我國保障性住房的現狀與未來

　　現狀與問題
　　
　　保障性住房是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房。我國絕大多數市縣政府已普遍建立了保障性住房制度與供應體系。按供應對象的可支付水平，全國各地市縣政府已推出了包括廉租房、公共租賃房、經濟適用房和兩限商品房四類保障性住房，但全國各地普遍以經濟適用房和廉租房為主向中低收入供應保障住房。
　　1998年，我國住房制度改革進入實質性階段，全面停止福利分房，采取了住房分配貨幣化和市場化的徹底改革。但如何讓處于中低收入的家庭能夠買得起適宜的住房的問題也同時擺在了我國各級政府的面前。1998年國務院出臺的《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，標志著以商品房、經濟適用房、廉租房多層次的城鎮住房供應體系基本建立。
　　自1998年初步建立經濟適用房、廉租房的住房保障體系后的10余年問，我國的保障性住房，就始終在質疑責難聲中、在各級政府美好的愿望中、在廣大中低收入群眾的期盼中，始終不懈地建設著。10余年來，雖各級各地政府不斷完善保障性住房制度、更新政策、制定規劃、加大投資力度，但終因一方面政策、制度還存在嚴重缺陷、執行乏力，另一方面保障房需求遠遠大于供給，最終致使保障房的保障作用和功能大打折扣，“保障性住房的初衷徹底被扭曲”。當前，保障性住房存在的問題已無法回避，這些問題歸納起來主要是：
　　一、政府重視程度不夠。主要表現一是政府投入保障性住房的建設資金投入不足，二是政府投向保障性住房的土地放量過少。因此造成保障性住房的市場供應嚴重不足，特別是解決低收入家庭的廉租房建設無法滿足眾多特別困難的家庭需要。根據收入測算，屬于中低收入的家庭一般占社會總家庭的比重為80％。也就是說，市場上住房總量的的80％應納入保障房體系供應。但事實上，不論從保障房的投資總額，還是開工面積都遠遠低于一般商品房的水平。隨著我國城市化水平的不斷提高，越來越多的中低收入家庭的產生，有限的政府投入不能從根本上解決中低收入的家庭的住房問題。短時間內，政府不可能解決大多數家庭的住房問題。
　　二、保障房類型體系不清。目前，政府向社會家庭提供的保障住房類型主要包括括經濟適用房、廉租房、兩限房和公共租賃房四種類型。有些地方為了回籠資金，廉租房也公開向社會出售，成了事實上的“廉售房”。而各類型保障房之間的銜接關系不能很好地覆蓋不同收入家庭的住房需求。出現了“租不到、買不起”或“買不到也買不起”的夾心層家庭。這主要是因為保障房類型體系設計不合理造成。缺乏滿足不同收入層次家庭需要的差別化保障住房體系的詳細設計，對各種房型的保障功能定位不清、保障層次的厘定不明。
　　三、居民收入審查形同虛設。按政策規定，保障性住房只能出租或出售給中低收入的家庭，但在現實中，這一規定已經基本失去了意義。不排除保障房還是解決了一批生活非常困難家庭的住房問題，但一些保障性住房被高收入家庭或已有一套或多套住房的家庭所租用或購買，這已是不爭的事實，也是眾多學者呼吁取消經濟適用房建設的原因。出現問題根本的原因就是形同虛設的審查制度以及缺少相應的公開透明的程序所造成。眾所周知，按照我國目前的就業用工制度、收入分配制度、稅收制度、家庭理財體系(包括家庭儲蓄、投資、繼承，等等)，就憑單位一紙證明很難核定一個家庭的收入水平或財產價值。而在核定上述收入上，又沒有詳細的規定。因此，在收入核定上，瞞報、少報、不報現象普遍存在，弄虛作假隨處可見。造成這種審核失控局面的原因有客觀的因素，也有主觀的成分。如果我們在主觀上，加強審核管理、改進審核辦法，也能夠大大提高家庭收入水平的準確度。可惜，在這方面，還沒有引起各地政府的重視。
　　四、保障房標準過高。關于保障性住房的標準也是備受爭議和被廣大群眾、專家學者關注的問題。為了滿足部分人的不當需求，將經濟適用房的“經濟、適用”的要求拋在一邊，曾一度出現超大面積、超高標準流行的風潮。經濟適用房變成了面積200～300平方米的“經濟適用復式房”或“經濟適用別墅”。同樣人多地少且住房保障制度運作良好的香港地區，廉租房(公屋)和經濟適用房(居屋)面積分別在30平方米(4口之家)和60平方米以下，而我國內地的面積標準大都超過90平方米。經濟適用房還存在功能或用材標準過高的問題。有的經濟適用房有復式層、大露臺、大陽臺、高檔外裝修，等等。而香港的經濟適用房則是在保證基本功能和建筑質量的基礎上，盡量減少一些檔次較高的功能或用材，如香港經適房一般就沒有窗臺。標準過高，勢必造成總價過大，中低收入人群同樣買不起，最終還是落人高收入群體家庭，也就失去經濟適用的意義。標準過高還會大大降低保障房的供給，加劇房源緊張的局面。
　　五、缺乏科學的輪候制度。保障性住房的分配是公共資源的分配，必須按照一定的公平合理的規則進行，不能采取市場的方法。除了嚴格的資格準人制度外，還要有科學合理的輪候制度。在保障性住房資源嚴重不足的情況下，必須建立科學合理的輪候制度才能保證資源分配的有效性和公平性。我們現在采取排隊、先到先得，或大規模抽簽的做法存在著很多弊端。第，嚴重失去了公平性；第二，容易造成群體事件；第三，還會給不法分子有可乘之機；第四，容易滋生腐敗行為。我國保障性住房政策的最大的缺陷之一就是缺乏科學合理的輪候制度，以至于大量出現分配不公、事件頻發、不法分子猖獗、腐敗橫生的局面。
　　六、定向分配導致變相福利分房。保障性住房應該面向社會公眾公開出租或發售，任何符合條件的中低收入家庭都有資格按照公平合理的輪候順序租到或買到保障性住房。然而，很多地方政府推出的經濟適用房或兩限房部分或全部被指定給特定的單位或特定的群體租用或購買。更有甚者，分配到特定單位或群體后，在分配時，就演變了福利分房，按照職務高低、資歷深淺，不管是否具備經濟適用房的資格，都可購買。定向分配造成了許多高收入群體具有購買保障性住房的機會，嚴重損壞了保障性住房分配的公平性，剝奪了社會上中低收入家庭的保障權利和利益。定向分配還很容易向特權階層傾斜，也容易助長腐敗行為。不少地方超標準建設的公務員小區就是典型事例。定向分配在某種意義上說，是歷史的倒退，而其又在缺失了福利分房時代的嚴格輪候制度特定環境下，給保障性住房的分配制度造成了混亂或產生特權的集體尋租行為。
　　
　　未來
　　
　　我國的保障性住房制度自從建立那天起，就帶著先天不足，在質疑聲中一路走過10余年的歷程。雖然說10余年來保障住房的建設解決了一些中低收入家庭的居住困難，但從現實情況來看，原本為解決中低收入家庭住房困難的保障性住房在現實操作中難以實現政府的初衷，我國的保障性住房制度在發展過程中存在的上述問題日益暴露和突出，使保障性住房的發展面臨著重大考驗。
　　歷年“兩會”期間，包括經濟適用房在內的住房問題，都會引發代表委員對保障性住房建設方式的激烈爭論。針對保障性住房中的主體——經濟適用房的未來發展形成了三派觀點：一派觀點是肯定經濟適用房在保證中低收入家庭住房，平抑商品房價格、拉動國民經濟增長、促進城市化建設等方面發揮了重要作用，認為必須堅持，并逐步完善該制度；另一派觀點是強烈建議取消經濟適用房制度，認為經濟適用房在解決我國中低收入家庭住房問題上收效甚微，還導致了許多問題，如政策失效和滋生腐敗等；第三派觀點是認為國家應該轉變經濟適用房制度，在保障性住房政策思路上，積極探討廉租房的建設，以此來解決中低收入家庭的住房問題。那么，如何看待我國保障性用房的未來發展，則是擺在中國政府、專家學者、社會大眾面前的一個必須思考和回答的問題。
　　從理論上分析，擁有適當的住房是每一個人生存的基本權利之一，與教育、醫療、就業、養老保障一樣，也是社會保障體系中的一個重要組成部分。保障每一位公民的基本住房權是政府應承擔的義務和責任。而從實踐上看，世界各國和地區也普遍實施不同形式、不同程度的住房保障制度，而且都取得了令人滿意的社會效果。因此，保障性住房制度的建立有理論依據和實踐基礎。從我國10余年保障性住房的建設成果上分析，雖然存在不可回避的嚴重問題，但保障房建設取得的成績也顯而易見。首先，確實有一大批中低收入的家庭解決了住房困難，實現了居者有其屋的理想。保障性住房制度是從低收入到高收入次序解決住房問題，而商品房制度在市場機制中，客觀上永遠是從高收入到低收入次序解決住房問題。如果沒有保障性住房制度，中低收入家庭將會長期或永遠也不能獲得基本住房權。至少，我國保障性住房制度的實施，讓一部分中低收入的家庭實現了住房夢，讓更多的家庭也看到了擁有住房的希望。因而，在眾多的質疑聲中，也得到了不少專家學者和家庭的認同。其次，保障房建設對調控房地產市場、拉動國民經濟增長起到了重要作用。我國已將土地供給作為第四大宏觀調控手段，保障房的建設就是土地宏觀調控的有力政策工具。通過加大保障性住房用地供應，減少商品房用地投入市場，可以降低房地產總體價格水平，既能拉動經濟增長又能抑制房地產過熱。實踐證明，一些以保障住房供應為主題的國家或地區，如新加坡、我國香港，住宅市場運行都較為平穩。
　　為此，我們看到，10余年來，我國的保障性住房制度建設不但沒有削弱或停止，而且越來越得到中央和地方各級政府的重視，也逐步得到廣大專家學者和社會群眾的認同。近幾年的保障性住房制度建設和投入說明，我國保障性住房建設已進入快速發展時期。2010年12月10日至12日在北京召開的中央經濟工作會議又明確提出：“要加快推進住房保障體系建設，強化政府責任，調動社會各方面力量，加大保障性安居工程建設力度，加快棚戶區和農村危房改造，大力發展公共租賃住房，緩解群眾在居住方面遇到的困難，逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系。”而已經列入國務院立法計劃中的《住房保障法》則會將我國的保障性住房建設納入法制管理的軌道。地方政府已充分認識到保障性住房建設的重要性和緊迫性，不少地方政府開始加大保障性住房建設。各地根據中央的政策，正在迅速完善保障住房體系建設、制度體系建設、投資體系建設。未來，不同層次、不同類型的保障性住房建設將成為中低收入家庭解決住房問題的主要途徑。
　　
　　發展障礙
　　
　　然而，要想建立一個有效的住房保障體系，還必須克服一系列制度上的發展障礙，深入研究保障性住房制度存在的深層次的問題。而一些現實存在的問題和發展障礙還要在政治、經濟、法律等基本制度改革和完善的基礎上得到根本消除。保障性的住房建設實際上是一個長期需要落實的政策，這個政策不可能憑一次運動或者一次運動型的整頓得到很好的效果。
　　現行土地出讓制度客觀上形成的地方政府“土地財政”依賴，必然造成保障性住房用地供應和投資不足。地方政府一時不能擺脫“土地財政”的依賴，商業用地供應比例過高，而保障性住房供應比例過低的局面就會存在。而土地收益游離財政預算之外或用途監管失控，更不能保證用于民生的保障性住房投資得到滿足。土地出讓制度的確立雖說是我國土地使用制度的發展進步，但在缺少相應制度，如物業稅制度、土地收益的使用及監管制度等調整與約束，則會形成保障住房制度建設的障礙。
　　不合理或缺失的就業制度、收入分配制度、個人稅收制度、信用制度和財產登記申報監管制度阻礙了保障性住房制度建立、完善和實施。特別是我國目前的收入與個人稅收制度，以及財產的登記制度(如房產登記)不能為申請保障性住房提供可靠的收入及個人資產審核的依據。這就很容易造成申報者、申報人所在單位和審核者的弄虛作假行為。而對于弄虛作假行為沒有相應完善的制度加以規范和制裁，特別突出的一點就是沒有明確應該納入刑法調節范圍的行為。
　　缺乏有效的信息公開制度和公開透明的程序，也是影響保障性住房建設和分配的重要因素。一直以來，缺乏公開透明的程序和實質性信息披露，而帶來的不同程度的暗箱操作，弄虛作假已引起學界和公眾強烈反響，甚至呼吁取消經濟適用房的呼聲一浪高過一浪。在當前我國社會、經濟體制改革和發展進程的背景下，要真正做到信息公開、程序透明，還要相關部門做出巨大努力。
　　以部門和單位為基礎的社會公共資源的分配體制還根深蒂固地影響著我國保障性住房的分配方式。以部門或單位定向分配以及單位集資、單位自建與單位內部分配的住房分配形式消減了保障性住房的社會供應能力，加劇了不合理程度，也帶來了保障性住房分配的嚴重不公平性和集體尋租行為、乃至個人尋租行為。以部門或單位參與保障性住房建設、分配和管理的體制會嚴重阻礙我國保障性住房制度的建設和完