行政程序立法問題研究

　　摘 要： 行政程序立法是加快社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，發(fā)展社會主義民主政治，加強社會主義法制建設(shè)，統(tǒng)一行政程序規(guī)范的需要。目前，我國行政程序立法已具備可行性，但還存在諸多缺陷，需要不斷地進行探索、完善，從而引發(fā)對這些問題更多、更深入的關(guān)注。
　　關(guān)鍵詞： 行政程序立法 缺陷 對策
　　
　　從1986年第一次提出，《行政程序法》經(jīng)行政法學(xué)界傾25年之力推動，曾被寫入全國人大立法計劃，卻遭擱淺，時至今日仍未提上立法日程。而現(xiàn)在似乎迎來了重大轉(zhuǎn)機。2010年3月，溫家寶總理在國務(wù)院廉政工作會議上提出，今年各級政府要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政和政府立法的重點任務(wù)。“行政執(zhí)法更要注重程序。只有將執(zhí)法的每一個環(huán)節(jié)、實施步驟程序化，才能讓執(zhí)法人員有所遵循，才能避免執(zhí)法的隨意性”。溫家寶的上述講話被認為是推進《行政程序法》立法新的契機，受到各方矚目。
　　一、行政程序立法的重要性
　　1.行政程序立法是建立完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求。
　　從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，特別是我國加入WTO后政府行為方式的轉(zhuǎn)變，對行政程序立法提出迫切的要求。因為市場經(jīng)濟的要求從本質(zhì)上說是保障權(quán)利，限制權(quán)力。行政程序立法體現(xiàn)了市場經(jīng)濟的要求，同時也為市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和完善提供了保障和條件。［１］市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國加入WTO的需要向我們提出了轉(zhuǎn)向以行政程序法為核心，重點構(gòu)筑我國行政法體系的客觀要求。
　　2.行政程序立法是加強社會主義民主政治建設(shè)的重要保證。
　　民主政治的建設(shè)首先要求人民具有參與管理國家事務(wù)的權(quán)利。國家管理內(nèi)容要滲透到社會生活的各個層面。無論是立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督，還是實施具體的行政行為，要讓人民能夠參與進去，必須有程序方面的立法保障。在具體的行政行為過程中根據(jù)人民參與、監(jiān)督和評價的程序機制，使行政決定盡量吸納民意，從而增強行政決策的民主化程度。其次要求人民能夠?qū)φ顒舆M行監(jiān)督。因為人民監(jiān)督政府必須通過一定的途徑和方式進行，人民了解了政府行使職權(quán)的行為方式，才能知道政府做什么，以及怎么做，才能夠監(jiān)督政府的活動。最后，強調(diào)權(quán)力的互動性，堅持權(quán)力制約原則，這也是依法治國的核心內(nèi)容之一。
　　3.行政程序立法是加強法制建設(shè)，實現(xiàn)依法治國的重要內(nèi)容。
　　行政程序法是行政法制的核心問題，然而我國目前還沒有一部系統(tǒng)完整的行政程序法典，行政程序立法很不健全。除了《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》以外，許多種類的行政行為還沒有各自專門的程序法律規(guī)范。［2］在我國的行政執(zhí)法實踐中，存在一些違法、越權(quán)、濫用權(quán)力等現(xiàn)象。只有加強行政程序立法，才能進一步完善社會主義法治建設(shè)，只有高舉社會主義法治大旗，才能更好地完善行政立法。
　　4.行政程序立法是當前行政管理執(zhí)法現(xiàn)狀提出的客觀要求。
　　當前一些行政司法工作人員在執(zhí)法的過程中存在著缺乏程序意識的現(xiàn)象。一些行政執(zhí)法人員為盡快達到行政管理的目的，有時不顧執(zhí)法方法、執(zhí)法步驟等程序性規(guī)定，任意簡化程序；一些行政執(zhí)法人員忽視相對人在行政管理中應(yīng)當具有的程序性權(quán)利，等等，這些只顧效率不顧公平的現(xiàn)象是公然違反乃至踐踏程序的行政行為，嚴重損害了行政機關(guān)與執(zhí)法人員的形象，損害了行政相對人的利益，也易激化社會矛盾，引發(fā)社會不滿，這顯示出了制定專門的行政程序法律的必要性與緊迫性，同時也顯示了貫徹落實社會注意法治理念重大理論成果的迫切性。
　　二、我國行政程序立法存在的缺陷及原因分析
　　從宏觀上看，法律程序建設(shè)還遠不能滿足依法行政和建設(shè)社會主義法治國家的需要，還存在著許多缺陷。主要表現(xiàn)為：（1）現(xiàn)有的程序制度在體系上存在許多零散性，缺乏必要的銜接及一致性，因此可能引發(fā)程序制度體系內(nèi)部原則或規(guī)則之間的沖突；（2）一些重要的行政決定制作過程仍然缺乏法定程序規(guī)范，行政權(quán)的行使在程序上享有過度的自由裁量權(quán)，難以保障程序公正和程序理性；（3）相對方在程序上享有的權(quán)利“量”太小，即使是已經(jīng)享有的某些程序權(quán)利也因為缺乏相應(yīng)的配套制度而難以得到保障，相對一方在程序中的積極性得不到充分發(fā)揮；（4）與程序立法中對“程序合法性”意識的增強相比，“程序合理性”問題仍然沒有得到法律的足夠關(guān)懷，缺乏實現(xiàn)程序公正的保障機制，一些蘊含程序公正主要價值的基本原則沒有得到法律的明確規(guī)定，在程序作業(yè)中也不具有直接的法律效力；（5）程序規(guī)則之間的抵觸現(xiàn)象比較嚴重，顯示出程序設(shè)計上的隨意性；（6）程序的簡化欠缺明確化、具體化的條件，為程序操作過程中的恣意留下了空間；（7）行政管制過程和規(guī)則制定過程中的大眾參與在范圍上和程度上仍然不夠，參與的制度化有待改進，有效參與的要件仍然欠缺；（8）對于違反法律程序、侵犯程序權(quán)利行為的法律責(zé)任不夠明確，甚至沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任；（9）行政機關(guān)及其工作人員的程序法治意識不強，實踐中不按程序辦事的情況比比皆是；（10）公民、法人或其他組織的程序權(quán)利意識依然比較淡薄，等等。
　　程序改革所面臨的上述問題可以被歸結(jié)為兩類：第一類是主觀方面原因造成的。長期以來我國法律傳統(tǒng)中對法律程序的誤解、偏見和冷漠，可以說是一個最重要的原因。例如，有些行政機關(guān)認為法律程序只是其用以管理與控制社會的手段，只能施予“被管理者”，而不能管理管理者，否則就會“捆綁自己的手腳”；認為程序只是實現(xiàn)行政目的的手段，因而如果程序不能為行政機關(guān)的目的服務(wù)，就可以違反之。［3］同理，社會成員法律程序、程序權(quán)利和程序公正意識的淡薄也主要是一個法治觀念問題。第二類是由客觀原因造成的問題。主要是學(xué)理研究和程序設(shè)計等技術(shù)方面的原因。其中包括對法律程序的結(jié)構(gòu)、程序合理性和程序公正性的條件、正當程序的制度裝置等方面的認知和把握不足。由此會導(dǎo)致相應(yīng)的程序設(shè)計方面的問題。相應(yīng)的，程序的改革也必須從以上方面入手。
　　三、完善我國行政程序立法的對策和建議
　　1.行政程序立法既要合理借鑒國外經(jīng)驗，更要重視法律本土資源。
　　現(xiàn)代行政程序法源于發(fā)達國家的理論與實踐，許多西方法治國家都在20世紀制定了各自的行政程序法典。我國的行政程序立法必須積極借鑒西方發(fā)達國家在行政程序法典化方面的成功經(jīng)驗，盡量避免走彎路。同時，要重視法律本土資源的開發(fā)與利用。日本自明治維新以來，在移植西方法律文化的同時，結(jié)合本國實際，加以融合創(chuàng)新，如創(chuàng)立了行政指導(dǎo)、公聽會等，成效顯著。我國也具有許多寶貴的法律本土資源，如“兼聽則明，偏聽則暗”的傳統(tǒng)法制思想，新中國成立以后形成的走群眾路線的工作方法和為公眾熟悉的“座談會”等，需要我們在借鑒西方的過程中很好地加以吸收和繼承。
　　2.行政程序立法的指導(dǎo)理論應(yīng)予以變革和突破。
　　國外行政程序立法中的“控權(quán)論”和我國原來的“管理論”都是不妥的。“控權(quán)論”以控制權(quán)力為旨歸，突出對公民權(quán)利的保護，固然有其一定的合理性，但它忽視了現(xiàn)代社會中行政權(quán)與公民權(quán)利相一致的一面，將二者截然對立，無法解釋多元利益共生并存的辯證現(xiàn)實，將行政程序之作用簡單地歸于控制政府權(quán)力，實質(zhì)是降低行政程序的意義?！肮芾碚摗眲t走向了另一極端，強調(diào)對相對人的控制和管理效率，其結(jié)果有可能使相對人與政府之間的摩擦和利益沖突加劇，從而降低行政活動效率。對此，有學(xué)者提出了“現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)是平衡法”的命題。［4］平衡論應(yīng)成為我國行政程序立法的理論指導(dǎo)，由于行政實體法中業(yè)已存在的行政主體與相對人地位之不對等，行政程序的作用一方面應(yīng)考慮注重對相對人權(quán)利的保障，從而緩和實體法中不平衡的局面，另一方面又不簡單地以控制行政權(quán)為目的，而要將對行政權(quán)恣意行使的控制與促使其有效率地運行兩方面結(jié)合起來，從而全面發(fā)揮行政程序法的作用。
　　3.行政程序立法的模式應(yīng)該是近期單行法律，遠期統(tǒng)一法典。
　　我國行政程序立法以制定統(tǒng)一的行政程序法典為目標，但采取一步到位式的立法存在諸多困難。如應(yīng)松年教授所指出的：“行政程序法的立法畢竟是一項巨大的工程，立即動手制定一部包括各方面內(nèi)容的全面系統(tǒng)的行政程序法，準備工作尚嫌不足因此，是否可以化整為零，各個擊破。”［5］國家立法部門采納這一意見，即我國行政程序立法采取兩步走的辦法，逐步推進。具體來說，第一步，爭取利用時間，選擇那些與百姓利益緊密相關(guān)，實踐中條件比較成熟的方面，先逐個制定單行的行政程序法律。第二步，在取得階段性立法成果的基礎(chǔ)上，待到時機成熟時再制定一部統(tǒng)一的行政程序法典。采用這種分步到位的方法，面臨單行法與統(tǒng)一法的協(xié)調(diào)問題。分步立法必須按照統(tǒng)一立法的思路具體進行，每個階段的立法都應(yīng)充分考慮統(tǒng)一程序法的內(nèi)容，保證立法的統(tǒng)一性。另外，分階段單行立法應(yīng)當盡可能避免重復(fù)和沖突，對于各個單行程序法共通的程序內(nèi)容要協(xié)調(diào)一致。最終完成的行政程序法典結(jié)構(gòu)上應(yīng)該是開放式的，它的具體規(guī)定要能夠適應(yīng)社會形勢發(fā)展而不斷修改和補充。
　　簡言之，行政程序立法在諸多方面還存在不足，需要廣大學(xué)者和立法者實事求是、循序漸進、不斷努力，而不可一蹴而就，從各方面加以研究、完善。
　　
　　參考文獻：
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