美國“阿富汗—巴基斯坦戰略”的調整與未來走向

　　【內容提要】奧巴馬政府執政不久，即出臺“阿富汗—巴基斯坦新戰略”，此后不斷對其修改和調整。由于存在著結構性缺陷與矛盾，這一戰略成效不彰，其未來走向尚有諸多不確定因素。
　　【關鍵詞】反恐 阿富汗—巴基斯坦戰略 調整
　　【作者簡介】復旦大學國際問題研究院南亞研究中心主任、教授
　　
　　阿富汗戰爭是奧巴馬總統當政后面臨的重大挑戰之一。為此，他上臺伊始即出臺“阿富汗—巴基斯坦新戰略”，此后又多次對其進行修改、補充和調整。這一戰略推行至今已兩年有余，但因其內在的結構性缺陷與矛盾，并未獲得預期效果。隨著2011年7月美軍開始從阿富汗撤軍的日期臨近，奧巴馬政府正急于在阿富汗戰場形勢和南亞反恐問題上取得突破。這一新動向及其后續行動將對南亞局勢走向及周邊戰略態勢產生重要影響。
　　
　　一、奧巴馬政府出臺“阿富汗—巴基斯坦新戰略”
　　
　　奧巴馬在入主白宮前，即委派其副手、新當選副總統拜登以參院外委會主席身份率國會代表團訪問巴基斯坦和阿富汗，了解真實情況，著手對美國的阿富汗政策進行戰略評估；此后，他又任命外交調解經驗豐富的霍爾布魯克為阿富汗和巴基斯坦事務特使，顯示其急欲調整美國對阿富汗問題的政策，以盡早扭轉阿富汗戰場的頹勢。
　　2009年3月，奧巴馬總統正式宣布美國的“阿富汗—巴基斯坦新戰略”，明確指出這一戰略的總目標是“挫敗、瓦解并戰勝‘基地’組織及其極端主義同伙”，以確保美國和國際社會的安全。這一戰略之“新”主要在于：一是視南亞為反恐戰爭的“中心戰場”，美國將逐步從伊拉克撤軍，向南亞反恐投入更多兵力和其他資源，實現反恐重心東移。二是明確將巴基斯坦納入新戰略框架，強調美國將統籌處理阿富汗、巴基斯坦問題；三是重視運用綜合手段，在加強軍事行動的同時，擴大對阿富汗和巴基斯坦的政治、經濟、安全等領域的支持和援助；四是積極尋求國際合作，“致力于加強國際組織和集體行動”，與聯合國共同籌建一個“阿富汗和巴基斯坦聯絡小組”，其成員除美國的北約盟國及其他合作伙伴外，還將包括俄羅斯、中國、印度、伊朗以及中亞、海灣國家。
　　奧巴馬政府出臺“阿富汗—巴基斯坦新戰略”，是基于其以下判斷：首先，其前任布什政府錯誤地發動了伊拉克戰爭，耗費了過多的軍事和外交資源，導致美國脫離了阿富汗反恐主戰場。其次，南亞反恐形勢惡化，“基地”組織仍加緊策劃針對美國本土的恐怖襲擊，阿富汗塔利班則卷土重來，南亞恐怖分子成為對美國“最嚴重的威脅”。第三，巴阿邊界部落區是南亞反恐“瓶頸”所在，美國對直接動用兵力實施軍事打擊有所顧忌，而巴基斯坦不僅擁有核武器，還是世界第二大穆斯林國家，對阿富汗事務具有重大影響力。第四，南亞恐怖主義問題錯綜復雜，涉及政治、經濟、社會等諸多領域，必須“動用軍事、外交、經濟和政治等所有力量來應對”。最后，南亞恐怖主義問題“不僅是美國的問題，也是對國際安全的最嚴峻挑戰”，因而有必要并且有可能與國際社會進行密切合作。
　　
　　二、奧巴馬政府對其“阿富汗—巴基斯坦戰略”的修改與調整
　　
　　為了推進“阿富汗—巴基斯坦新戰略”，奧巴馬總統除留任國防部長蓋茨外，還征調曾擔任美軍特種作戰司令部司令的麥克里斯特爾出任駐阿美軍和北約聯軍最高指揮官，并先后決定向阿富汗增派2.1萬美軍，使駐阿美軍達到約6萬人，同時敦促其北約盟國等增加相應駐阿兵力。顯然，衡量“阿富汗—巴基斯坦新戰略”成功與否的重要標志之一，是阿富汗戰場形勢的變化是否朝有利于美軍及其盟軍的方向發展。
　　但事實證明，奧巴馬政府還是錯估了阿富汗戰場的形勢。盡管美國調兵遣將，并對阿富汗和巴基斯坦加大投入，“阿富汗—巴基斯坦新戰略”一直成效不彰，奧巴馬政府不得不數次對其進行修改、補充和調整。
　　（一）再度增兵并宣布撤軍時間表
　　2009年8月底，隨著阿富汗局勢繼續惡化，麥克里斯特爾和其他高級將領公開要求美國再向阿富汗增派4萬兵力。他在向國防部長蓋茨提交的報告中發出警告，鑒于當前阿富汗局勢，如果沒有更多兵力增援，美國將贏不了這場戰爭；而在未來12個月內，如未能掌握阿富汗戰場的主動，扭轉叛亂勢力的蔓延勢頭，美國可能面臨不再能打敗恐怖分子這一結局的風險。 鑒此，奧巴馬與其國家安全團隊進行了3個月的戰略審議后，于2009年12月1日在西點軍校發表題為“阿富汗和巴基斯坦取得進展的途徑”的講話。其核心內容是立即開始向阿富汗增兵3萬人，并許諾在18個月之后，即2010年7月起，開始從阿富汗撤軍。奧巴馬表示，增兵的目的是集中力量打擊塔利班的氣焰，訓練阿富汗安全部隊以增強其實力，同時保障阿富汗主要人口聚集地的安全；宣布撤軍時間表，則是為美國將安全責任轉交給阿富汗創造條件，使美軍“能夠以負責任的方式離開阿富汗”。
　　（二）提出《阿富汗和巴基斯坦地區穩定戰略》
　　2010年1月，美國國務卿克林頓公布《阿富汗和巴基斯坦地區穩定戰略》，以補充和完善前述“阿富汗—巴基斯坦戰略rloK9FybGsf7IZuUgxHdlg==”。其重點是對美國在阿富汗和巴基斯坦的民事援助進行綱領性規劃，旨在通過加大對阿巴兩國長期民事援助力度，支持兩國政府應對境內的極端主義威脅。根據這一戰略，美國將審查對阿富汗的援助，向阿富汗增派民事專家；加強阿富汗政府治理和法治，支持阿富汗“重新融入”計劃；打擊阿富汗毒品貿易，重建阿富汗的農業部門，為阿富汗未來構建經濟基礎；加強與巴基斯坦的伙伴關系，增強巴基斯坦反叛亂能力；終止極端分子的非法資金流動，反擊極端主義的輿論；動員國際支持，以構建一個“盡可能最廣泛的”聯盟，協助美國在阿富汗和巴基斯坦開展的行動，幫助兩國實現穩定和繁榮，反擊極端勢力的威脅。
　　（三）確定向阿富汗移交防務的時間表
　　2010年11月，奧巴馬在參加北約里斯本峰會期間明確表示，如同此前在伊拉克的做法一樣，將在阿富汗問題上設置一個過渡期：從2011年7月起，美軍和北約聯軍逐漸將維持阿富汗治安的責任移交給阿政府方面，并在2014年底前完成移交工作。此后，美國將大大減少在阿富汗的存在，并確保美軍不再從事作戰行動，而是發揮培訓和指導阿富汗軍警等支持作用。 引人矚目的是，阿富汗總統卡爾扎伊和所有48個向阿富汗派遣了部隊的國家都參加了這一峰會，而阿富汗問題亦成為會議期間一大焦點。峰會重申，單靠軍事手段無法解決阿富汗問題，北約應與有關國家和國際組織加強合作，實施包括民事和軍事內容的“綜合性解決方案”，并就正式確定向阿富汗移交防務的時間表達成共識。至此，奧巴馬政府的“退場戰略”（exit strategy）漸具雛形。
　　（四）正在放棄與阿富汗塔利班對話的先決條件
　　奧巴馬政府出臺“阿富汗—巴基斯坦新戰略”時即已認識到，僅憑軍事手段無法解決阿富汗問題，但當時仍寄希望以強大軍力，嚴厲打擊“基地”組織和塔利班有生力量，最終逼迫后者放下武器，走到與阿富汗卡爾扎伊政府的談判桌旁。此后，美國數次向阿富汗增兵，以及2010年7月彼得雷烏斯接替麥克里斯特爾出任駐阿美軍和北約聯軍最高指揮官后采取的軍事行動，均反映了美國的這一戰略意圖。但據美國官員最近透露，近幾個月來，美國正在放棄與塔利班對話的先決條件，即在舉行面對面會談前，塔利班必須斷絕與“基地”組織的聯系，并接受阿富汗憲法，而代之以接受塔利班可在會談結束并達成協議后滿足這些條件。據報道，霍爾布魯克生前即有這一設想，但未被白宮接受，而如今已得到奧巴馬總統的支持。 目前看，西方媒體這一報道并非空穴來風。一是據美國駐阿大使艾肯伯里稱，美國已承諾提供5000萬美元，用于做塔利班的工作，目標“是協助阿富汗政府實現政治和解，幫助結束在阿富汗的沖突，并獲得地區大國和國際社會對和平解決的支持”。 二是美國接受了塔利班的要求，在海灣國家或土耳其設立一個塔利班的辦公處，以便塔利班與阿富汗政府以及美國等進行直接對話。 上述情況如屬實，這將標志著自推翻塔利班政權近10年來，美國對塔利班的政策發生了重大變化。
　　
　　
　　三、美國的“阿富汗—巴基斯坦戰略”深陷結構性矛盾
　　
　　奧巴馬政府對其“阿富汗—巴基斯坦戰略”一再調整，既體現了美國反恐戰略的現實需要，也反映了美國在推進這一戰略過程中所面臨的尷尬處境，并暴露出這一戰略存在著內在的結構性缺陷與矛盾。
　　（一）全球戰略調整與阿巴戰略包袱
　　美國經過10年阿富汗戰爭、8年伊拉克戰爭折騰以及國際金融危機的重創，軟、硬實力明顯受損，對外干預愿望和能力受到制約。奧巴馬政府上臺以來，對美國的國家安全戰略、反恐戰略、外交戰略、軍事戰略等都進行了不同程度的調整，其全球戰略整體上處于相對收縮階段。但另一方面，阿富汗戰爭仍在繼續消耗美國大量軍力、財力、物力。據統計，一場阿富汗戰爭迄今已耗費美國4000億美元，造成美軍1562人死亡。目前，美國一周要花費20億美元，而平均每向阿富汗增派一名軍事人員，每年就要多支付100萬美元。 這還不包括為推進“阿富汗—巴基斯坦戰略”而向這兩個國家提供的巨額經濟和軍事援助。這種狀況嚴重影響了美國全球戰略調整的步驟，已成為美國沉重的戰略包袱。
　　（二）反恐戰爭需要與國內政治壓力
　　奧巴馬競選總統期間和入主白宮后一再強調，與伊拉克戰爭不同，阿富汗戰爭是“必打之戰”；鑒于“基地”組織及其同伙仍對美國和國際社會構成嚴重威脅，這場戰爭不能半途而廢。為此，美國調整反恐重心，出臺“阿富汗—巴基斯坦戰略”，并一再大舉增兵，寄希望以強大軍力，嚴厲打擊“基地”組織和塔利班有生力量，至少要在阿富汗逼迫塔利班勢力放下武器，走到與阿富汗卡爾扎伊政府的談判桌旁。顯然，奧巴馬并不愿自食其言，背上阿富汗戰爭“失敗總統”的罪名。但另一方面，美國聯邦政府入不敷出，財政赤字居高不下，已連續4年超過1萬億美元。同時，越來越多的美國人對阿富汗戰爭感到厭倦，反戰呼聲持續高漲。據美國廣播公司最近的民意調查，三分之二的美國公眾認為，這場戰爭成本太高，不再值得繼續進行。目前，奧巴馬已宣布要競選連任，如為打破僵局，繼續強化阿富汗戰爭，顯然有違民意，必將大大增加其個人政治風險。
　　（三）阿巴戰略依托與巴阿不足為靠
　　美國要推行“阿富汗—巴基斯坦戰略”，主要地區依靠和幫手是巴阿兩國，因而奧巴馬每次在調整這一戰略前，都與阿富汗總統卡爾扎伊和巴基斯坦總統扎爾達里通電話，或舉行視頻會議，就相關調整方案交換意見。美國為拉攏巴阿兩國，大力扶植和支持卡爾扎伊政府，協助其提高執政能力和效率，拉國際社會向其提供巨額援助，僅在2010財年就批準為阿安全部隊基金(ASFF)撥款74.63億美元，著力擴充阿軍警力量，是2008年同類支出的2.76倍。同時，美國承諾5年向巴基斯坦給予總值75億美元的非軍事援助，并以提供軍事援助和先進武器籠絡巴軍方。據美國有關專家統計，2010財年美國向巴提供與反恐、安全有關的援助和補償等總計27億美元，同比增長近68%，其中包括巴反叛亂能力基金（PCCF）7億美元。 但另一方面，美國認為阿富汗政府十分腐敗，效率低下，政治上靠美國支撐，經濟依賴外來“輸血”。奧巴馬本人也公開表示，“阿富汗人民雖然推選出了一個合法政府，但這個政府因腐敗行為、毒品交易、欠發達的經濟和力量不足的安全部隊而受到削弱”。 令美軍更為擔心的是，阿富汗軍警在快速擴充中并不全然可靠，常常不乏掉轉槍口的“反水”之舉。而巴基斯坦因受反恐戰爭負面影響，國內局勢也不穩定，安全形勢堪憂，極端勢力活動猖獗，恐怖襲擊事件已是司空見慣。再則，巴基斯坦在安全戰略上，既要顧及印巴局勢的發展變化，也要防備美軍在阿富汗一走了之這種局面的出現。對此，美國軍方和情報機構經常指責巴基斯坦在打擊境內阿富汗塔利班方面未盡全力，不時有“放水”之嫌。此外，阿富汗戰爭、特別是近年來美軍無人機頻頻造成無辜平民傷亡，導致巴、阿兩國民眾群情激奮，反美情緒強烈，致使兩國政府不得不與美國的相關政策保持一定距離，以免自身執政基礎遭到削弱。
　　（四）戰略走向不明與國際合作疑慮
　　如奧巴馬總統所述，“阿富汗—巴基斯坦戰略”的長期目標是“挫敗、瓦解并戰勝‘基地’組織及其極端主義同伙”，短期目標則是必須清除“基地”組織的藏身之地，遏制塔利班的擴張勢頭，阻止其獲得推翻政府的能力。 但美國及其盟國向阿富汗移交防務的時間表并未與上述目標“掛鉤”。目前看，美國及其盟國即使以駐阿現有兵力也無十分把握在2014年前實現上述目標，更遑論自今年7月起將開始撤軍，到2014年后將不參與作戰行動。令人疑惑的是，今年3月，美國向阿富汗政府遞交了簽訂有關2014年后雙邊關系的“戰略伙伴關系協定”草案，據說五角大樓有意在阿富汗保留2至6個軍事基地，宣稱要繼續保持對“基地”組織的壓力。 但另一方面，美國要確保“阿富汗—巴基斯坦戰略”成功，必須贏得國際社會特別是巴阿周邊國家的配合與支持，為此，美國通過各種途徑，尋求中、俄甚至伊朗等國的合作，希望其承擔更多反恐責任和義務。應當看到的是，這些國家在南亞均有著不同程度的利益和關切，也警惕美國的戰略動向損及其地區利益。由于在美國是否會在南亞未及實現其最終反恐目標就撤軍，2014年后美軍是否繼續留駐及以何種形式留駐阿富汗，以及美軍是否會保留在阿軍事基地等重大問題上，美國發出的信息均不明朗，巴阿一些周邊國家與其合作必然也要大打折扣，更不用說伊朗始終認為美國的軍事存在對其是一大威脅了。
　　
　　四、“阿富汗—巴基斯坦戰略”尚存在重要變數
　　
　　總體看，美國的“阿富汗—巴基斯坦戰略”具有相當靈活性，并將根據美國內外和南亞地區形勢的發展變化繼續進行調整，因而存在著一定變數。
　　首先，美國畢竟仍是全球唯一超級大國，奧巴馬也一再強調要維護和鞏固美國在全球的領導地位。而阿富汗戰爭因“9?11”事件而開打，美國如半途而廢，無功而返，勢必將沖擊乃至動搖其“世界領導”的地位。
　　其次，在從阿富汗撤軍的問題上，美國國務卿克林頓、國防部長蓋茨和美軍參謀長聯席會議主席馬倫于奧巴馬西點軍校講話后均承認，撤軍目標可能出現變數，并稱設定撤軍目標是為了向各方明確表達“美國無意占領阿富汗”。即使在北約里斯本峰會已排出時間表的情況下，克林頓和馬倫仍刻意回避正面回答關于美軍撤離時間的提問。
　　第三，近年來，南亞在美國全球戰略和地緣戰略中的重要性大幅上升，其原因包括南亞成為全球反恐的主戰場，印度正在快速崛起，巴基斯坦和阿富汗的“民主化進程”在伊斯蘭世界具有象征意義，阿富汗因地理位置成為美國“整合”南亞與中亞戰略中的關鍵等。“阿富汗—巴基斯坦戰略”的成敗攸關美國在南亞的戰略利益，況且美國也清楚當年因在阿富汗抗蘇戰爭結束后對阿、巴過河拆橋所付出的沉重代價。
　　第四，在不久的將來，美國駐阿大使艾肯伯里、駐阿美軍和北約聯軍最高指揮官彼得雷烏斯、駐阿美軍副司令兼阿富汗國際安全援助部隊聯合司令部司令羅德里格斯等涉阿事務要員均將調離現職。這是否表明奧巴馬在這些重要崗位上將任命能全面落實其戰略意圖的人士，或者意味著他正在醞釀對“阿富汗—巴基斯坦戰略”的繼續調整，目前尚不得而知。
　　最后，奧巴馬政府已多次將處理伊拉克問題的經驗運用到應對阿富汗問題上。根據美伊兩國達成的安全協議，今年內美軍將全部撤離伊拉克。但據今年4月8日的阿聯酋《聯合報》報道，4月上旬，即美軍占領巴格達8周年的前夕，美國防長蓋茨訪問了伊拉克。他與伊拉克總理馬利基會談的核心議題就是試圖說服后者同意美軍繼續在伊拉克駐扎。這也從一個側面說明了美針對阿富汗和巴基斯坦的戰略存在著不確定性。
　　總之，“阿富汗—巴基斯坦戰略”的未來走向，特別是美國如何撤軍以及是否全撤，尚有一定變數。總體看，這些變數將取決于美國國內、南亞地區和國際形勢的變化，尤其是3年后美國的國力而定。而美國目前則是在做好兩手準備，即“進”而爭取在阿富汗戰場上取得理想戰果，維系與巴基斯坦和阿富汗的戰略伙伴關系，謀取更為廣泛的地緣戰略利益；“退”則可按伊拉克模式，由美國支撐的阿富汗政府和軍警接管阿事務，盡可能體面地從阿富汗撤軍，從而避免重蹈越南戰爭覆轍。