信息公開三年之檢討

　　《政府信息公開條例》施行至今已滿三年，但是至今從基層政府部門到國家部委對此的懈怠執(zhí)行并不鮮見，學(xué)者和輿論監(jiān)督部門也是抱怨聲不絕于耳，究竟原因何在
　　
　　“烏龍年報”
　　今年3月份，有網(wǎng)友報料稱，人力資源和社會保障部官網(wǎng)2010年度“信息公開年報”的期限時間有誤，并且信息公開年報2009年和2010年一字不差，被媒體稱為“烏龍年報”。
　　時隔不久，4月1日，東莞市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局東莞調(diào)查隊官方網(wǎng)站發(fā)布一份《2010年信息公開工作報告》，除年份數(shù)字不同外，該局2010年報告與2008年報告一字不差，這兩個年份的報告與2009年報告只有少許說法上的差異，并且從2008年開始，連續(xù)三年的信息公開工作報告所用數(shù)據(jù)完全一樣。
　　“年度報告是政府對過去一年政府信息公開情況的年度總結(jié)，是保障機制中非常重要的自身監(jiān)督機制。通過年度報告，老百姓可以發(fā)現(xiàn)政府信息公開在過去一年透明度的情況。從以上這兩個例子可以看出，部分政府機關(guān)在信息公開方面的工作有些敷衍了事。”中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究室副主任、副研究員呂艷濱告訴《方圓》記者。
　　根據(jù)規(guī)定，政府信息公開工作年度報告一般要求在次年的3月31日前公開，但實際上，不按時編制和公開本機關(guān)上一年度報告的政府部門非常多。截至記者發(fā)稿時，仍然有相當一部分部門機構(gòu)的2010年度報告在政府門戶網(wǎng)站上無法搜索到。
　　“年度報告中避重就輕的問題非常嚴重。有些報告不提收到的申請數(shù)量，只介紹已經(jīng)辦理的申請數(shù)量；也不說收到了哪些形式的申請，因為一方面是因為沒有統(tǒng)計到，另一方面也不愿意說。”呂艷濱說。
　　而上述的政府信息公開工作年度報告中存在的問題只是諸多政府機構(gòu)對《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）執(zhí)行情況的一個縮影。該《條例》自2008年5月1日起施行，至今已滿三年。但是直到今天，從基層的政府部門到國家部委對此的懈怠執(zhí)行并不鮮見，學(xué)者和輿論監(jiān)督部門也是抱怨聲不絕于耳，究竟原因何在？
　　
　　尷尬的地位
　　“如果說在我國還有哪一部法律實施較理想的話，近十年來便是《政府信息公開條例》。” 中國政法大學(xué)副校長、中國政法大學(xué)法治政府研究院院長馬懷德說。
　　有別于其他法律的是，《條例》極大地調(diào)動起普通公眾行使知情權(quán)、參與國家政治事務(wù)的熱情。除了意識方面的積極意義，在馬懷德看來，《條例》實行三年來，政府信息公開工作取得的制度成績也是顯著的。為了實施該條例，很多部門制定了相應(yīng)的政府信息公開辦法，包括教育部門發(fā)布的《高等學(xué)校信息公開辦法》，衛(wèi)生部門發(fā)布的《醫(yī)療機構(gòu)信息公開辦法》等，這都是《條例》帶來的制度成就。
　　此外，《條例》在監(jiān)督政府依法行使職權(quán)，建設(shè)廉潔政府、透明政府方面發(fā)揮了重要的作用。“正是由于《條例》的實施，人民才廣泛意識到政府信息公開的重要性，才開始提出政府公開預(yù)算、公開領(lǐng)導(dǎo)財產(chǎn)等一系列訴求。”馬懷德表示。
　　中國政法大學(xué)終身教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)會會長應(yīng)松年也指出，我國傳統(tǒng)文化中政府神秘主義傾向濃重，個人權(quán)利卻很淡薄，“可使民由之，不可使知之”的文化根深蒂固，政府信息應(yīng)該向人民群眾公開的思想觀念在政府人員頭腦中扎下根是很不容易的。
　　盡管如此，在實際生活中，《條例》卻沒有達到期望中的重視程度。據(jù)應(yīng)松年分析，《條例》法律位階較低是其受“歧視”的一大原因。因為《條例》只是國務(wù)院公布的行政法規(guī)，在其之上還有更高法律位階的《保守國家秘密法》和《檔案法》，而且剛剛修改的《保守國家秘密法》里涉及到某些制度和信息公開的關(guān)系應(yīng)該怎樣確定的問題還沒有解決。
　　實踐中，“國家秘密”的界定標準模糊、保密事項相互交疊、定密主體和定密程序不合理，這些現(xiàn)象的存在，使得定密主體的自由裁量權(quán)過大，造成定密權(quán)的濫用。《條例》由于上述原因不僅不能對上位法中的不合理規(guī)定及時作出修改，還要受其限制。
　　馬懷德指出，相對于《保守國家秘密法》和《檔案法》而言，《條例》的層級較低，讓賦予一部行政法規(guī)的權(quán)力去挑戰(zhàn)法律設(shè)定的權(quán)力，難度可想而知。讓知情權(quán)明明白白寫在法律里，這是下一步政府信息公開立法很重要的任務(wù)。
　　
　　糾結(jié)的界定
　　根據(jù)《條例》規(guī)定，我國政府信息公開義務(wù)主體包括行政機關(guān)，以及法律、法規(guī)法令規(guī)定具有公共事務(wù)管理職能的組織。然而在實踐中，各級政府對信息公開主體的規(guī)定卻參差不齊，不太規(guī)范。
　　中國政法大學(xué)新聞與傳播學(xué)院博士朱巍表示，3月份有一個地方政府要對所有政府官員進行培訓(xùn)，要求每個政府官員有自己的微博，達到政府信息公開的程度。“這就存在一個問題：政府信息公開的義務(wù)主體到底是誰？因為個人具有雙重身份，一方面是政府的官員，一方面又是公民、博友，他的信息公開算不算政府信息公開？”
　　朱巍舉例說，廣西天水的一個農(nóng)婦四十多歲玩偷菜游戲上癮了，結(jié)果到了現(xiàn)實生活中也去偷別人家的菜，文化部就有官員發(fā)信息說部里認為偷菜游戲是三俗，要予以取締。結(jié)果經(jīng)證實這是個虛假消息，文化部聲明說發(fā)表言論者只代表個人意見，并非文化部的立場。
　　此外，《條例》規(guī)定的政府信息為“行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。但是據(jù)呂艷濱表示，從他近兩年的調(diào)研情況看，有關(guān)部門實際上在有意限縮政府信息的范圍，特別是國務(wù)院辦公廳發(fā)布的2010年5號文件，把政府信息公開的范圍減縮得非常小，以公文形式制作的作為書證使用的信息，需要加工的信息，甚至是討論過程信息，全部被排斥在政府信息范圍之外。
　　“這是一件非常可怕的事情，因為如果僅僅是以公文形式界定政府信息的話，公眾可以獲取政府信息的范圍就會非常小。”呂艷濱說，例如在2010年調(diào)研過程中，呂艷濱申請國務(wù)院有關(guān)部門公開因公出國出境的信息和地方政府食品安全執(zhí)法信息，國務(wù)院有關(guān)部門的反應(yīng)為“您需要的信息不屬于政府公開信息的范圍”。
　　不過，也有學(xué)者對此觀點表示異議。朱巍就認為政府信息的界定應(yīng)該縮小，有些信息不應(yīng)該歸入發(fā)布之列。他舉例說，在信息發(fā)布過程中有一類信息叫過程信息，這類信息就不適合公開發(fā)布。2009年6月，國家發(fā)改委在油價上漲的問題上做了一系列的連續(xù)公開報道：2009年6月19日的報道中說，國家發(fā)改委認為成品油價格近期內(nèi)絕對不會漲價；過了一周，第二個報道出來了，據(jù)國家發(fā)改委正式公布，成品油價格絕對不會上漲；時隔一天，第三個報道出來了，國家發(fā)改委決定對成品油價格進行上調(diào)。不到半個月連續(xù)三次報道前后矛盾，嚴重損害了政府在老百姓心中的公信力。
　　主動公開：徘徊在及格邊緣
　　據(jù)《人民日報》政治文化部記者白龍介紹，《人民日報》有一個欄目叫做紅頭文件評點，即找出各級政府出臺的有問題的紅頭文件進行評點。但最近兩年白龍覺得這個欄目有點辦不下去了，因為這些文件越來越不容易在網(wǎng)上找到了。
　　白龍曾經(jīng)用半天時間搜索某個縣出臺的紅頭文件，結(jié)果發(fā)現(xiàn)很多文件都是半年前甚至一年前的。最新的文件哪里去了？白龍舉了一個例子，某政府為了回避矛盾，把容易“出事情”的工程項目和土地拆遷信息放在網(wǎng)上公開一下馬上就撤了，前后不到一小時，若不是偶然看到百度快照上的存底，根本無法發(fā)現(xiàn)。而這不到一小時的時間，竟也算做信息公開過了。
　　除明確公開主體、厘清政府信息定義等一系列公開前的準備工作以外，即使是最終擺在臺前能被公眾親眼看到的政府信息的公開狀況也算不上理想。
　　據(jù)中國社科院法學(xué)所發(fā)布的《2010年中國政府透明度年度報告》顯示，在實施政府信息公開情況的測評中，59個國務(wù)院部門的政府網(wǎng)站中，在主動信息公開方面只有科技部等8家國家部委得分超過了及格線60分，其余單位得分均在及格線以下，占所有受訪部委的86%。
　　
　　而在大眾比較關(guān)心的食品安全方面，信息公開情況堪憂。報告指出，43個地方政府中，只有5個地方的工商行政管理部門網(wǎng)站公布了所作出的食品流通許可信息，不少地方政府的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、工商行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門的網(wǎng)站無法打開，或者信息欄目內(nèi)容極少，所提供的信息也是一兩年之前的，相關(guān)欄目或者整個網(wǎng)站處于休眠狀態(tài)。
　　呂艷濱的調(diào)研顯示，信息公開指南的情況非常不理想，2009年調(diào)研時發(fā)現(xiàn)有些部門提供的電子郵件和電話是錯誤的，到了2010年這種情況仍然存在。而且有的政府網(wǎng)站雖然提供了公開目錄，但沒有配備鏈接，公眾無法通過鏈接直接獲取相關(guān)信息。
　　呂艷濱進一步指出，由于政府信息量非常大，目錄建完之后，要想達到公眾方便獲取的目的，必須配有一定的檢索功能，且需要是目錄的檢索功能而非全網(wǎng)的檢索。目前只有53%的地方政府配備簡單的檢索。
　　
　　依申請公開：暗設(shè)限制門檻
　　政府信息公開方式中除政府主動公開外，還有另外一個重要的公開方式，即依申請公開。《條例》第十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。”
　　在原本的設(shè)計中，依申請公開只是主動公開方式的一個補充。然而，依申請公開在實踐中卻廣為人使用，且因其種種使用限制而常遭詬病。這也從側(cè)面說明了各級政府主動信息公開工作的不到位。
　　呂艷濱指出，目前我國各級政府在依申請公開受理中存在比較嚴重的濫用個人信息的問題。《條例》對于申請人申請政府信息公開只提出三條要求，即：“1.申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；2.申請公開的政府信息的內(nèi)容描述；3.申請公開的政府信息的形式要求。”
　　現(xiàn)實中，絕大多數(shù)部門要求申請人提供非常詳細的個人信息，包括身份證號碼、工作單位、家庭住址等，這些與申請信息沒有必然聯(lián)系的項目卻是申請的必填項，如果不填則無法提交，或者即便提交也不會被受理。
　　《方圓》記者通過對國務(wù)院部門政府信息公開專欄中的27個國務(wù)院組成部門調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有工業(yè)和信息化部按照《條例》規(guī)定沒有要求申請人提供身份證明及其他額外信息，其他各部委均增加了對申請人身份證明的要求，商務(wù)部、科技部、文化部、鐵道部、衛(wèi)生部、人民銀行、審計署還額外要求申請人提供工作單位信息，更有甚者，科技部除要求申請人提供工作單位信息、有效證件號碼外，還要求申請人提供有效證件發(fā)證機關(guān)的信息。門檻不可謂不多。
　　然而，與“提供申請政務(wù)信息的用途”這一要求比起來，提供身份信息之類的就算不上什么門檻了。前者的微妙之處在于：接受申請的部門可以隨時以用途不符為由將申請打回。呂艷濱認為，這一要求完全是違法限制申請人的資格，其源頭便是國務(wù)院辦公廳2008年下發(fā)的實施條例文件，文件中要求必須說明申請政務(wù)信息的用途是什么。現(xiàn)實生活中要求提供用途的部門不在少數(shù)，更有甚者，有的部門甚至還讓申請人提供保證，保證用于申請表上所填的用途。
　　清華大學(xué)法學(xué)院副教授程潔曾于2011年參與國家工商總局信息公開工作辦法的一些討論，程潔說，在討論中，國家工商總局試圖在辦法中增加一條規(guī)定，要求申請人不但要證明自己用途，而且要保證自己用于某一個用途，如果不能保證這個用途要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
　　“且不說技術(shù)上怎樣保證用于一定的用途，只從法理上說，憑什么要增加申請人不當?shù)呢摀?dān)？”程潔強調(diào)說，“這種想法在行政機關(guān)中是比較普遍的，很多行政機關(guān)認為，如果不作這樣的規(guī)定，申請會過多。本來應(yīng)當向公眾公開信息的政府部門，如今反而想盡辦法設(shè)立門檻，阻礙公眾的申請。”
　　政府部門對秘密和個人隱私認定的自由裁量權(quán)過大也是公眾對依申請公開失望的主要原因之一。據(jù)程潔介紹，有兩起較典型的案例可以說明問題：在鄭州和廣州分別有人向工商局申請公開工商局行政處罰信息。廣州市認為不符合申請的目的，且信息涉及到個人隱私，因而不予公開；類似的申請在鄭州市就被認為是目的特定的申請，可以提供信息，而且鄭州市也不認為行政處罰信息是屬于商業(yè)秘密或者涉及到個人隱私的信息。此外還有廣州市和上海市對于預(yù)算的認定分歧，一個認定為完全可以主動公開的信息，另一個卻認定為涉及到國家秘密而不能公開。
　　獲取信息的方式甚至也成了某些政府部門推脫申請的利器。據(jù)呂艷濱對59個國務(wù)院部門和43個地方政府申請公開因公出國出境信息的調(diào)查顯示，依申請公開答復(fù)情況非常不理想。15天的答復(fù)期限內(nèi)，只有18個國務(wù)院部門和10個地方政府回復(fù)提供申請，但回復(fù)中真正提供的有價值信息非常少。有的地方政府打電話回復(fù)說，申請信息可以公開，但信息量非常大，請到當?shù)夭块T查詢。“明知道我們在北京，遠在幾千里之外讓我們直接過去查詢。”呂艷濱說，“還有的部門要求，不但要把表格下載下來、打印出來填好，還要手簽字掃描成特定的PDF的格式再傳回來。”
　　個案難以救濟根據(jù)《條例》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報，收到舉報的機關(guān)應(yīng)當予以調(diào)查處理；公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
　　中國政法大學(xué)教授王敬波表示，在實踐中，這三種救濟制度都存在不少問題。例如，舉報的制度化程度相對較低，不能有效發(fā)揮救濟公民權(quán)利的功能；行政復(fù)議制度與政府信息公開的銜接不明確，甚至存在沖突，這也降低了其救濟公民權(quán)利的作用；至于行政訴訟，則因其自身固有的制度性不足、與政府信息公開制度銜接的模糊以及專業(yè)性和復(fù)雜性，致使公民往往不能通過行政訴訟有效維護知情權(quán)。同時，有的政府信息公開機構(gòu)也并未為公民權(quán)利救濟提供指引。
　　“我國現(xiàn)有的舉報、行政復(fù)議和行政訴訟三種個案救濟制度，或因立法層面的問題，或因執(zhí)行層面的不足，都難以充分保障和救濟公民的知情權(quán)。”王敬波說。 2009年5月，有媒體報道稱，據(jù)北京市高級法院發(fā)布的信息顯示，自《條例》實施以來，北京市由政府信息公開引發(fā)的行政訴訟共有10起，目前審結(jié)9起，在這9起中，有5起不予受理，2起駁回起訴，另有2起原告撤訴。也就是說，沒有一起進入實質(zhì)性審查程序。 其他地區(qū)的訴訟情況與北京大同小異。如上海市自2004年5月1日開始試行該制度到2008年底，共發(fā)生400多起信息公開訴訟，除1起政府敗訴、13起因和解撤訴外，其余均遭駁回或不予受理。
　　
　　權(quán)力轉(zhuǎn)移
　　在《條例》頒布實施之前，政府信息公開建設(shè)有過高潮，地方上出了很多立法，個別部門也有立法，最終推動中央層面出來《條例》，大眾當時對于《條例》的熱情和期望都很高。《條例》正式頒布實施后，人們普遍覺得《條例》的實施情況和預(yù)期有很大差距，公眾熱情也從高漲逐漸減退。
　　“這一現(xiàn)象并非偶然，深層次原因是在《條例》制訂頒布過程中，其背后的推動力量發(fā)生了微妙的變化。”中國政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮告訴記者。
　　《條例》起草時，一直是國務(wù)院信息化工作辦公室在推動起草，中途國務(wù)院信息化工作辦公室在2008年機構(gòu)改革時被合并到工業(yè)和信息化部了，于是在《條例》制定后期，權(quán)力轉(zhuǎn)移到國務(wù)院辦公廳。
　　信息化工作辦公室本來的主要工作是負責(zé)政府電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，當初加載政府信息公開功能，主要是為了拓展電子政務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用功能。“這里當然也有拓展部門本身權(quán)力的考慮。有這兩點動力，信息化工作辦公室一直積極去推動政府信息公開。”林鴻潮說，“當主管部門確定為國務(wù)院辦公廳后，風(fēng)向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府信息公開工作開始有限縮公開的傾向。因為國務(wù)院辦公廳沒有類似之前國務(wù)院信息化辦公室的動力，而且加強政府信息公開對國務(wù)院辦公廳來說更加重了工作量。地方政府也傾向于限縮公開的范圍，減少公開的事務(wù)。”公眾熱情消減得也很快，主要是實際申請中碰壁碰得比較多。
　　在林鴻潮看來，主管信息公開的部門從國務(wù)院信息化辦公室轉(zhuǎn)到辦公廳，表面上看是簡單的部門職權(quán)劃分的問題，其實卻使得政府信息公開與電子政務(wù)系統(tǒng)之間的聯(lián)系發(fā)生了斷裂。
　　如果政府信息公開依托電子政務(wù)系統(tǒng)得到優(yōu)化設(shè)計的話，其實政府的負擔(dān)很輕，全國各級政府流程、標準、格式統(tǒng)一，政府信息不僅能及時發(fā)布，而且目錄還能自動完整生成，依申請公開的及時提供也容易實現(xiàn)，而且成本也很低，而不是像現(xiàn)在這樣各級政府部門各自制作，“產(chǎn)品”五花八門。
　　國務(wù)院信息化辦公室有很多技術(shù)上的解決方案，而這些方案又不是國務(wù)院辦公廳所熟悉的。把主管部門轉(zhuǎn)移到國務(wù)院辦公廳有它的好處，即協(xié)調(diào)功能更強，推動力更好一些，但是這一轉(zhuǎn)移客觀上也使得兩個緊密相關(guān)的系統(tǒng)聯(lián)系發(fā)生了斷裂，使《條例》在實施上遭遇一些挫折。
　　“由于很多信息公開的功能無法通過已有的電子政務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)，中央和地方政府覺得公開信息的負擔(dān)很重，于是就盡可能縮小公開的范圍，或是給申請設(shè)限。立法好不容易前進的一步，卻由于技術(shù)原因?qū)е码x初衷越來越遠，這一點值得思考。”林鴻潮說。
　　責(zé)任編輯：劉瀟瀟