旅游市場監管中運用行政指導的可行性分析

　　據世界旅游組織預測，到2020年，我國將成為世界第一旅游接待國家和第四旅游輸出國家。①為了實現我國旅游業在新世紀的歷史性跨越，從中央到地方的旅游管理體制必須適應旅游市場發展的需要。如何才能使我國旅游行政管理快速適應旅游市場發展的要求呢？我認為，其中一個重要方面就是實行旅游市場監管。在大力推動旅游業全面快速發展的現階段，各級旅游行政職能部門應該如何行使職能，應該采取什么監管方式，以及是否可行、怎樣運用，這些都是旅游行政監管領域應該研究的。本文僅就行政指導方式在旅游市場監管中是否可行進行探析。
　　一、我國對旅游市場監管中行政指導運用的研究現狀
　　（一）法律界對旅游行政指導的法律規制嚴重缺失
　　就我國近年來的情況看，行政指導實踐基本上已涉足整個行政管理領域，并且取得了顯著的效果。尤其在旅游行政監管領域，旅游行政主體在旅游規劃編制、旅游市場推廣、假日旅游市場秩序、旅游企業管理等方面廣泛運用行政指導手段，行政指導在旅游市場監管實踐中發揮了重要的作用。目前行政指導在旅游市場監管中的適用范圍還在不斷呈現出擴大的態勢。但是，在我國的旅游市場監管實踐中，行政指導卻游離于法律規制之外。這種現象的出現，其主要原因是旅游行政指導的法律規制嚴重缺失，特別是關于旅游行政指導的程序規范幾乎處于空白狀態。為了使旅游行政指導適應實踐的需要，并且獲得更大的發展，我國應從行政實體法和程序法兩個方面對旅游行政指導行為進行規范。需要注意的是，行政指導是一種具有靈活性和柔韌性的非強制性行政行為，不能過多地運用實體法對其進行約束，可以只對旅游行政指導的要件和內容做出詳細、具體的規定，以防止行政主體的隨意或恣意，避免旅游行政相對人的合法權益受到侵害。應當從程序法的角度加強對旅游行政指導的規制。因為在公平、公正的程序規范下，不僅可以保障旅游行政指導的機動性，減輕行政主體的負擔，而且可以防止旅游行政指導在運用中失控，減少相對人對行政主體“暗箱操作”的疑慮，保障旅游行政指導最終價值的實現。
　　（二）理論界對旅游行政指導研究成果微乎其微
　　二十世紀八十年代初期，行政指導開始受到我國行政理論界的普遍關注，逐漸成為學界研究的熱點，三十多年來不斷有論文發表和專著問世。在當前的理論研究中，學者們有不同的考慮和觀點，對行政指導的定義、性質、救濟等方面的研究尚無統一定論。對于在某個特定行政管理領域中的行政指導方式的研究成果則不夠豐富。對旅游市場監管中行政指導方式的理論研究成果同樣是微乎其微。但是鑒于旅游行政指導在旅游市場監管實踐中已被廣泛運用，并取得了有目共睹的成效，還有基于旅游市場經濟的內在要求，轉變政府職能和行政模式的功能性原因的要求，旅游市場監管方式必須進行相應的改革，即應注重在旅游市場監管中運用行政指導，以增強政府對旅游市場的指導和引導作用。
　　（三）行政實務界對旅游行政指導認識不足
　　目前，由于旅游行政指導法律規則的缺失，以及旅游行政指導的理論研究力度的不足，在一定程度上影響了行政實務界對旅游行政指導的認識。實務界中運用旅游行政指導不積極或者不規范、對旅游行政指導不了解或者對旅游行政指導持完全否定態度等客觀現象的存在，表明了實務界迫切需要旅游行政指導法律規制的完善，期望行政指導理論研究的系統和深入，以支持行政指導在旅游行政實務中的應用，以利于在旅游市場監管中實現行政指導法治化，更有利于發揮行政指導在旅游市場監管中的積極作用。
　　二、在旅游市場監管中運用行政指導的現實價值
　　在旅游市場監管中運用行政指導具有重要的現實價值，這種現實價值主要表現在以下兩個方面。
　　（一）適應我國旅游業大發展的客觀要求
　　為了實現把我國建設成為世界旅游強國的目標，必須加強對旅游業發展規律的研究。旅游市場監管是旅游業行政管理的一個重要組成部分，研究旅游市場監管活動及其監管方式將有助于實現旅游行政管理的目的。旅游行政管理的目的，不是謀求旅游企業或單位的經濟效益和旅游部門的局部、短期利益，而是要把旅游業的發展放在國家或地區的社會、經濟、環境、文化發展的總目標下，為國家或地區的社會、經濟、環境、文化的長期發展而謀求總體的、綜合的利益，即旅游的社會效益、經濟效益、環境效益和文化效益的有機結合。②當今世界，許多旅游發達國家或地區，甚至一些發展中國家，為了實現旅游行政管理目的，都越來越重視在旅游市場監管中運用行政指導手段。因此，借鑒其他國家的先進做法，并立足于我國旅游業快速發展、旅游市場不成熟的實際情況和旅游法律法規建設滯后、規章不健全、監管體制不完善等國情特點，研究和探索旅游市場監管中行政指導的運用規律，能盡快地為旅游行政指導在實踐中的運用提供理論支持，為提高旅游市場監管水平起到助力作用，以使旅游市場監管能較快地適應我國旅游業大發展的客觀要求。
　　（二）有助于促進我國適應旅游行政環境國際化
　　旅游業是天然的外向型產業，也是對外界環境變化敏感的產業。國際環境的任何微小變化都會給旅游者流向、旅游收入、旅游行政管理手段及方式方法等帶來變化，從而對旅游業的發展產生重要的影響。隨著全球一體化步伐日益加速，我國的旅游行政環境將日益國際化，我國的旅游市場監管主體必須對這種環境國際化的變遷有深刻的認識，并采取應對措施，作出積極回應，其中規范旅游市場監管中行政指導的運用，加強對旅游市場監管中行政指導的運用研究，將使旅游行政管理體制改革不斷深化，從而有助于我國旅游市場監管適應旅游行政環境國際化。
　　三、在旅游市場監管中運用行政指導的可行性分析
　　一項制度的確立，必須根植于一定的社會條件，正如蘇力教授所指出的那樣：“當我說制度的形成不是理性設計的或具有偶然性時，這并不意味著說制度形成完全是隨機的，無需任何條件的。”③我認為，當今在我國，存在適于在旅游市場監管中運用行政指導的社會條件。
　　第一，從旅游市場監管主體的角度看，依法行政原則的確立，不僅為其靈活運用行政指導提供了依據，而且是其運用行政指導手段過程中應注意遵守的法律要求。依法行政是近代法治國家所普遍遵循的一個準則，也是近現代行政和行政法的核心原則。我國行政法學界在二十世紀八十年代末期開始正式和明確提出依法行政的概念。在國家立法層面，也在1999年修改憲法時，在修正案中明確規定要“實行依法治國，建設社會主義法治國家”。2003年年底，國務院明確提出：十年內實現法治政府。從廣義上理解我國依法行政的“法”，不僅包括憲法、法律、法規、規章等制定法規范，還包括法律的精神、一般法律原則和人們對法律現象所達成的其他普遍共識，有時在特殊條件下還包括那些尚未上升為法律規范的國家政策。由此可認為，我國在市場經濟條件下，特別是在尚未制定具體旅游法律規范的領域中，基于法律精神、原則和政策規定而采取的行政指導行為，也是屬于依法行政的范疇，顯然是具有“法”的依據的。然而，當旅游行政主體通過告誡、建議、鼓勵等非強制性的行政指導開展旅游行政管理時，要注意不能超越廣義“法”，其行為應當符合法定的權限和程序的要求，不得與廣義“法”相違背。因此，行政指導作為一種柔軟靈活的行政方式，即使大部分是在沒有具體行政法律規定的情況下，依據法律的精神、原則和政策作出的，但其實質就是依法行政，是符合“法無規定不可為”的行政法基本理念的。基于上述理由，我認為在市場經濟條件下，旅游市場監管主體為了減少影響旅游市場秩序的問題，提高旅游行政質量和旅游行政效率，提高公共利益和社會福利，可以在旅游市場監管工作中，進一步拓展行政指導的范圍，發揮其特有的監管功能。
　　
　　第二，從旅游行政相對人角度分析，廣泛具有對行政權威信賴的心理。我國因傳統文化的影響，廣大人民群眾對政府既有信任、依賴的一面，又有敬畏和懼怕的一面。這種心理特點是實施旅游行政指導的基本心理條件。
　　行政指導是行政主體通過非強制性的手段，積極引導與促使相對人的配合與參與，以達到行政目標的一種行政方式。從本質上說，行政主體是希望相對人按照其行政意圖執行的，所以相對人是否配合和配合執行的程度的高低直接影響到行政指導實施的實際效果的優劣。為了配合行政指導的實施，在實施過程中，行政主體會附加一定的誘導利益，以確保行政指導的效果。對于游客來說，可以根據其信任、依賴心理，通過發布信息、咨詢等行政指導手段引導其理性消費，以配合維護旅游市場秩序的健康運行；而對于旅游企業和旅游從業人員，則根據其敬畏和懼怕的心理，對其采用警告、示范、告示、教育、獎勵等行政指導手段，引導其合法合格經營。由于旅游行政管理部門在旅游領域能夠掌握一般人無法獲知的專業知識、技能和信息，因此可以根據其信任、依賴心理，通過指導、發布信息等行政指導手段，獲得旅游企業和旅游從業人員的配合和支持，從而更好地發揮旅游行政指導的功效。
　　總之，我國具有廣泛運用行政指導的社會條件，具備在行政管理領域應用行政指導的可行性，旅游行政管理領域也不例外。根據當前的社會形勢和經濟發展需要，在旅游市場監管中，更迫切需要加強及規范旅游行政指導的運用。
　　
　　注釋：
　　①閻友兵，方世敏主編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：6.
　　②參見閻友兵，方世敏主編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006：7.
　　③蘇力著.制度是如何形成的.中山大學出版社，1999：94.
　　④傳統文化影響主要有兩方面：一是以儒家學說為主體的封建正統思想對國民的文化心理具有深刻影響。二是我國長期實行計劃經濟模式，國家事無巨細都由政府操辦，公眾存在一般性的依賴心理。
　　
　　參考文獻：
　　［1］羅豪才，宋功德著.軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治.法律出版社，2009.
　　［2］閻友兵，方世敏主編.旅游行政管理.旅游教育出版社，2006.
　　［3］王光才.建立適應海南國際旅游島建設長效機制的思考.今日海南，2010，（5）.
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　　［5］羅超平.加強旅游市場監管，規范旅游經營行為.工商行政管理，2008，（19）.
　　［6］王俊杰.淺談如何在行政執法中強化行政指導.行政與法，2009，09.