食品安全犯罪治理的域外視角

　　編者按：任何事物的發展都有兩面性，科技的發展使食品的品種、色澤、成分等出現了不同于傳統食品的較大改變，但也使得食品生產、銷售中的不安全因素增加。近十年來，我國每年都會出現嚴重的食品安全事件。食品安全不僅讓企業的信譽掃地、走向破產，更是嚴重地危害了人民群眾的人身和財產安全。其實，食品安全問題不僅僅是我國才存在的問題，也是世界各國共同面臨的挑戰。五月份，歐洲各國爆發的腸出血性大腸桿菌疫情引發世界各國的廣泛關注。“人是鐵、飯是鋼”，調侃飲食重要性的詼諧語氣背后，是老百姓對食品安全問題的密切關注。在解決我國食品安全問題的過程中，“古為今用、洋為中用”的實用主義方針不僅沒有過時，還能讓我們更加理性的看待國內的食品安全問題。
　　
　　背景資料：
　　
　　★2011年3月，“瘦肉精”事件曝光后，“染色饅頭”、“回爐面包”、“牛肉膏”、“添加劑”等事件接踵而來，對老百姓的餐桌安全構成了嚴重的威脅。
　　★2011年3且28日，最高人民檢察浣下發《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪和相關職務犯罪活動的通知》，要求各級檢察機關立案偵查一批與食品安全有關的貪污賄賂、失職瀆職的職務犯罪案件。
　　★2011年5月，我國臺灣地區查獲全球首起飲料食品違法添加有毒塑化劑事件，很多臺灣知名品牌飲料都受到該供應商污染，截止到6月21日，國家質檢總局網站顯示臺灣地區公布的受塑化劑污染的問題企業增至3Q8家，涉及相關產品863種。
　　★2011年5月中旬。在德國爆發了腸出血性大腸桿菌污染蔬菜的事件，歐洲多國都發現了類似的病例。截止至6月20日，歐洲多國暴發的出血性大腸桿菌疫情，已造成39人死亡、接近3000人受感染。
　　
　　法國的食品安全與監管制度
　　◆劉林吶
　　
　　根據世界衛生組織的定義。食品安全是指“食物中有毒、有害物質對人體健康影響的公共衛生問題”。其中包括兩點：第一“有毒有害物質”。第二“對人體健康影響”。可以說，食品安全是指食品及食品相關產品不存在對人體健康造成現實的或潛在的侵害的一種狀態，也就是說，所有對人體健康造成急性或慢性損害的危險都不存在，這是一個絕對概念。
　　2011年上半年，法國發生數起因食品安全引發的消費者死亡或疾病事件。1月22日，一名十四歲的男孩在位于阿維尼翁市中心的一家快餐店用餐后因食物中毒死亡。該快餐店負責人被控因未履行法律或條例強制規定的安全或審慎義務過失致人死亡罪。該快餐店也被法國競爭、消費和反欺詐總局(DGCCRF)查封。3月10號，在沙赫特赫市，一名十六歲的女孩因食用土耳奇烤肉引發胃疼，嘔吐，醫治無效死于沙赫特赫市中心醫院。沙赫特赫市檢察官證實“驗尸官確認女孩死因為食物中毒”。肆虐整個歐洲的“毒黃瓜”事件，法國亦未能幸免。5月28日，法國經濟財政工業部、衛生部和農業部發表聯合聲明，稱該國發現3起疑似病例，皆因黃瓜中的細菌導致食物中毒。法國競爭、消費和反欺詐總局(簡稱DGCCRF)負責人指出，“盡管之前唯一一家從西班牙進口可疑黃瓜的法國批發商已經停止其相關銷售。但是已經流向市場的黃瓜早已被送往布列塔尼，尤其是菲尼斯太爾省各飯店的餐桌。
　　
　　一、食品安全的法律框架
　　(一)2001年1月，歐盟發布食品安全問題《白皮書》，詳盡規定了各成員國在食品安全方面的權利和義務；2002年1月28日。歐盟批準頒發了具有里程碑意義的歐盟EC178／2002食品安全法令，被稱為歐盟食品安全的基本法。該法令不僅規定了各個成員國食品立法的總原則。而且詳細規定了食品市場的準入制度、生產、流通、消費等食品安全質量監管的各項環節。法國一直是歐盟農業政策的第一大受益國，法國食品安全立法主要基于歐盟食品安全質量法律法令，并不斷修訂現有食品安全法律法規。
　　第二，法國早在上個世紀20年代就頒布了《消費者權益保護法》。目前生效的《消費者權益保護法》于1978年制定的，經過了多次修改補充，最近一次補充是2011年5月19日。《消費者權益保護法》包括五章，內容涵蓋消費者人身安全、食品安全、健康消費和消費者利益保護。涉及內容主要包括產品標識，產品安全，產品銷售，顯失公平合同等，以及對商品質量規范要求，具體規定了消費者和經營者的權利與義務，為調整和規范經營者和消費者的關系。保護消費者權益提供了法律保障。
　　(三)1999年，法國議會通過了政府提出的《農業法》，確定法國進入多協能農業時代。農業已不再簡單地是農民的問題，也不再僅僅是經濟發展問題，而是關系到人類的健康和生活質量，關系到就業，關系到國土整治，環境保護等一系列問題。根據2010年5月6日的第2010-462號法令，《農業法》修改為《農業與海洋捕魚法》，規定了衛生檢驗與農業產品質量監控措施，以及對違規行為的處罰等內容。
　　
　　二、食品安全的監管模式與監管主體
　　總體上，法國食品安全的監管模式，基本上能夠形成各部門分工負責。相互協作的食品安全監管體系。具體而言，管理模式采取由法國經濟財政工業部、農業部、衛生部三個部委以及相應的地方機構分工負責。分工監管的方式。即：法國經濟財政工業部管理植物性食品從生產到消費以及動物性產品從流通到消費環節：農業部管理動物性產品的生產；動物性產品的衛生由衛生部監管。
　　法國，無論在法規還是制度層面，經濟政策更加傾向于從食品安全。向更加廣泛的服務領域的消費安全延伸。保障食品的消費安全，強化產品質量成為主要目標，特別表現為打擊舞弊行為和監督畜牧業。因此，促使兩種不同的機構的應運而生，即打擊舞弊機構和畜牧業監管機構，共同保障食品安全。
　　根據消費者權益保護法的規定，打擊舞弊行為由隸屬于經濟、財政工業部的競爭、消費和反欺詐總局(DGC，CRF)來承擔。競爭、消費和反欺詐總局有權基于公平貿易原則，干預所有的加工產品，內容涉及產品標識、添加劑以及食品殘留物等各項指標。具體而言，競爭、消費與反欺詐總局可以通過市場檢查和抽查。監督上市產品特別是食品的質量和安全標準，重點檢查食品中的原料來源、成分構成、添加劑、外包裝和商標。特別對于新上市的食品還要對其衛生標準、微生物、污染源、重金屬、農藥殘留物等進行檢查，確保上市食品的質量是安全可靠的。另外，根據農業法規定法國農業部設置了食品總局。主要負責保證動物及其產品的衛生安全、原產地，監督質量體系管理。
　　此外。法國在食品安全管理方面所涉及到的中央部門的性質與歐洲其他國家不同。實踐中，成立于1920年的衛生部并沒有改變食品安全由農業部單獨負責的狀況。直到今天，因管理手段的缺乏，對公共健康問題反應遲緩，使得公共健康總局(DGS)居于食品安全質量管理的邊緣地位。公共健康總局目前主要負責飲用水質量監管。同時也參與起草制定食品安全法律法規。在地方，在法國各大區和各省均設有相對應的專門機構，實行以地方領導為主，中央領導為輔，分別負責本轄區的消費者投訴的食品安全工作。但是實踐中也有些問題，比如，法國各省設有衛生和社會事務局，但是他們權力過于分散，無法保證詳盡無遺的跟蹤餐飲業經營狀況和集體食物中毒的情況。而這些工作恰恰本應由他們具體負責。
　　近年來食品行業在生產方式，營銷。消費方面取得很大發展，瘋牛病危機已經改變了食品安全目標的外延。今天考慮到經濟和文化重要性，在食品衛生政策框架內，為確保消費者健康能夠得到保護。必須加強制定食品安全政策特別是食品質量監管政策地制定。歐盟制定了越來越多的法律，特別是把有關食品安全的國際貿易規則(尤其是衛生和植物檢疫措施)列人議程。
　　
　　三、食品安全質量監管遵循的原則
　　(一)食品安全風險評估與風險管理相分離原則
　　為貫徹此原則，法國組建了食品健康安全局(AFS-SA)。根據1998年7月1日的關于食品安全監管的法令，組建了三個獨立機構，包括食品健康安全局，國家衛生監督所(INVS)和法國健康產品衛生安全局(AFSSAPS)。這些機構不隸屬于任何政府部門，也不受任何利益團體的制約，他們的風險研究和評估結果在上交政府食品監管部門供其決策的同時，還要全部發表在獨立的網站上，供社會大眾瀏覽。法國食品健康安全局成立于1999年4月。其主要任務是評估食品或藥品對人類健康帶來的風險和食品的營養狀況。食品健康安全局是一個公共機構，接受衛生部，農業部和財政部聯合監督。2010年7月，食品與健康安全局不復存在，而是與法國環境與職業健康局合并，新組建為食品、環境與職業健康安全局，但是其職責沒有改變。食品與健康安全局承擔著從生產到流通環節，評估人類或者動物消費的所有產品的營養價值以及對健康帶來的風險。而它監控的風險，可能來自動物疫病，控制植物病害的殺蟲劑及農藥和化肥等。該機構保證監控的連續性與經常性。以便于對問題提前發出預警。食品健康安全局可以進行科學研究工作，收集消費者的提供的信息。但是該機構無權采取行政處罰措施，但可以對食品安全立法提出立法建議。在法國，還存在著隸屬于行政監管機構的風險評估機構，例如競爭、消費與反欺詐總局下轄八個專業實驗室。兩種風險評估機構互相配合，互為補充。在食品監管方面發揮了重要的作用。風險評估與管理分離原則要求行政管理機構的政治上處理決定與專家的評估意見結合起來，一方面可以保證行政決定的客觀性，另一方面也可以保證相關數據的完整獲悉。
　　(二)“從農田到餐桌”全程預防控制原則
　　全程預防控制原則要求食品安全的監管全方位覆蓋食品生產，儲存，運輸所有鏈條，最終要保護消費者的利益。國家衛生監督所(InVS)和法國健康產品衛生安全局(AFSSAPS)負責對食品的衛生安全進行監督。
　　
　　食品安全規制的美國法視角
　　◆鄭延譜
　　
　　美國聯邦政府對于食品安全的法律規制可以上溯到1906年頒布的《純食品藥品法》。百余年來，美國在食品安全領域經歷了由亂到治的漫長歷程。如今，一套較為完善的制度已經建立，美國的食品供應也被公認為世界上最安全的食品供應制度之一。對于正處于風口浪尖上的我國食品安全問題而言，美國的相關經驗顯然具有重大的借鑒意義。下面對美國食品安全相關法律制度的特色做一個概要性的介述。
　　
　　一、立法完備。覆蓋全面
　　美國有關食品安全的法律法規覆蓋了所有食品，為食品安全制定了詳細而具體的標準以及監督管理程序，對于進口食品，從認證、包裝、標識及檢測、檢驗方法等也都有詳細的規定，從而構成了一張非常嚴密的食品安全保護法規網。美國第一部有關食品安全的基礎性法律《純食品藥品法》早在1906年就獲得通過，又在1933到1938年對該法進行了大規模的修改。修改后的法案叫做《聯邦食品藥品與化妝品法》。該法案賦予美國食品和藥物管理局(FDA)在除肉、禽和部分蛋類以外的國產和進口食品的生產、加工、包裝、儲存過程中廣泛的監管權力，此外還包括對新型動物藥品、加藥飼料和所有可能成為食品成分的食品添加劑的銷售許可和監督。成為美國食品安全法律的基礎和核心，為美國食品安全的管理提供了基本原則和框架，被認為是世界上同類法律中最全面的一部法。除上述一脈相承的基礎性法律之外。美國在食品安全領域還先后制定了《聯邦肉類檢查法》、《禽類食品檢驗法》、《蛋類產品檢驗法》、《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》、《食品質量保護法》、《美國檢疫法》、《聯邦牛奶進口法》、《正確包裝與標識法》、《嬰兒食品配方法》(修正案)、《營養標識與教育法》和《飲食增補劑健康與教育法》等。值得一提的是，現任總統奧巴馬于2009年推動了七十年來對《聯邦食品藥品與化妝品法》的最大一次修改，稱為《美國2009年食品安全加強法案》，該法案尤其賦予FDA在食品安全領域廣泛的、預防性的措施。首次規定了FDA對所有問題食品都有權進行強制召回，等等，進一步加大了對食品質量的監管力度。上述法律法規，覆蓋到食品安全的所有領域，為美國對食品安全進行有效監管打下了堅實的基礎。而且，每次修訂新的法律，都廣泛吸收了包括相關企業在內的各方面力量參與，使得立法充分反映現實需要；在相關食品安全法律法規實施過程中，也注重根據規定和現實需求，適時修正完善，體現出較強的時效性和可操作性。
　　
　　二、多部門配合，各司其職
　　美國在食品安全監管領域實行多部門分工模式。這是由其聯邦制的國家體制所決定的。美國聯邦及各州政府具有食品安全管理職能的機構有許多。其中具備制定食品安全法規和進行執法監管的最主要的聯邦行政部門有衛生與人力資源服務部的食品藥品管理局(FDA)、農業部的食品安全檢驗局(FSIS)、環境保護局(EPA)、疾病預防和控制中心(CDC)、海關與邊境保護局(CBP)等。
　　FDA負責監管所有國產和進口食品(但不包括肉類和禽類)，瓶裝水，酒精含量小于7％的葡萄酒，還負責添加劑和色素的許可、一般公認安全物質的審查、食品安全研究及宣傳教育等職責。FDA只負責跨州銷售食品的監管。各州自產自銷以及餐飲業的監管由各州負責。FSIS主要負責在美國進行銷售的肉、家禽和蛋產品的安全與衛生、標簽和包裝的規范，制定肉、禽、蛋的管理法規和有關標準，開展屠宰前和屠宰后的檢疫，對公眾進行食品安全和健康的宣傳教育等。FSIS和FDA在雞蛋產品上的監管有交叉，前者主要負責監管雞蛋產品的加工領域，后者主要負責雞蛋產品的流通領域。EPA主要負責農藥登記與注冊，制定安全飲用水標準，研究預防飲用水污染的途徑，評估新殺蟲劑的安全性，制定食品中農藥殘留限量等法律法規，教育公眾安全使用殺蟲劑，等等。CDC主要負責食源性疾病的預防、監測、檢驗、調查以及研究工作。CBP主要與聯邦管制機構合作執法。確保所有貨物在進入美國時都符合美國法規條例的要求。此外，美國商業部、司法部和聯邦貿易委員會也不同程度地承擔了對食品安全的監管職能。美國各州一級的政府也都設有各種類型的機構，負責該州內自產自銷食品以及餐飲業的監管。但這些州機構與FDA等聯邦機構也存在著不同程度的聯系，聯邦的標準經常被州所采用。
　　可以看出，美國食品安全雖然涉及部門眾多，但由于政府部門的職責相對明確，各部門依照法律的授權各司其職即可，并不會導致由于分工的不明確所帶來的混亂。各部門在工作中一般也遵從以下原則：第一，明確責任主體，強調食品生產廠家是第一責任人，負有保證產品安全的責任；第二，注重決策的科學性，政府部門的決策涉及到公眾利益時。要由專業人員進行風險分析，從根本上保證科學性；第三，注重決策的民主性，政府部門的決策盡可能保證透明度，廣泛征詢各方面意見，還邀請民眾代表參與決策。嚴格執法，有錯必糾。
　　
　　三、責任制度
　　美國食品安全法律責任制度的規制主體，幾乎涵蓋了產品生產和流通環節的所有人員，包括經銷商、生產商、中間商和零售商以及產品的出租人、托管人、許可人，還有身為產品供應商的雇主、服務提供者等等。因此，只要是食品行業的從業人員，違反了相關規定，都應承擔相應的責任。此外，根據《聯邦食品藥品與化妝品法》第306條之規定，不僅自然人。公司、合伙企業以及社團都可以成為責任主體。下面根據《聯邦食品藥品與化妝品法》，介紹一下美國食品安全法律責任的主要形式。
　　(一)刑事責任
　　《聯邦食品藥品與化妝品法》第301條列舉了各種制造或銷售摻雜、摻假的食品或藥物以及假冒他人食品或藥物之商標的行為。該法第30(a)(1)條規定，實施第301條款所列之行為者，應被判處1年以下監禁或1千美元以下之罰款，或并罰；已受過處罰而再次實施該條之行為，或有欺騙與誤導之意圖而實施該條之行為者。應被判處3年以下監禁或不超過1萬美元之罰款，或并罰；實施301(t)所列之行為，并具有特定情節的，處以10年以下監禁或不超過25萬美元之罰款。《美國2009年食品安全加強法案》第134條對《聯邦食品藥品與化妝品法》進行了修訂，規定實施301(a)、(b)、(c)、(k)、(v)條所列之行為，涉及任何假冒或摻假食品之個人行為，處10年以下監禁或依據《美國刑法》第18條之規定處以相應的罰金，或并罰。
　　(二)行政責任
　　例如，《聯邦食品藥品與化妝品法》第303(b)(2)(A)條規定了雇主的行政責任。該條規定，只要雇員在履行職務中實施了第301條所列之行為，即使雇主沒有刑事過錯，也應當承擔以下責任：對個人每違反一次處2萬美元以下罰款，單一活動中累計罰款不超過5萬美元；案件中涉及其他人，累計對個人的罰款不超過25萬美元，單一活動中累計罰款不超過100萬美元；任何人如果故意違反第301條有關食品的規定。對個人每違反一次處5萬美元以下罰款，單一活動中累計罰款不超過10萬美元；案件中涉及其他人，累計對個人的罰款不超過50萬美元，單一活動中累計罰款不超過750萬美元。
　　(三)民事責任
　　美國食品安全法規對民事糾紛的賠償規定也是十分明確和詳細的，因食品安全民事賠償適用于《同一產品質量示范法》，所以具體的賠償包括補償性賠償，其中又有人身損害賠償、精神損害賠償和懲罰性賠償。
　　需要指出的是，或許也是更為重要的一點，就是在上述幾種形式的責任之外，美國社會長期形成的信用機制在無形中也發揮了重要的作用。在政府監管和媒體監督十分嚴密的美國，任何從事食品行業的企業家都深知，企業一旦因食品質量問題被曝光，就會被打上深深的烙印。不但影響銷售額，還會影響到投資人的信心。無法估量的違法成本使得生產企業和銷售企業都很注意自我約束，注意對食品安全進行自律式監管。
　　此外，美國在食品安全領域還有一些有著鮮明的特色的制度，在實踐中發揮了重要的作用。如HACCP系統(危害分析及關鍵點控制系統)。它對食品生產中的每個環節、每項措施、每個部分進行科學的危害風險的鑒定、評估。找出關鍵點加以控制，做到既全面又有重點。該系統對食品鏈的全過程都制定了可操作的規范，使食品原料的供應，食品的加工生產、包裝貯藏、銷售消費都在統一的規范制約下運行，為保證食品安全奠定了可靠的基礎，實現了政府對食品“從農場到餐桌”的監管。又如食品召回制度。將離開生產線進人流通領域的缺陷食品召回，風險由生產商和經銷商承擔，從而督促其更加審慎地關注食品質量。
　　法治社會的形成以及法治理念的培育是一個漫長的過程，對于亟待規范的我國食品安全領域而言。達到合理而有序的狀態尚需時日。研究美國百余年的食品安全法治經驗，分析其中的成敗得失，必然對我國的食品安全治理之路產生重要而深遠的積極影響。
　　
　　日本食品安全管理及對我國的啟示
　　◆徐尉
　　
　　日本在食品安全方面以標準嚴格、執法嚴格著稱。筆者曾于2008-2010年在日本地方政府工作兩年。對日本的食品安全管理有親身感受，現將日本的食品安全管理制度作一介紹，并期望能對我國的食品安全管理提供一些借鑒。
　　
　　一、日本食品安全管理的歷史
　　日本食品安全相關法律體系，從1947年頒布《日本食品衛生法》開始建立，之后又陸續頒布了《日本農業取締法(1948年)》、《日本農業標準法(1950年)》等，但當時并不完善。在五六十年代日本經濟高速發展時期，接連出現了的一些嚴重影響國民身心健康的公害事件和食品安全事件，如50年代中后期的水俁病，影響數萬人；1955年森永砒霜牛奶集體中毒事件，在牛奶中混入砒霜，造成13000多名嬰幼兒砒霜中毒，130多人死亡；1968年發生聚氯乙烯米糠油事件，受害者14000余人。這些事件，給日本食品安全監管工作敲響了警鐘。直到2003年日本頒布《食品安全基本法》，在內閣成立食品安全委員會，經過近半個世紀整備，相繼完善了相關法律法規制度，并設計了嚴格的檢查制度和計量制度。很多食品標準的嚴格程度超過了國際標準。給世人留下了日本食品安全的良好印象。
　　
　　二、日本食品安全管理的主要特色
　　(一)制定完備的法律法規體系
　　該法律體系覆蓋了農產品生產、流通環節、食品生產和流通環節，包括3個層次：(1)基本法律，法律效力最高。如《食品安全基本法》、《牛肉生產履歷法》、《食品衛生法》、《日本農業標準法(簡稱JAS法)》、《農藥取締法》、《家畜傳染病預防法》、《植物防疫法》以及根據《食品安全基本法》第11條制定的肯定列表制度等；(2)根據法律制定并由內閣批準通過的政令，如《食品安全委員會令》、《JAS法實施令》等；(3)根據法律和政令，由日本各省(相當于我國中央部委)制定的法律性文件，如《食品衛生法實施規則》、《關于乳和乳制品的成分標準省令》、《牛奶營業取締規則》、《飲食品防腐劑、漂白劑取締規則》、《飲食品添加劑取締規則》等。
　　特別需要指出的是，日本政府于2003年5月出臺的《食品安全基本法》，規定了日本食品安全體系的基本原則和依據，樹立了確保國民健康是最重要的基本理念；將實施食品健康影響評價作為確保食品安全的施政基本方針，明確導入食品的風險評價體制，規定了食品從“農田到餐桌”的全過程管理；明確了風險分析方法在食品安全管理體系中的應用。并授權內閣府下屬的食品安全委員會進行風險評估：明確了地方政府與消費者共同參與的責任。
　　(二)確立全國統一的監管體系
　　2003年以前，食品安全監管工作為多頭管理體制，缺少協調性和整體規劃性。為打破條塊分割管理格局，加強政府對食品安全問題的統一協調和管理，根據《食品安全基本法》，2003年7月1日，在內閣府設置食品安全委員會。由7名知名專家學者組成，下設總計250人的14個專門調查會，分別對化學類物質(包括農藥、添加劑、化學物質、污染物質、器具及包裝容器和動物藥品)、生物類物質(包括微生物、病毒、霉菌、未知病原體和自然病毒)及新開發食品(包括轉基因食品、化肥、飼料和新食品)負責進行調查。食品安全委員會，由內閣直接領導，統一負責食品安全事務的管理和風險評估工作。該委員會不是食品安全的行政管理機關，也不是食品安全的咨詢機關，而是一個食品安全監管和政策執行監督的專家和技術機關。負責協調和主導食品安全制度和標準的制定、實施。
　　在食品安全委員的統一協調和領導下。厚生勞動省(相當于我國的社保部)和農林水產省(相當于我國的農業部、林業部)各司其職，分別負責對食品衛生和農副產品衛生進行監管。例如，對進出口及日本國內市場的食品衛生監管由厚生勞動省進行：涉及農藥等殘留標準的規定問題則由厚生勞動省和農林水產省共同制定：生鮮農產品包括植物、肉類和水產品的安全性由農林水產省負責。最終，形成了三位一體的政府監管體系。
　　(三)明確政府責任
　　在日本，食品安全出了問題首先是政府的監管責任不到位。《日本食品安全基本法》第三、六、十條規定，國家有責任和義務制定政策保證食品的安全；政府必須在法制或財政方面采取措施保護食品安全的行政體制的責任。另外，民眾作為消費者，還受到《日本消費者基本法》的保護，該法第11條明確規定，政府必須采取措施，確保國民消費生活的安全。因為很多情況下消費者自己是無法保障食品安全的，比如食品添加劑問題，消費者自己無法判斷，因而消費者作為納稅人有權要求政府保護他們的消費安全。
　　(四)推行食品追蹤系統
　　日本在農業標準法的基礎上推行了食品追蹤系統，通俗的說就是農林產品、食品身份證制度，該系統給農林產品與食品標明生產產地、使用農藥、加工廠家、原材料、經過的流通環節及所有階段的日期等信息。借助該系統可以迅速查到食品在生產、加工、流通等各個階段使用原料的來源、制造廠家以及銷售商店等記錄。同時也能夠追蹤掌握到食品的所在階段，這不僅使食品的安全性和質量等能夠得到保障，在發生食品安全事故時也能夠及時查出事故的原因、追蹤問題的根源并及時進行產品召回。
　　(五)嚴格執法，嚴厲處罰
　　良好的食品安全生產環境，都是通過嚴格執法實現的。在日本國民的意識里，食品本來就應該是安全的。所以任何關于食品安全的問題，甚至在我們看來不是大問題的問題，都可能引起軒然大波，受到日本全國的關注。2008年8月，農林水產省在調查中發現三笠食品會社將從政府手中競購的農藥殘留超標的工業用米當作食用大米轉賣。案件被媒體曝光后，農林水產大臣于當年9月18日引咎辭職，該企業信譽掃地，無法維持經營，11月進入破產程序；2009年2月初，原社長、顧問等5人陸續被刑事拘留；2010年10月，原社長被判處2年有期徒刑、罰金400萬日元，三笠食品會社被判處罰金800萬日元。2007年1月11日，不二家制果會社使用過期牛奶的事件被發現，導致不二家全國停業，社長辭職。最后，該公司被山崎面包會社收編。在日本銷售偽劣商品就是這樣的下場。
　　關于處罰嚴厲的例子。筆者在日期間親眼所見的還有：德島縣新生食品會社，在2008年6-12月期間，將中國產的竹筍18.9噸標示為日本產或德島縣產。銷售金額達1028萬日元，額外獲利250萬日元；事件被曝光后，社長及專務二人被刑事拘留，并分別被判處有期徒刑2年緩期執行3年和有期徒刑1年8個月緩期執行3年。2008年6月，岐阜縣發生了丸明肉制品批發會社“飛彈(地名)牛肉”等級偽裝事件。經調查，在2007年10-11月，該公司將1000盒4級燒烤用“飛彈牛肉”標示成最高等級的5級品銷售給一家啤酒公司作為回饋客戶的贈品。事件被曝光后，社長被迫辭職謝罪，并被刑事拘留；經過審判，社長被判處有期徒刑1年6個月，緩期執行4年。像這樣的案件，在中國或許算不上大案，但在當時，造成了日本全國性的食品安全案件丑聞，鬧得沸沸揚揚，使該公司信譽掃地。
　　
　　三、對我國食品管理的幾點啟示
　　(一)盡快建立全國統一的監管和協調機構
　　目前，參與食品安全監管的國家機構包括：衛生部門、工商部門、環保部門和質檢部門等，各部門單獨執法，缺乏統一性和協調性。筆者建議，我國也應該仿照日本的食品安全委員會，在國務院成一個全國統一的食品安全管理機構一一食品安全管理辦公室或者委員會，負責全國的食品安全監管和協調工作。雖然2009年12月，衛生部組建了由42名委員組成的第一屆國家食品安全風險評估專家委員會。但該委員會的層級太低，設在衛生部之下。這樣導致該機構無法進行在衛生部門職權框架之外機構的執法。
　　(二)完善食品信息公開制度
　　1　建立農藥使用標準和檢測體系
　　首先是建立農藥標準體系。國家明令禁止或未經國家許可使用的農藥一律不準使用，農藥必須在有關部門。如鄉鎮農業站的指導下。在農作物生長的適當時期內適量使用；其次是建立科學的檢測體系，對成熟的農產品進行殘留農藥成分檢測，凡是超過標準的，一律不準上市流通；嚴禁在生產蔬菜、水果過程中使用高毒、高殘留農藥，并強化監督查處力度，進而從生產環節入手，控制源頭，解決農產品農藥殘留超標問題。
　　2　對農產品實施可追溯管理模式
　　建立農產品、食品身份證制度，像日本的農業協同組合一樣。在農村地區組織農業經濟合作社，其所屬農戶，必須記錄農產品的生產者、農田所在地、使用的農藥和肥料、使用次數、收獲和出售日期等相關信息，一旦發生食品安全問題，可以迅速鎖定產品范圍，查明問題源頭。
　　3　嚴格食品標簽管理
　　食品生產企業必須公開食品添加劑的使用情況，包括使用種類、名稱及含量；在食品標簽上必須明示營養標識，包括各營養成分含量，同時還要注明是否屬于轉基因食品。食品企業在食品生產和加工過程中應做到嚴格自律，從原料加工到出廠的每個環節都嚴格把關，定期向消費者全面公開安全生產狀況。
　　(三)完善法律體系，加大執法力度
　　在經濟快速發展的階段，社會變動劇烈，犯罪率大幅提高。在這樣的社會背景下，要想控制食品安全犯罪，必須盡快完善法律體系，加大執法力度。加大執法力度的重點包括兩個方面：
　　一是加大對監管部門工作人員瀆職犯罪案件的查辦：在每一起嚴重的食品安全違法犯罪活動的背后，往往都隱藏著國家工作人員的失職瀆職犯罪。一些地方食品安全監管部門的失職瀆職行為，在一定程度上縱容了危害食品安全違法犯罪活動的發生。刑法修正案(八)增設了食品監管瀆職罪，體現了國家對食品安全的高度重視，并規定了比濫用職權罪、玩忽職守罪更重的法定刑，將最高法定刑從七年有期徒刑提高到十年，加大了對食品監管瀆職犯罪的打擊力度。如河南省檢察機關在雙匯瘦肉精事件中共查處食品監管瀆職犯罪嫌疑人26人，都是從事畜牧監管的人員。
　　二是加大對食品安全事故責任者的處罰力度。增加其犯罪成本，使食品生產者不敢以身試法。據統計，2010年9月至2011年4月，全國檢察機關共批準逮捕涉嫌生產、銷售不符合衛生標準的食品犯罪和生產、銷售有毒、有害食品犯罪嫌疑人220人，提起公訴65件113人。其中在“瘦肉精”事件中，檢察部門共批捕該事件涉及的“瘦肉精”生產者、銷售者、生豬經紀人、飼料經營者、生豬養殖戶等犯罪嫌疑人58人。在上海染色饅頭案件中，上海市寶山區檢察院以涉嫌生產銷售偽劣產品罪逮捕了該公司的3名管理人員。隨著執法力度的加強。筆者相信并期待我國的食品安全事故越來越少。并能夠盡早建立起一個食品生產者嚴格自律、民眾放心食品市場。
　　
　　英國食品安全立法及監管問題評述
　　◆孫濤
　　
　　英國是世界上最早開展食品安全問題立法與政策研究，進行食品安全立法，開展食品安全監管的國家之一。擁有較為完備的食品安全法律法規體系，同時也建立了卓有成效的食品安全監管體系。筆者對英國食品安全立法、監管政策及重大食品安全案件進行了簡要的梳理、歸納。擬通過本文介紹給讀者，以期對我國食品安全立法與政策的修訂、執行提供一些可信的借鑒。
　　
　　一、英國食品安全立法的沿革
　　1996年，世界衛生組織在《加強國家級食品安全計劃指南》中，把食品安全定義為：對食品按其原定用途進行制作或食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保。食品安全與食品的生產、加工、貯藏和流通體系的發展息息相關，是對社會發展變化的反應。英國是世界上最早進行工業革命的國家，在18、19世紀之交，英國已經成為資本主義工業化國家，在取得巨大經濟成就的同時，自由市場經濟的發展也帶來了許多社會問題。食品行業的生產商、經銷商為了追求利潤的最大化而蓄意在食品中摻假，損害消費者的健康。例如當時倫敦市場上牛奶的摻水率達10％-15％不等。食品的摻假問題，成為19世紀英國社會面臨的最主要的食品安全問題。然而。由于資本主義制度的局限性，政治家們對食品摻假問題并未予以重視。有良知的化學家和醫生卻成為揭露和研究食品摻假問題的急先鋒，他們運用顯微鏡等當時先進的技術，分析食物樣本，查找食物中的有害物質，并撰寫文章向公眾公開面包、茶葉、啤酒等食品的摻假情況。推動社會對公共衛生改革和反食品摻假運動的關注。
　　學者們對于食品摻假問題的研究和宣傳。喚起了社會公眾對食品安全的重視，也使得英國政府日益認識到食品安全形勢的嚴峻。因此，英國政府逐步將食品安全監管納入到政府的社會管理職能中，建立和完善了有效的食品安全監管體系。1875年英國制定了《食品與藥品銷售法》(SFDA)，成為英國第一部得到有效實施的食品安全法。該法令確立的許多原則和措施，被當今的食品安全法所繼承和發展，“被公認為是現代食品立法的基礎”，是“英國及其他國家中最好的一部食品法”。根據當代英國著名食品社會史學者約翰·伯納特的研究，1875年法令實施后，英國的食品摻假程度大大降低。
　　1938年英國頒布了《食品與藥品法》，該法把食品衛生立法與食品摻假立法有機的融合在一起，成為一部名副其實的食品安全法。二戰后，英國于1955年再次制定了《食品與藥品法》，這部法令在英國實施了30年。1968年，英國修訂了《藥物法》，英國食品安全法從此成為單一的專門立法。
　　1990年，在食品安全機制已經較為成熟，不需要在進行重大變革的背景下，英國頒布了《食品安全法》。該法令主要調整食品的質量和標準，禁止生產、銷售不符合食品安全要求的食品。法律授權監管機關可以對食品的生產、加工和銷售場所進行檢查。并規定檢查人員有權檢查、復制和扣押有關記錄，還可取樣分析；對于檢查中發現的違法產品，監管機關可以采取查封、扣押和禁止移動、禁止銷售等強制措施。責任主體違法，不僅要承擔對受害者的民事賠償責任，還要根據違法程度和具體情況，受到相應的行政處罰乃至刑事制裁，對其處罰和制裁非常嚴厲。1990年法令主要針對立法機構和政府部門而制定，以“綱領方針政策”為主要特征，與之前的食品安全法令側重于食品安全監管的特征有所不同。“這一類法律被稱之為食品安全基本法，被認為是現代食品安全法發展的主要方向”。但1990年法令也并非盡善盡美，其中將負責食品安全的主導權授予英國農業、漁業和食品部。沒有組建獨立的食品安全機構的設置問題，就備受詬病。1996年，英國爆發“瘋牛病”危機，消費者信心受到重創。給英國經濟造成了巨大損失，并出現了嚴重的社會恐慌。危機過后，英國農業部也備受責難。英國社會開始重新審視1990年法令，建立一個為消費者謀利益的獨立的食品安全機構勢在必行。所以，在英國《食品標準法》頒行后，一個半官方的食品安全機構——“食品標準署”于2000年應運而生。
　　為完善食品安全立法體系英國還先后制定了《食品衛生法》、《動物防疫法》等，同時還出臺了許多專門規定，如《甜品規定》、《食品標簽規定》、《肉類制品規定》、《飼料衛生規定》和《食品添加劑規定》等。這些法律法規涵蓋所有食品類別，涉及從農田到餐桌整條食品鏈的各個環節。這些法律法規為控制整個食品鏈的質量安全。進一步保障食品安全起到了重要作用。
　　綜上，英國食品安全立法經過150多年的發展，創制和積累了許多行之有效的法律原則、法律制度和法律措施，建立了高效、合理的食品安全法律體系，為確保本國乃至整個歐盟的食品安全起到了重要作用。
　　
　　二、英國食品安全執法機構的設置與職能
　　英國的食品安全監管由中央政府有關部門和地方主管當局共同承擔。食品安全監管由食品標準署總體負責，肉類安全、屠宰場衛生及巡查由食品標準署下屬的肉類衛生服務局管理。超市、餐館及食品零售店的檢查則由相應的地方管理當局管轄。為強化監管職能，食品標準署不隸屬于任何內閣部門的非內閣部委，是獨立的食品監督機構，負責食品安全總體事務和制定各種標準，代表英王履行職能，并透過衛生大臣向議會負責。該部門設有一個最多由14人組成的非執行理事會負責決定食品標準署的大政方針。該理事會設有一名主席，成員分別由衛生部國務大臣、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地方政府的衛生大臣任命。一名首席執行官在執行管理理事會支持下主持全署日常工作。
　　食品標準局作為英國政府解決食品安全問題的專設監督機構。其職能包括，第一，制定相關食品安全政策及食品安全標準。即制定或協助公共政策機關制定食品(飼料)政策，包括參與歐盟和國際層面的食品衛生法規政策的制定。食品標準署在首席執行官下設實施及食品標準部，負責食品安全標準的制定工作。不定期的制定一些指南，如2000年頒布的《食品與飲料業用ISO-9001-2000應用指南》、2006年頒布的《新食品標簽指南》等。第二，向衛生部及公眾提供與食品(飼料)有關的建議、信息和協助，幫助公眾更新飲食健康的觀念。第三，獲取并審查與食品(飼料)有關的信息，可對食品和食品原料的生產、流通及飼料的生產、流通和使用的任何方面進行檢測。第四，對其他食品安全監管機關的執法活動進行監督、評估和檢查。
　　英國食品安全的具體執法工作主要由地方政府和口岸衛生執法部門承擔。食品標準署根據有關地方政府食品安全執法框架協議和《食品安全法》下的操作守則對上述部門的監管管情況進行監督。此外，環境、食品和農村事務部(DEFRA)負責獸藥和農藥的歐盟監控項目，交易標準、園藝標準和酒類標準除零售環節之外的執法工作也由環境、食品和農村事務部負責。英國把各類屠宰場作為重點監控場所，政府相關部門對各屠宰場實行全程監督。大型肉制品和水產品批發市場也是檢查重點，肉類衛生服務局的食品衛生檢查官員每天在這些場所仔細抽樣檢查。確保出售的商品來源渠道合法并符合衛生標準。
　　
　　三、英國食品領域的追溯、召回制度
　　為了實現對食品從農田到餐桌整個過程的有效控制，保證食品質量安全。英國在食品生產領域建立了嚴格的食品追溯和召回制度。對食品質量全程監控。食品安全監管機關如發現食品存在問題。可以通過電腦記錄很快查到食品的來源。一旦發生重大食品安全事故，地方主管部門可立即調查并確定可能受事故影響的范圍、對健康造成危害的程度，通知公眾并緊急收回已流通的食品；同時將有關資料送交食品安全署。以便在全國范圍內統籌安排控制事態。嚴格的法律和系統的監管有效地控制了有害食品在英國市場流通，最大限度地保護消費者利益。
　　在追溯制度方面，英國建立了統一的數據庫，包括識別系統、代碼系統，詳細記載生產鏈中被監控對象移動的軌跡，監測食品的生產和銷售狀況。還建立了食品追蹤機制，要求飼料和商品經銷商對原料來源和配料保存進行記錄，要求農民或養殖企業對飼養牲畜的詳細過程進行記錄。比如，牲畜飼養者必須記錄包括飼料的種類及來源、牲畜患病情況、使用獸藥的種類及來源等信息并妥善保存。屠宰加工場收購活體牲畜時，養殖方必須提供上述信息的記錄，屠宰后被分割的牲畜肉塊，也必須有強制性的標識，包括可追溯號、出生地、屠宰場批號、分割廠批號等內容，通過這些信息，可以追蹤每塊畜禽肉的來源。在英國“克隆牛風波”中，當媒體披露，一些英國農場主表示飼養了克隆牛及其后代，并將其牛奶和牛肉制品拿到市場上銷售。因為公眾對克隆動物食品食用安全問題存有疑慮。食品標準署在獲知情況后，很快查明報道中的牛是一頭從美國進口的克隆牛的后代，并據此確認了其后代8頭牛所在的農場，以及是否有相關奶制品或肉制品進入市場。食品標準署公布調查結果后，很快平息了風波，有力的維護了肉制品行業的穩定。保障了消費者的合法權益。
　　社會經濟的高速發展給人們的生活帶來便利、效率、利益的同時，難免會出現這樣那樣的負面問題，不僅損害消費者的權益，也對經濟的長期健康發展留下隱患。對于一個法治國家，就需要根據不同時期的需要。及時完善法律制度，規范社會行為，保障人民生活和經濟正常發展。上述英國合理、高效、完善的食品安全立法體系及其行之有效的監管模式，對我國食品安全立法體系的構建，具有重要的借鑒作用。在食品安全問題日益凸顯的今天，我國也應采用國際通行標準，及時清理、修訂國家標準、行業標準，完善食品安全立法。并加強對食品安全的監管，按照從農田到餐桌的原則，對食品生產的各個環節，遵行相關國際標準進行嚴格監管。
　　
　　注釋：
　　[1]魏秀春：《英國食品安全立法研究述評》，《井岡山大學學報》2011年3月第32卷第2期。
　　[2]葉永茂：《中國食品安全法的若干思考與建議》，《藥物評價》2006年第4期，第246頁。
　　[3]蘇立：《英國食品安全立法體系及其啟示》，《理論探索》2010年第2期，第143