中國對非援助之路

　　中國對非援助始于1956年。55年來，中國向非洲提供了真誠且力所能及的援助，積極幫助非洲增強自主發(fā)展能力，受到了非洲國家和人民的歡迎和贊揚。近年來，中國對非援助大幅增加，國內(nèi)外對中國對非援助也日益關(guān)注。回顧中國對非援助發(fā)展歷程，總結(jié)其中的特點以及取得的成效，有助于我們更加全面地認(rèn)識中國對非洲的援助。
　　中國對非援助的歷程
　　中國對非援助大致可分為三個時期：上世紀(jì)50年代至70年代末的起始發(fā)展階段、80年代至90年代的調(diào)整改革階段和21世紀(jì)以來的快速增長階段。
　　50年代至70年代末的起始發(fā)展階段
　　1956年，中國向埃及提供無償援助，支援埃及反抗英法的武裝侵略。中國對非援助由此開始。之后，中國先后向阿爾及利亞、幾內(nèi)亞、加納、馬里、索馬里等國提供了經(jīng)濟技術(shù)援助。1963年，中國向阿爾及利亞派出第一支援外醫(yī)療隊。1964年初，周恩來總理在訪問非洲10國期間宣布了以平等互利、不附帶條件為核心的對外經(jīng)濟技術(shù)援助八項原則，在亞非國家中產(chǎn)生了良好反響，也成為中國開展對外援助的基本方針。到60年代末，中國援助非洲的第一批成套項目建成，其中包括幾內(nèi)亞火柴和卷煙廠，馬里甘蔗農(nóng)場和糖廠、茶場和茶葉加工廠，剛果廣播電臺、棉紡織針織廠，坦桑尼亞紡織印染廠、廣播電臺等項目。
　　1971年，在非洲國家及其他發(fā)展中國家的支持下，第二十六屆聯(lián)合國大會以壓倒多數(shù)恢復(fù)了中國在聯(lián)合國的合法席位。毛主席曾動情地說，“是非洲朋友把我們抬進(jìn)聯(lián)合國的”。中國的國際地位顯著提高，對外關(guān)系迅速發(fā)展，要求中國提供經(jīng)濟技術(shù)援助的發(fā)展中國家，包括非洲國家也迅速增加。這一期間，中國承擔(dān)了一批規(guī)模大、投資多、技術(shù)復(fù)雜的成套項目，其中最著名、規(guī)模最大的就是1970年援建的坦贊鐵路。坦贊鐵路全程1860公里，所經(jīng)地區(qū)地形、地質(zhì)條件十分復(fù)雜。為修建坦贊鐵路，中國共發(fā)運各種設(shè)備材料近100萬噸，先后派出工程技術(shù)人員近5萬人次，坦贊兩國參加施工的人員先后有10多萬人。
　　這一時期，中國援建的項目符合非洲國家的實際需要，建設(shè)速度快、質(zhì)量好，中國的專家和工人與當(dāng)?shù)厝嗣裢使部唷⑵降认啻狗侵迖液腿嗣駥π轮袊辛诉M(jìn)一步的了解，也更加堅信中國援助的真誠無私，加深了中非傳統(tǒng)友誼，為中非關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。
　　80年代至90年代的調(diào)整改革階段
　　20世紀(jì)70年代末，中國確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心、實行改革開放的基本路線，同其他發(fā)展中國家的經(jīng)濟合作由過去的單純提供援助發(fā)展為多種形式的互利合作。1983年，中國政府確立了中國對非洲經(jīng)濟技術(shù)合作的“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發(fā)展”四項原則，對新形勢下中國對非援助具有重要指導(dǎo)意義。中國對非援助更加重視項目的經(jīng)濟效益和長遠(yuǎn)效果，強調(diào)合作形式的多樣性。在對外援助規(guī)模有所調(diào)整的情況下，中國依然幫助非洲國家建設(shè)了一批效果好、影響大的項目，其中包括突尼斯麥熱爾德—崩角水渠（以下簡稱麥—崩水渠）、毛里塔尼亞友誼港、尼日爾打井工程、喀麥隆格拉都水電站、剛果（布）布昂扎水電站、肯尼亞莫伊國際體育中心、多哥人民聯(lián)盟之家、盧旺達(dá)水泥廠、馬達(dá)加斯加糖廠等。
　　80年代末至90年代初，世界形勢發(fā)生巨變。前蘇聯(lián)解體，冷戰(zhàn)結(jié)束，許多非洲國家迫于西方國家和國際金融組織壓力，實行多黨制、經(jīng)濟自由化、企業(yè)私有化，包括中國援建的一些生產(chǎn)性項目也轉(zhuǎn)為私營。同時，中國也加快從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變。為適應(yīng)形勢變化，中國政府決定進(jìn)一步推動援外工作改革，擴大援外資金來源和方式的多樣化。1993年，中國政府設(shè)立了“援外合資合作項目基金”，支持中國企業(yè)與受援國企業(yè)進(jìn)行合資合作。1995年，中國開始通過進(jìn)出口銀行提供援外優(yōu)惠貸款。非洲國家是“援外合資合作基金”和優(yōu)惠貸款的主要受益國。蘇丹石油項目是中國第一個援外優(yōu)惠貸款項目。1995年9月，中國政府和蘇丹政府簽署關(guān)于中國向蘇丹提供優(yōu)惠貸款的框架協(xié)議。經(jīng)兩國協(xié)商，上述貸款中的1億元人民幣用于中石油與蘇丹能礦部合作實施的石油6區(qū)塊勘探開發(fā)項目。該項目一舉成功。蘇丹從石油進(jìn)口國變?yōu)槭蛢舫隹趪⒃谥袊膸椭陆⒘思夹g(shù)先進(jìn)、規(guī)模配套的石油工業(yè)體系，為蘇丹經(jīng)濟的發(fā)展提供了強勁動力。1998年，中國舉辦了第一期非洲經(jīng)濟管理官員研修班，中國更加重視支持非洲國家的能力建設(shè)。
　　這一時期，中國和非洲的形勢都發(fā)生了重大變化，中國根據(jù)形勢發(fā)展和受援國的需要對對非援助進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整和改革，援助方式更加靈活，效果更加顯著。
　　21世紀(jì)以來的快速增長階段
　　2000年，為進(jìn)一步加強中國與非洲國家在新形勢下的友好合作，中非合作論壇成立，成為中國與非洲國家開展集體交流與對話和深化務(wù)實合作的重要平臺，也標(biāo)志著中非傳統(tǒng)友好合作關(guān)系進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段。論壇成立以來，中國政府在四屆部長級會議上均宣布了支持和幫助非洲國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要援助舉措，涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育、人力資源開發(fā)合作、清潔能源、債務(wù)減免等諸多領(lǐng)域。中國對非援助規(guī)模快速增長，形式更加豐富多樣。2000年至2009年，中國向非洲提供的無償援助和無息貸款總額增長了463%，優(yōu)惠貸款增加了22倍。2009年，中國對非援助資金占比達(dá)到45.7%。
　　應(yīng)受援國的需要和要求，中國繼續(xù)幫助非洲國家建設(shè)了一些重大的項目，如赤道幾內(nèi)亞的涅方—恩圭公路、馬達(dá)加斯加昂—瓦公路、埃塞俄比亞格特拉立交橋和職業(yè)教育學(xué)院、中非體育場、肯尼亞農(nóng)村電信網(wǎng)改造等。目前仍然在建的非盟中心是近年中國援建非洲最為重要的項目之一，也是中國政府繼坦贊鐵路后對非洲最大的援建項目。該項目是中國政府在2006年中非合作論壇北京峰會上宣布的推動中非關(guān)系發(fā)展的八項政策措施中的一項重要內(nèi)容。項目于2009年6月正式動工，工程建筑面積近5萬平方米，包括辦公樓和大會議廳等，預(yù)計今年年底竣工。該項目被譽為“中非友好的又一座里程碑”。一旦投入使用，非盟將正式擁有一流、現(xiàn)代化的綜合性大型會議中心，從而結(jié)束借用其他組織的會議中心召開首腦會議的歷史。
　　除了傳統(tǒng)的成套項目援助外，中國政府明顯加強了教育、培訓(xùn)等“軟援助”的力度。在2000年中非合作論壇第一屆部長級會議上，中國政府即宣布設(shè)立“非洲人力資源開發(fā)基金”，開始大規(guī)模為非洲國家培養(yǎng)培訓(xùn)人才。在之后的每次部長級會議上，中國政府均宣布了包括培訓(xùn)農(nóng)業(yè)和教育人才、增加培訓(xùn)名額、增加政府獎學(xué)金、派遣專家和青年志愿者等“軟援助”措施。在2009年的第四屆部長級會議上，中國承諾今后3年將為非洲培訓(xùn)各類人才總計2萬名。此外，中國還加大了對非洲農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育等民生領(lǐng)域的援助，增加了派遣青年志愿者、債務(wù)減免等新的援助方式。
　　這一時期，隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展、綜合國力的不斷增強，中國對非援助也出現(xiàn)了快速的增長。非洲在中國對外援助，乃至中國對外經(jīng)貿(mào)合作中的地位都有較大的提升。中國政府多次表示，今后中國將繼續(xù)在力所能及的范圍內(nèi)加強對非洲的援助，為推動非洲的和平、發(fā)展和進(jìn)步做出貢獻(xiàn)。
　　中國對非援助特點
　　綜觀55年的歷史，中國對非援助不同于發(fā)達(dá)國家的援助，具有自身鮮明的特點：
　　第一，中國對非援助屬于南南合作范疇，強調(diào)共同發(fā)展。
　　雖然改革開放以來中國取得了顯著的發(fā)展成就，但中國依然是世界最大的發(fā)展中國家。2009年，中國人均GDP總收入為3650美元，雖然比改革開放初期有了大幅提高，但仍僅相當(dāng)于世界平均水平的41.8%，在世界銀行統(tǒng)計的213個國家和地區(qū)中居第125位。按照1.25美元每天的收入貧困線，中國仍有1.5億的貧困人口。此外，經(jīng)濟發(fā)展不平衡、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量較低等問題依然困擾著中國經(jīng)濟的發(fā)展。發(fā)展仍然是中國長期面臨的艱巨任務(wù)。因此，中國一直強調(diào)中國對外援助屬于南南合作范疇，是發(fā)展中國家間的互相幫助。中國對外援助以促進(jìn)受援國經(jīng)濟和社會發(fā)展為前提，通過開展多種形式的互利合作，著力促進(jìn)雙邊友好關(guān)系和互利共贏，提高項目的經(jīng)濟效益和可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　第二，中國對非援助從不附帶任何政治條件，與非洲國家平等相待，真誠相助。
　　發(fā)達(dá)國家在提供官方發(fā)展援助時，往往附帶了許多民主、人權(quán)、政府管理等方面的政治條件。例如，2004年初，美國政府設(shè)立“千年挑戰(zhàn)賬戶”以加強對外援助。該項目要求受援國政府統(tǒng)治公正，致福人民，鼓勵經(jīng)濟自由，控制腐敗，并參照“自由之家”、世界銀行、世界衛(wèi)生組織、傳統(tǒng)基金會等機構(gòu)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)制定了17項指標(biāo)來確定受援國。所以有中國學(xué)者指出，“如果哪個國家可以滿足這些標(biāo)準(zhǔn)，它還需要援助嗎？”
　　而中國從來不把援助看作是單方面的賜予，認(rèn)為援助是相互的。在提供對外援助時，中國充分尊重受援國主權(quán)和意愿，尊重受益國自主選擇發(fā)展道路的權(quán)利，不干涉他國內(nèi)政，不謀求任何政治特權(quán)，真心實意地幫助非洲國家發(fā)展經(jīng)濟。在修建坦贊鐵路的時候，坦桑尼亞總統(tǒng)尼雷爾說，“歷史上外國人在非洲修建鐵路，都是為了掠奪非洲的財富，而中國人相反，是為了幫助我們發(fā)展民族經(jīng)濟。”近年來，西方國家常指責(zé)中國援外不附加任何政治條件的原則，認(rèn)為中國“忽視人權(quán)，容忍暴政”。對此，許多非洲國家都給予了反駁，認(rèn)為西方的批評毫無根據(jù)，肯定中國與非洲的合作務(wù)實有效，中國是非洲真誠的合作伙伴。在2009年11月召開的中非合作論壇第四次部長級會議上，溫家寶總理再次重申了這一原則，并堅定地承諾，“中國對非洲的支持和援助，過去沒有、將來也永遠(yuǎn)不會附加任何政治條件”。
　　第三，中國對非援助重信守諾，與時俱進(jìn)，符合非洲國家的需求。
　　中國援助向來“言必信，行必果”，得到非洲國家和人民的稱贊。早在1967年中國幫助剛果建設(shè)廣播電臺的落成儀式上，當(dāng)時剛果總統(tǒng)馬桑巴—代巴就說“中國的援助不僅僅是巨大的，這個援助的特點是迅速的，因此對發(fā)展中國家來說是非常有效的。”隨著中國對非援助的進(jìn)一步增加，“中國速度”、“中國效率”在非洲更加聞名。中非合作論壇成立以來，中國每次做出的援助承諾都及時有效地完成，也備受非洲國家的好評。相比之下，西方國家則常常是口惠而實不至。在2005年的八國集團峰會上，發(fā)達(dá)國家曾承諾在今后5年對非援助額增加250億美元。然而經(jīng)合組織公布的數(shù)據(jù)顯示，5年間發(fā)達(dá)國家對非援助額僅增加了110億美元，不到承諾的一半。塞內(nèi)加爾總統(tǒng)瓦德曾撰文說“我們與世界銀行簽合同要花5年時間討論，而我們與中國只需3個月。比起西方批評者，中國人更有競爭力，較少官僚作風(fēng)。不僅非洲，就連西方都有很多東西可向中國學(xué)習(xí)。”
　　同時，中國還根據(jù)形勢和非洲的需要對對非援助進(jìn)行調(diào)整改革，援助方式更加多樣化，援助項目更有針對性，進(jìn)一步提高了援助效果。在傳統(tǒng)的成套項目、一般物資、技術(shù)合作和派遣醫(yī)療隊的基礎(chǔ)上，中國對非援助增加了優(yōu)惠貸款、官員培訓(xùn)、派遣青年志愿者、債務(wù)減免等援助方式，拓寬了援助資金來源，滿足了非洲國家的不同需求。
　　中國對非援助成效
　　中國對非援助涵蓋了各個領(lǐng)域，對促進(jìn)非洲經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步發(fā)揮了積極作用。美國副國務(wù)卿珀斯納也不得不承認(rèn)“中國對非援助被證明是有效的”。中國對非援助成效主要體現(xiàn)在以下幾方面：
　　1、中國對非農(nóng)業(yè)援助增加了受援國糧食和經(jīng)濟作物的產(chǎn)量，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。
　　截至2009年底，中國共幫助非洲援建農(nóng)業(yè)項目140多個，包括農(nóng)場、農(nóng)田水利項目、試驗和推廣站、農(nóng)機具加工、畜禽養(yǎng)殖等。中國派遣援外農(nóng)業(yè)專家?guī)椭鷰變?nèi)亞比紹建立11個水稻生產(chǎn)示范點，示范種植面積2000公頃，繁育良種530噸，推廣面積3530公頃，其中多個品種增產(chǎn)3倍以上。2008年，中方農(nóng)業(yè)專家獲得幾內(nèi)亞比紹農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的科技進(jìn)步一等獎。近年來，中國政府進(jìn)一步加大了對非農(nóng)業(yè)援助力度，包括建立20個農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心、派遣農(nóng)業(yè)技術(shù)專家、培訓(xùn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員等。在今年非洲之角遭受嚴(yán)重旱災(zāi)后，中國先后宣布向受災(zāi)國提供共約4.5億元人民幣的緊急糧食和現(xiàn)匯援助，以幫助受災(zāi)國渡過難關(guān)。
　　2、中國對非基礎(chǔ)設(shè)施援助改善了當(dāng)?shù)厣詈蜕a(chǎn)環(huán)境，為非洲經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件。
　　截至2009年底，中國為非洲援建了500多個基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括建成2000多公里鐵路、3000多公里公路、11座橋梁，數(shù)十座水電站和港口。中國援建的毛里塔尼亞友誼港承擔(dān)了該國90%的貨物進(jìn)出口；坦桑尼亞查林茲供水項目，覆蓋18個村莊，惠及近10萬人，從根本上解決當(dāng)?shù)鼐用竦纳钣盟畣栴}。埃塞俄比亞總理梅萊斯認(rèn)為中國參與非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生了“變革性和根本性的影響”。2008年，世界銀行發(fā)布了一份名為《建設(shè)橋梁: 中國在撒哈拉以南非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資中日益增長的作用》的報告，充分肯定了中國對非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用。
　　3、中國對非人力資源開發(fā)合作為非洲培養(yǎng)了人才，增強了其自主發(fā)展能力。
　　截至2010年6月，中國為非洲國家培訓(xùn)了各類人員3萬多人次，培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟、公共行政管理、農(nóng)牧漁業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、環(huán)保等20多個領(lǐng)域。例如，中國為利比里亞戰(zhàn)后難民、輟學(xué)學(xué)生、貧困農(nóng)民舉辦了多期竹藤編技術(shù)培訓(xùn)班，推動當(dāng)?shù)刂裉佼a(chǎn)業(yè)發(fā)展。竹藤編培訓(xùn)班學(xué)員通過出售自制產(chǎn)品，月收入可達(dá)150美元，有效改善了生活條件。此外，中國還向近3萬人次非洲留學(xué)生提供了政府獎學(xué)金，派遣了大量專家和技術(shù)人員，在當(dāng)?shù)嘏囵B(yǎng)管理和技術(shù)人員。
　　4、中國對非民生領(lǐng)域的援助使更多非洲人民直接受益，幫助改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳睢?br/>　　近年來，中國政府進(jìn)一步加大了對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、清潔能源等直接惠及當(dāng)?shù)孛裆脑Ｖ袊诼?lián)合國發(fā)展會議和中非合作論壇等場合宣布的一系列援助措施中，包括修建醫(yī)院、學(xué)校、小型清潔能源項目，提供抗瘧藥物和醫(yī)療設(shè)備，培訓(xùn)醫(yī)生、教師，增加留學(xué)生獎學(xué)金名額等多方面的行動。對民生項目和人力資源培訓(xùn)的重視也充分體現(xiàn)了中國“以人為本”、構(gòu)建“和諧世界”的理念。在2010年9月召開的聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)高級別會議上，溫家寶總理表示，“推動發(fā)展中國家民生事業(yè)發(fā)展。這是中國對外援助的首要目標(biāo)。”
　　5、中國對非債務(wù)減免減輕了非洲經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)擔(dān)。
　　自2000年以來，中國先后在中非合作論壇和聯(lián)合國發(fā)展籌資高級別會議和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)高級別會議上6次宣布免除與中國有外交關(guān)系的重債窮國和最不發(fā)達(dá)國家對華到期無息貸款債務(wù)。非洲是主要的受益國。截至2009年底，中國與非洲35個國家簽署免債議定書，免除到期債務(wù)312筆，金額達(dá)189.6億元人民幣。債務(wù)的免除減輕了非洲國家的負(fù)擔(dān)，使其能有更多的資金用于經(jīng)濟發(fā)展。
　　作者單位：商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院