論農(nóng)田水利可持續(xù)建設

　　摘要：水利是農(nóng)業(yè)的命脈。沒有健康的農(nóng)田水利，就沒有穩(wěn)固的糧食安全，就沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，農(nóng)民收入的穩(wěn)步提高也受到嚴重影響。文章在闡述我國農(nóng)業(yè)用水的形式基礎上，分析了新形勢下農(nóng)田水利發(fā)展遇到的機遇，提出了農(nóng)田水利持續(xù)建設的對策：將農(nóng)田水利定位于國家基礎設施；大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，建立有效的機制；建立合理的農(nóng)業(yè)水價體系，推動農(nóng)田水利健康發(fā)展；發(fā)展綠色水利，建立利水型社會。
　　關鍵詞：農(nóng)田水利；糧食安全；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；利水型社會；綠色水利
　　中圖分類號：S27
　　
　　水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基。2010年12月22日，中央農(nóng)村經(jīng)濟工作會議召開，對2011年全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村工提出了總體要求：“大興水利強基礎，狠抓生產(chǎn)保供給，力促增收惠民生，著眼統(tǒng)籌添活力。”在中央農(nóng)村工作會議上，將大興水利作為第一重點，將水利放在了前所未有的位置，其地位之高罕見的這是建國以來第一次。之所以將水利擺在如此高的特殊的位置，這與我國的糧食安全有關，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎依然薄弱分不開，更與為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供持續(xù)的動力密不可分。2011年“中央一號”文件聚焦在水利上，出臺了《中共中央 國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》，2011年7月，中央水利工作會議召開，提出了當前水利工作的重點，其中加強農(nóng)田水利工作列為五項重點工作首位。可見，農(nóng)田水利建設引起了國家高度重視，強化農(nóng)田水利建設已經(jīng)成為目前國家重要任務。
　　水利作為農(nóng)業(yè)建設不可或缺的基礎條件，不僅關系到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，更事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局。“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，沒有健康的農(nóng)田水利，就沒有穩(wěn)固的糧食安全，就沒有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，農(nóng)民收入的穩(wěn)步提高也受到嚴重影響。
　　一、我國當前農(nóng)業(yè)用水形勢
　　我國人均水資源短缺，只有2100立方米，只有世界人均水資源量的1/3。農(nóng)業(yè)是用水大戶，2009年農(nóng)業(yè)用水量為3687億立方米，占總用水量的 62.1 %。
　　我國農(nóng)業(yè)用水形勢不容樂觀。首先，干旱洪澇依然是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸，對農(nóng)業(yè)構成重大威脅。如2009年全國多次發(fā)生區(qū)域性嚴重干旱，東北西部、內(nèi)蒙東部、華北北部、西北東部等地區(qū)旱情比較嚴重。全國農(nóng)田因旱受災面積29258.8 千公頃，成災面積13197.1 千公頃，1099 萬頭大牲畜發(fā)生臨時性飲水困難，直接經(jīng)濟損失1206.6億元。2009 年全國洪澇災害農(nóng)作物受災面積8748.16 千公頃，成災面積3795.79 千公頃，造成巨大農(nóng)業(yè)損失。其次，農(nóng)業(yè)缺水依然嚴峻，全國每年農(nóng)業(yè)灌溉平均缺水300多億立方米，因此影響糧食產(chǎn)量300億公斤左右；第三，農(nóng)業(yè)用水被擠占現(xiàn)象依然持續(xù)，建國初期我國農(nóng)業(yè)用水量占總用水量的97%，2009年只占62.1%，相對下降了35%，未來農(nóng)業(yè)用水被擠占的現(xiàn)象還將持續(xù)；第四，農(nóng)業(yè)用水的質(zhì)量不容樂觀，近年來，我國水環(huán)境形勢很嚴峻，水污染事件頻發(fā)、水污染物排放量居高不下，越來越多的江河湖泊成了工廠傾倒有毒廢水的下水道。2009年我國長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河七大水系總體為輕度污染。203條河流408個地表水國控監(jiān)測斷面中，Ⅰ～Ⅲ類為57.3%、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為、24.3%和18.4%。我國42%左右的地表水受到不同程度的污染，影響農(nóng)業(yè)用水的質(zhì)量。從總的情況來看，農(nóng)業(yè)用水形勢趨于嚴峻，提高水資源利用率和利用效率成為解決農(nóng)業(yè)用水戰(zhàn)略選擇。
　　二、水利的戰(zhàn)略地位為農(nóng)田水利建設提供了新機遇
　　我國從2004年推出的“中央一號文件”都不用程度地提到農(nóng)村水利建設的內(nèi)容，而且呈現(xiàn)逐年強化的趨勢。2010年的“中央一號文件”對水利提出新的要求，其中提出“突出抓好水利基礎設施建設”，“國家固定資產(chǎn)投資要把水利建設放在重要位置”。2011年，“中央一號文件”聚焦在水利上，出臺《中共中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》，認為“水利是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展，不僅事關農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全。要把水利工作擺上黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，著力加快農(nóng)田水利建設，推動水利實現(xiàn)跨越式發(fā)展”。中央已經(jīng)將水利提升到關系經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全的戰(zhàn)略高度，將出臺財政、投資、金融等一系列政策支持水利改革發(fā)展，明確提出要發(fā)揮政府在水利建設中的主導作用，各級財政性資金對水利投入的總量和增幅要有明顯提高，進一步提高水利建設資金在國家固定資產(chǎn)投資中的比重，大幅度增加中央和地方財政專項水利投入，進一步完善水利基金政策，延長征收年限、拓寬來源渠道、增加收入規(guī)模，引導金融機構增加水利信貸資金，廣泛吸引社會資金投入水利建設，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年顯著提高。中央將從土地出讓金中提取10%用于農(nóng)田水利建設，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。中央為農(nóng)田水利建設提出了新要求，也為農(nóng)田水利的發(fā)展提供了前所未有的機遇。
　　建國以來，我國水利建設出現(xiàn)了多次高潮，“文化大革命”時期大興水利建設，盡管在設計、施工、布局等方面存在一些不足，但奠定了中國水利發(fā)展的基礎，一些修建的水利工程至今仍然是水利的主力軍，特別是農(nóng)田水利更是如此，淮河、海河、黃河的治理都曾掀起水利發(fā)展的高潮，為這些河流的長治久安奠定了基礎。1998年的大洪水為水利發(fā)展提供了機遇，掀開了加快我國大江大河治理的帷幕，取得了前所未有的業(yè)績。此次發(fā)布的“中央一號文件”，為今后10年水利發(fā)展奠定了綱領性文件，將促進水利跨越性發(fā)展，水利為我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供支撐的基礎更加牢靠，將寫入我國水利發(fā)展的史冊。
　　我國農(nóng)田水利現(xiàn)狀不能滿足國家對其戰(zhàn)略需求，長期落后的主要原因包括：首先是長期以來投入的不足。主要原因是投資農(nóng)田水利比重偏低，長期以來不到投資的10%，建設需要與實際投入存在巨大的差距；第二是政府配套資金難以到位，我國農(nóng)田水利投資采取中央投資與地方配套相結(jié)合的投資方式，在實際工作中，中央投資到位，但地方配套資金沒有到位，導致農(nóng)田水利缺乏配套，致使水利工程難以發(fā)揮應有的作用；第三，農(nóng)田水利工程維護缺乏費用，只用不管，只用不修的現(xiàn)象十分普遍，維護管理缺乏必要經(jīng)費的支持，導致水利工程損毀嚴重，缺乏維護的動力；第四，農(nóng)田水利工程投資效益低，資金回收時間長，缺乏吸收社會資金的能力。第五，國家對農(nóng)田水利的認識不到位，沒有將農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎設施加大投入。
　　三、農(nóng)田水利持續(xù)建設重要對策
　　（一）將農(nóng)田水利定位于國家基礎設施
　　長期以來，人們認為農(nóng)田水利的作用就是保障糧食生產(chǎn)，農(nóng)田水利是促進糧食生產(chǎn)的重要手段。這認識本身沒有錯，今后農(nóng)田水利依然是影響糧食安全的制約因素。但綜觀農(nóng)田水利的功能，僅僅定位于保障糧食生產(chǎn)是不全面的。農(nóng)業(yè)具有多功能性，除了農(nóng)產(chǎn)品供給供能之外，還包括就業(yè)和生活保障功能、文化傳承和休閑功能、生態(tài)調(diào)解功能等。因此農(nóng)田水利在保障農(nóng)業(yè)多功能實現(xiàn)中起到支撐的作用，因此也具備了相應的多功能屬性。正因為如此，要重新定位于農(nóng)田水利地位，筆者認為，農(nóng)田水利是保障糧食安全、生態(tài)安全、促進社會穩(wěn)定的基礎性、戰(zhàn)略性、公益性工程。
　　基于這個定位，農(nóng)田水利建設不僅僅是農(nóng)民的事情，應該是國家戰(zhàn)略。國家必須加大投資力度。目前國家雖然加大了農(nóng)田水利基本建設的投資力度，但和巨大的實際需求相比還不匹配。加大農(nóng)田水利基本建設投資力度，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必要水利保障。將農(nóng)田水利建設作為國家基礎設施高度重視。
　　
　　（二）大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，建立有效的機制
　　2009年全國灌溉用水有效利用系數(shù)平均值為0.493，灌溉用水有效利用系數(shù)均值超過0.55的有北京等9個省 （直轄市），占28％，灌溉系數(shù)在 0.35~0.45的有江西等等9個省（自治區(qū)、直轄市），占28％，整體情況來看，特別是與國外先進國家0.7~0.8相比還是較低的，有較大的提升空間。強化農(nóng)田水利建設，是推動節(jié)水農(nóng)業(yè)的動力。
　　節(jié)水農(nóng)業(yè)簡而言之，就是用最少的水資源產(chǎn)生最大效益的農(nóng)業(yè)。由于我國農(nóng)業(yè)用水占總用水量比例最大，目前為62%，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)更為重要。盡管長期以來國家十分重視節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并且取得了一定的成效，但節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展還存在許多問題，主要表現(xiàn)在：（1）節(jié)水農(nóng)業(yè)投資不足，節(jié)水農(nóng)業(yè)需要大量的資金，目前我國節(jié)水農(nóng)業(yè)投資嚴重不足，是制約我國節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸；（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低，農(nóng)民缺乏節(jié)水農(nóng)業(yè)投資的積極性，我國農(nóng)業(yè)收入有限，一些地方甚至荒廢了農(nóng)業(yè)，農(nóng)民缺乏投資節(jié)水農(nóng)業(yè)的積極性；（3）一家一戶土地承包責任制，土地零散，地塊多，不利于節(jié)水農(nóng)業(yè)的規(guī)劃化的發(fā)展；（4）缺乏有效的節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展機制。
　　從歷史、宏觀的角度來觀察，我國農(nóng)業(yè)節(jié)水取得了明顯的成就，我國灌溉水利用率比“八五”提高了10%，畝均灌溉用水量逐年下降，全國累計新增有效灌溉面積5000萬畝，改善灌溉面積1.9億畝，我國糧食生產(chǎn)能力由20世紀80年代初期的3200億公斤增加到2010年的5464億公斤，而此期間我國的農(nóng)業(yè)用水維持在3500億立方米上下，農(nóng)業(yè)節(jié)水效益相當明顯，從另一側(cè)面說明我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水是有效率的。
　　建設好農(nóng)田水利建設，要從投資機制、建設機制、管護機制、水價形成機制和獎懲激勵機制下功夫。
　　1.投資機制
　　針對農(nóng)業(yè)節(jié)水具有公益性的特征，農(nóng)業(yè)節(jié)水的投資應以國家為主，將農(nóng)田水利基礎建設作為國家的基礎設施加以投入。充分發(fā)揮國家和地方政府主導作用，加大投資力度，建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)節(jié)水投資機制。目前最重要的工作是落實好“中央一號”文件和中央水利工作會議精神，將這些政策落實到實處。同時合理劃分中央、省、市、縣四級主體在農(nóng)業(yè)節(jié)水中的事權，責任明確。形成財政為主體，投資多元化的農(nóng)業(yè)節(jié)水投資的格局，令投資持續(xù)穩(wěn)步地進行。
　　2.建設機制
　　農(nóng)民是農(nóng)業(yè)節(jié)水的參與者好受益者，農(nóng)業(yè)節(jié)水的建設離不開農(nóng)民的參與，廣泛地調(diào)動他們的積極性，通過以獎代補、先干后補、投勞有利等多種形式引導農(nóng)民的參與。國家和地方政府在農(nóng)業(yè)節(jié)水中起到引導的作用，避免一包到底家長式作風，讓群眾多參與，多聽他們的意見，形成開放、民主和集中的建設機制，充分發(fā)揮政府的好農(nóng)民的各自積極性，提高建設效率。
　　3.管護機制
　　農(nóng)業(yè)節(jié)水設施的管護是關系到農(nóng)業(yè)節(jié)水能否持續(xù)進行的大問題，必須給予高度重視。根據(jù)“誰投資誰所有，誰受益誰管理”的原則，落實農(nóng)業(yè)節(jié)水設施管護責任。“建立產(chǎn)權明晰，權責一致”的管護機制。充分發(fā)揮農(nóng)民用水合作組織的功能，調(diào)動他們的積極性，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水管護的服務體系。
　　4.獎懲激勵機制
　　激勵機制是通過一套理性化的制度來反映激勵主體與激勵客體相互作用的方式。建立完善的農(nóng)業(yè)節(jié)水獎懲和激勵機制，對于農(nóng)業(yè)節(jié)水做出貢獻的給予重獎，各項制度的確立充分發(fā)揮引導作用。對于農(nóng)業(yè)節(jié)水達不到標準的給予懲罰，獎懲分明，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水穩(wěn)步推進
　　（三）建立合理的農(nóng)業(yè)水價體系，推動農(nóng)田水利健康發(fā)展
　　1.我國農(nóng)業(yè)水價面臨著巨大挑戰(zhàn)
　　農(nóng)業(yè)水價不僅僅是一個水利經(jīng)濟問題，而且是一個非常敏感的政治問題，農(nóng)業(yè)水價改革必須采取慎重、積極穩(wěn)妥的原則穩(wěn)步推進。目前我國農(nóng)業(yè)用水價格改革存在的問題包括：我國農(nóng)業(yè)水價改革面臨著巨大挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：
　　（1）農(nóng)業(yè)發(fā)展整體宏觀背景沖擊農(nóng)業(yè)水費
　　近年來，國家加大了農(nóng)業(yè)扶持力度，出臺了一系列農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策，促進了農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。從200