健全一套政策督查和糾偏機制，通過監督反饋及時糾正偏離政策目標的趨勢，在不斷的反饋糾正中完善教師輪崗制政策，使教師輪崗朝著民眾期待的方向發展，形成一種長效機制。
　　四、結束語
　　不久前，中國青年報社會調查中心通過民意中國網進行了一項調查。結果顯示，只有22.8%的人不打算為孩子擇校，57.3%的人愿意購買高價學區房，認為買學區房不值的占42.7%。買學區房的人仍然占據優勢。這個數據告訴我們，超出一半的家長愿意通過高價購買學區房來實現曲線擇校，擇校現象可謂越來越熱，想要通過教師輪崗制政策來遏制住這股擇校熱潮，就要拿出成效獲取家長的信任，否則，教師輪崗最終也只能是瞎折騰。
　　參考文獻
　　[1] 陳正華，范海燕.教師輪崗制的問題與政策建議.教學與管理，2009（34）.
　　[2] 央視：江蘇推行教師輪崗制度有條件沒把握[DB/OL].http：//news.qq.com/a/20100402/002037.htm.2010-4-2.
　　[3] 李江源.教育政策失真原因的綜合探析.現代教育論叢，2000（5）.
　　[4] 石火學.教育政策執行偏差的表現、原因及矯正措施.教育探索，2006（1）.
　　[5] 馬煥靈，景方瑞.教師輪崗政策實施問題檢視.中國教育學刊，2009（6）.
　　[6] 袁振國.教育政策學.南京：江蘇教育出版社，2001.
　　（責任編輯付一靜）