刑罰執行和監管活動環 法律監督調查機制的理論與實證

　　一、刑罰執行和監管活動環節法律監督調查機制的內涵、構建依據及現實意義
　　(一)刑罰執行和監管活動環節法律監督調查機制的內涵
　　法律監督調查機制，目前在改革探索之中，尚無統一的規范概念。綜合各地的探索成果，有學者認為，法律監督調查機制是指人民檢察院在依法行使法律監督權的過程中，通過啟動相應的程序，主動對司法、行政執法機關及其工作人員在執法活動中是否涉嫌違法提出質疑，并進行必要調查核實后予以糾正或保護的工作系統。刑罰執行和監管活動法律監督調查機制，則是指人民檢察院在刑罰執行和監管活動中，通過啟動相應的程序，主動對司法、行政執法機關及其工作人員在執法活動中是否涉嫌違法提出質疑，并進行必要調查核實后予以糾正或保護的工作系統。該機制最大的創新在于建立了偵查活動監督投訴處理機制，由此明確了檢察機關偵查活動監督的知情權、調查權及處置和處置建議權，從而有效加強了偵查監督力度。法律監督調查不是檢察機關自行設置的一項新職權，而是檢察機關法律監督權的重要組成部分。作為一種工作方法，法律監督調查將憲法和法律規定的抽象的、原則的法律監督權轉化為具體的、可操作性的制度和規范，通過發現、核實、糾正訴訟活動中的違法行為，促進公正廉潔執法，維護社會公平正義。
　　[案例一]2009年6月，G縣檢察院監所科接到某市檢察院交辦線索。反映一監獄分監區長劉某的受賄線索后，首先由承辦人審查并提出啟動法律監督調查意見，經部門負責人審核認為符合啟動條件后，報請檢察長批準正式啟動調查機制。啟動調查機制后，承辦人在調查前制定周密的調查計劃，并圍繞舉報中所反映劉某多次收受賄賂的問題調取相關證據，力求全面細致、證據扎實。根據檢察工作一體化機制的要求，由駐所檢察室和反貪局聯合進行調查，在掌握證據材料、做好充分準備的基礎上展開突審，一舉破了劉某利用擔任分監區長職務便利受賄一案。2009年9月，劉某因犯受賄罪被法院判處有期徒刑三年六個月。
　　在刑罰執行和監管活動中，通過啟動法律監督調查機制既為監督工作創造了條件，又為保證監督質量提供了可靠手段，有利于強化法律監督，保障國家法律法令的統一正確實施。調查機制中的“調查”不能等同于偵查調查，不能采取強制措施，不得防礙相關機關正常的執法活動的進行。但可以根據案件需要，采取必要的調查談話、查詢、調取相關證據材料、查閱案卷、勘驗、鑒定等方式。同時，為規范法律監督調查機制運行，無論是獲取線索、啟動程序，還是調查取證、結案處理都必須在法律規定的范圍內，防止超越職權。監督調查與偵查調查的區別就在于不具有任何強制性。同時。要明確監督調查的范圍、對象以及方式、方法，做到適時適度，防止濫用調查權。
　　(二)構建刑罰執行和監管活動環節法律監督調查機制的依據
　　1　理論基礎。(1)監督權的配置應該包括知情權、質詢權和對違法情況的糾正權三部分，這是監督權運行規律的內在要求。但就目前的情況來看，監督權結構中明顯缺乏質詢權這一中間環節。這一要素的缺失，導致了法律監督的無力和被動。在立法沒有對監督權進行合理的權力配置時，構建法律監督調查機制，以彌補立法缺陷，是遵循監督權運行規律的科學之舉。(2)“沒有調查就沒有發言權”，目前在檢察機關已開展的并取得良好效果的立案監督、民事抗訴業務中，已經引入調查機制。實踐證明，檢察機關只有及時發現并調查核實司法人員的違法行為，才能有針對性地提出糾正意見。同時，也只有啟動調查程序，用事實和證據說話，才能正確處置，達到案結事了的監督效果。(3)英美法系國家確立的非法證據排除原則說明了監督調查存在的必要性。法、德等大陸法系國家，將檢察官對警察的監督演變為一種“參與”式監督，而非“外在”式監督，這使得檢察官不僅能夠控制警察合法活動，而且可以進行必要的監督調查。
　　2　法律依據。我國法律為建立法律監督調查機制提供了現實依據?！稇椃ā芳啊度嗣駲z察院組織法》奠定了檢察機關“國家法律監督”者的地位，三大訴訟法又為檢察機關進行法律監督調查提供了明確的依據，如《刑事訴訟法》第137條規定：“人民檢察院在審查案件的時候，必須查明偵查活動是否合法”。在最高檢司法解釋性文件中多處可見相應規定，人民檢察院探索監督調查機制的法律依據充分。
　　(三)構建刑罰執行和監管活動環節法律監督調查機制的現實意義
　　[案例二]2010年4月，H監獄提出的關于一名罪犯周某暫予監外執行的口頭申請后，H市檢察院駐監檢察室即刻查詢其基本情況。調閱該犯檔案，發現該犯2003年4月10日因組織、領導黑社會性質組織罪、尋釁滋事罪、故意傷害罪、敲詐勒索罪、貸款詐騙罪、虛開增值稅發票罪、虛報注冊資本罪判處有期徒刑二十年。2004年9月13日調入H服刑，屬應當重點監督的罪犯。雖然其病情經多次檢查為拘禁性精神病。病情鑒定結論是一致的。但所患疾病不屬于《罪犯保外就醫疾病傷殘范疇》，且對其暫予監外執行可能有一定社會危害性。為此，H市檢察院制作了《審查提請暫予監外執行報告》和《審查提請暫予監外執行意見書》，并通過列席監獄討論決定提請工作的監獄長辦公會并發表了不同意暫予監外執行的口頭糾正意見，被監獄及時采納。
　　從上例中可以看出，通過啟動法律監督調查機制，既保證了刑罰的正確執行，又維護了法律的正確實施。
　　在刑罰執行過程中，對刑罰執行機關的活動缺乏有效具體的監督機制。如在保障服刑人員的權力、對減刑、假釋、保外就醫、監外執行等各方面，多由刑罰執行機關獨家完成，甚至是決定。如監外執行的決定是在批準決定之后，“將批準的決定抄送人民檢察院”。即使由法院裁定的，也是由刑罰執行機關報送相關材料，至于材料是如何形成的過程，審判機關的審判和裁定的過程，缺乏明確、具體的審查、監督機制。因此，將刑罰執行和監管活動環節法律監督調查機制作為發現、核實、糾正訴訟活動和執行活動中違法行為的工作系統，貫穿于刑罰執行和監管活動環節的全過程，必將具有十分重要的現實意義。
　　第一，有利于擴大法律監督知情范圍，解決檢察機關知情渠道狹窄、信息不暢的困境。知情渠道狹窄、信息不暢是限制檢察機關法律監督職能發揮的一個重要因素。當前，由于體制、機制等原因，訴訟活動中的透明度不高，特別是偵查活動和民事行政審判活動，檢察機關了解的渠道不足，對這兩項活動的情況知之甚少。建立法律監督調查機制，完善信息采集制度，從理論與實踐上為檢察機關了解這些活動的運行狀況創造了條件，有利于檢察機關及時掌握執行法律和適用法律的情況，保障檢察機關對糾正訴訟活動和執行活動知情權。
　　第二，有利于轉變監督模式，增強法律監督實效。法律監督包含“監察”與“督促”兩個活動，監以督為后盾，督以監為前提，兩者相輔相成，不可或缺。監有“監視、察看”之意，督有“督導、督促”之意。建立法律監督調查機制，從邏輯上講，可保持“監”與“督”的協調平衡。一方面使檢察機關對持合理懷疑的監督事項大膽調查，以監視司法活動按照法律預設的規則運行；另一方面對于違法行為可以啟動相關程序，督促司法機關改正。這就將過去的事后監督轉變為事前、事中、事后三種監督，有利于提高監督時效，增強法律監督的效果。
　　第三，有利于監督主體查明事實，依法監督。法律監督調查是檢察機關獲取信息、取得證據材料以及查明事實真相的重要的手段和措施，是法律監督中不可或缺的權能，對于監督主體行使職權、履行職責來說必不可少。在司法實踐中，違法行為具有極強的隱蔽性，只有通過調查，才能發現和揭露其隱蔽行為。監督違法的前提是發現違法，不經調查就難以發現違法，更不可能取得違法的證據。因此，調查是監督違法行為的先決條件。“沒有調查就沒有發言權”，沒有調查，監督就是無的放矢。建立法律監督調查機制，為監督主體收集證據，查明事實真相，依法監督職能提供了充分的保障。
　　二、刑罰執行和監管活動環節法律監督調查機制的實踐運用
　　目前，我國雖未建立完整的訴訟法律監督調查機制，但調查權一直存在并發揮著積極的作用。隨著檢察改革的深入和檢察制度的不斷完善，在完善檢察機關法律監督調查權方面，已經進行了一些富有成效的探索。通過運用法律監督調查權，并將其與初查權、立案權和檢察建議權有機結合，可全方位構建法律監督調查體系，強化監所檢察監督，有力提升檢察機關的執法公信力。這些在檢察實務中行之有效的監督調查方式、方法和具體措施，是完善法律監督程序的必要舉措，對健全檢察監督體系方面正在發揮作用。
　　(一)在監管場所的日常和經常性檢查監督過程中法律監督調查機制的運用
　　[案例三]2010年2月17日凌晨，c縣某看守所發生一起在押人員謝某死亡事件。事發時，正值春節安全穩定的敏感期間，駐所檢察人員第一時間趕赴事發現場，調查取證，了解情況，迅速啟動了法律監督調查機制，展開調查。通過法律監督調查，未發現有監管民警刑訊逼供、暴力取證、虐待在押人員等監管失職瀆職行為，也無被同監室人員毆打跡象。事發后，看守所立即通知檢察機關介入，主動接受監督，處置措施及時妥當，在啟動法律監督調查機制查明事實的基礎上。監所檢察部門向看守所提出了進一步加強對在押人員身體狀況檢查、掌握的檢察建議。同時積極配合看守所做好死者家屬的安撫工作，實事求是、耐心釋疑解惑，協助看守所及時化解矛盾，妥善處理了這起在押人員死亡事件。維護了監管秩序和社會的安全穩定，收到良好的監督效果。
　　[案例四]2010年6月，D區看守所在押人員陳某和同監室在押人員薛某因瑣事發生爭執，陳用拳頭打擊薛的臉部，薛被打擊后感到左耳不適，即向駐所檢察室反映此事。D區檢察院立即啟動法律監督調查機制，對該案展開調查，一方面督促看守所帶薛某到醫院檢查，經檢查，診斷為薛某左耳外傷性鼓膜穿孔；同時建議看守所對薛進行法醫鑒定，區看守所采納了該建議，經鑒定薛損傷程度屬輕傷。因薛的損傷程度已達到立案標準，且薛強烈要求追究張某刑事責任，為此D區檢察院書面建議看守所將此案移交偵查機關立案偵查，同時要求看守所加強對在押人員的監管力度，嚴查“牢頭獄霸”，對“牢頭獄霸”現象及其苗頭，堅持“露頭就打”，確保監管安全。2010年9月，D區看守所書面回復D區檢察院，已將陳某移交偵查單位立案偵查，同時在全體在押人員大會上，對陳某無故毆打他人的情況進行了通報。D區檢察院通過對監管場所違法事件進行調查，進一步排查監管場所的安全隱患，采取多種措施擴大監督范圍，強化監督力度，以保護在押人員合法權益，維護了監管場所安全穩定。
　　在刑罰執行環節，監所檢察部門對被監管人死亡具有法定調查權，應以被監管人員死亡事件為重點。堅持對被監管人員死亡事件要第一時間掌握情況，第一時間介入調查，第一時間上報詳情。及時收集和固定證據，依法進行調查處理。此外，通過調查及時發現監管場所的安全隱患和漏洞，充分運用檢察建議、糾正違法通知書等形式，督促糾正監獄監管活動中存在的不規范行為，對于預防和化解非正常死亡事件引發的社會矛盾具有良好的監督效果。
　　(二)在刑罰變更執行環節中法律監督調查機制的的運用
　　[案例五]2008年5月，X市檢察機關在開展減、假、保專項行動中，有關人員舉報陳某服用藥品“詐病”獲取保外就醫。X市檢察院監所檢察部門迅速展開調查，發現陳某利用藥品讓自己的心臟跳動暫時加快。隨后，該院召集技術、監所、反貪、反瀆職四部門聯合對陳某監外執行案進行調查，發現了陳某買通“關卡”服藥“詐病”的事實，并依法予以監督糾正。
　　在刑罰變更執行裁定(決定)程序中賦予檢察機關一定的參與權，是保障減刑、假釋、保外就醫、暫予監外執行等刑罰變更執行活動依法、規范的必要方式。減刑、假釋是監獄執法工作的重要環節。也是罪犯最關注、最敏感的問題，更是法律監督工作的重中之重。此項工作是否公開、公平、公正，直接關系到監獄安全穩定。必須注重在辦理減刑、假釋、暫予監外執行工作中調查是否存在辦理“人情案”、“關系案”，對罪犯減刑、假釋、暫予監外執行過程是否符合規定條件和程序，對減刑、假釋研究結果公示后罪犯反映的問題是否調查處理等進行重點法律監督調查。
　　(三)在監管場所查辦職務犯罪中法律監督調查機制的運用
　　[案例六]20tO年9月25日晚8時許，P縣某看守所民警吳某(男、45歲)利用值班之機，將事先準備好的毒品“k粉”傳遞給307監室在押人李某。得知這一情況后，P縣檢察院駐所檢察室人員對此情況進行了初步的分析研究，覺得此線索有高度的可查性，決定將此情況報告院分管檢察長。經過向上級院匯報后，P縣檢察院立即組成聯合調查專班，啟動調查機制。據調查，發現吳某僅這一次傳遞毒品的行為，沒有發現有其他違法行為，根據《看守所活動中輕微違法和嚴重違法標準》(試行)第十八項的規定，昊某的行為屬于嚴重違法行為，吳某雖然濫用職權進行了違法活動，但違法次數和程度不夠成濫用職權罪，因此某院針對吳某的嚴重違法行為，向P縣某看守所提出檢察建議書，并加強對看守所監管民警的法制教育，后吳某所在單位給予其行政撤職的處分。
　　以查辦職務犯罪案件作為法律監督的重點，整合內部監督資源，依法查處發生在刑罰執行和監管活動中的職務犯罪案件，并有針對性地發出檢察建議，是強化刑罰執行監督和監管活動監督的重要途徑。
　　三、刑罰執行和監管活動環節推行法律監督調查機制尚待解決的問題
　　開展刑罰執行和監管活動環節法律監督調查工作，是一個系統的工程，需要檢察系統外部的保障、支持與協調關系。也需要檢察系統內部的領導、調整與自我改善。
　　(一)從體制層面看，需要保障兩個前提
　　1　完善立法，為開展法律監督調查工作提供法律保障。首先，應該盡快補充完善刑事訴訟法中尚未完善和健全的有關內容及應有的保障性規定。其次，要盡量細化與刑事訴訟監督相配套的有關細則，使檢察機關的監督程序進一步制度化、規范化。
　　2　推進檢察工作一體化，為開展法律監督調查工作提供可行性的保障。首先要改革檢察機關的人事體制，將現行的地方黨委管理為主改為以檢察機關管理為主，并逐步過渡到檢察系統實行垂直管理，從領導體制上保證檢察機關上命下從、檢令暢通，成為一個獨立的整體檢察組織系統。其次，要改革檢察機關經費保障體制，將目前由地方財政負擔改為由中央政府負擔，并建立全國檢察經費統籌制度。
　　(二)從檢察系統外部看，需要協調兩個關系
　　1　協調好與公安機關的工作關系。由于檢察工作與偵查工作緊密聯系，對公安機關的法律監督往往成為法律監督調查工作的重心。法律監督工作的調查取證，涉及到公安的多個部門和環節，所以，必須協調好與和公安的關系，加強溝通和配合，建立一定的工作聯系機制，力爭實現信息互通，資源共享。如此既有利于及時發現違法現象，也方便及時進行調查并及時予以糾正。此外，在檢察引導偵查等方面也應有所突破。
　　2　協調好與法院的工作關系。司法實踐中，檢察機關對法院的監督力度還遠遠不夠，而司法不公、司法腐敗，卻往往就發生于法院環節。在工作中，要明確法律監督調查工作的對象和內容。認識到監督所針對的是法院程序上的違法行為，這種監督在任何西方發達國家都是存在的且必需的，wskjHomMDA3pdob/kdnHY+zIXNeX5jRne2lETblm/Zc=雖然它不一定是由檢察機關來實施。對法院的法律監督調查，并不是所謂的干涉審判權，而是促使審判權合法行使。因此，需要加強與法院的溝通與協調，相互理解與配合，共同推動我國法治的發展，達到共贏。
　　(三)從檢察系統內部看，需要把握兩個重點
　　1　需要加強上級機關對下級機關的領導。這種領導是多方位的，既要對基層案件的初查工作精心組織、具體領導，又要適時進行有機的協調；既要全面掌握基層案件進展情況，又要及時糾正案件查處工作中出現的問題。此外，出于一些現實原因，上級檢察機關也要對下級檢察機關的法律監督調查工作予以幫助，排除一些阻礙因素。
　　2　可采取異地調查的方式。各級縣市區檢察院是基層單位，如果查處同一地域的案件，在工作中會面臨一些實際問題，如人情關、面子關等，會給查處工作帶來一定的阻力，不利于監督調查工作的開展。所以，可以采取由上級院組織領導，成立指導小組，抽調一定人員集中辦案，統一指揮協調?；蛘呤桥e報線索異地基層院交叉進行初查，也可以采用由上級院指定管轄的方式來進行法律監督調查工作，這樣可以有效的排除干擾，從而使調查工作達到更好的效果。注釋：
　　[1]蔡喜貴：《法律監督調查機制研究》，載《人民檢察》2010年第7期。
　　[2]孫應征：《法律監督調查運行機制與實踐操作探析》，載《人民檢察》2010年第22期。
　　[3]方明、王振：《刑罰執行監督問題研究》，載《河北法學》2009年第12