財政透明度的限度與效率：對一個分析框架的詮釋

凌 嵐，張 玲

（1.天津財經大學 a.經濟學院；b.校黨委辦公室，天津 300222）

財政透明度的限度與效率：對一個分析框架的詮釋

凌 嵐1a，張 玲1b

（1.天津財經大學 a.經濟學院；b.校黨委辦公室，天津 300222）

推進財政透明度是一個循序漸進的過程，需要關注披露信息的限度與效率。當前我國社會正處于轉型期，財政透明度要避免陷入“過猶不及”的誤區。因此，要以改革政府預算制度為契機，通過建立與完善規范的預算報告制度，搭建公民參與的平臺，構建高效率的公共財政治理機制。

財政透明度；預算透明度；限度；效率；治理機制

單從字義理解，透明度（Transparency）一詞是指物體或事物透明的性質與狀態，無論在自然科學還是在社會科學領域，透明度都有著極重要的研究價值。在社會科學領域，透明度經常被用來形容社會問題的能見度、公共政策的開放度、政府的開明程度等。我們從現實生活中感受到透明度問題無處不在，如食品和藥品的標簽、工業廢棄物的排放、災害事件的預警報告，以及空氣、水源、土壤的質量監測等。透明度可以消除人們生活中的疑慮和恐懼，因而是社會穩定發展的必備基礎。

財政透明度的定義最早是由國際貨幣基金組織（IMF） 的專家柯彼茨（Kopits） 和克雷格（Craig）提出，其意指向公眾公布政府的結構和職能、財政政策意向、公共部門賬戶以及財政預測的信息，并要求這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解且可以進行國際比較。[1]國際社會普遍認為，財政透明度有助于強化政府責任，防范財政風險，促進穩健、可持續的財政政策。它是衡量良好公共治理的關鍵因素，是公共財政的本質特征，也是實現財政民主的重要制度安排。[2]

推進財政透明度的關鍵是把握其“度”，因為信息透明是一柄“雙刃劍”。在一個長期封閉、缺乏透明度的社會里，財政預算信息的披露需要循序漸進，過度的信息“傾瀉”反而會造成信息泛濫，降低效率。西方學者卡爾·波普爾（Karl Popper）曾經精辟地論證了“民主的悖論”、“寬容的悖論”。基于同樣的道理，我們也有理由對財政信息的公開透明度是否遭遇類似的窘境作一番理性的追問，應避免一種傾向掩蓋另一種傾向。本文引入并借用英國公共管理學家戴維·赫爾德（David Heald）的一個分析框架，[3]結合我國財政管理創新的實際，對推進財政透明度的限度和效率等問題作一些探討。

一、過猶不及：從限度與效率的視角分析

常識表明：凡事必有度。過猶不及，透明度亦即如此。英國學者戴維·赫爾德以財政透明度為例，描述了一個透明度與效率之間關系的分析框架。在原文中，戴維·赫爾德對效率概念的界定是比較寬泛的，既可以用以評價政府財政收入和支出的效率以及公共政策的各個方面，也可以比較粗線條地考量政府經濟（Economy）、效率（Efficiency） 和效能（Effectiveness） 的所謂“三E”目標等。

如圖1所示，以橫軸代表透明度，縱軸代表效率。透明度與效率之間關系的普遍規律是，隨著透明度的增加，效率隨之提高；但超過“最適度”后，效率隨透明度的增加而下降。社會制度和文化因素是影響圖形中“最適度”的高度及透明度與效率關系曲線的斜率。在一般情況下，透明度與效率之間的關系表現為以下四種情況：

圖1 透明度與效率的關系

（1）曲線AA′是悲觀的情形。當透明度幾乎為零時，效率處于一般程度。隨著透明度的增加，效率迅速提高；但是，超過了“最適度”后，增加透明度反而會降低效率，甚至會比透明度為零時的效率還要低（A＞A′）。這種觀點表達的寓意是，盡管透明度能夠阻止“內部人”的欺騙和腐敗，但過度的透明也會導致所謂的“過度曝光”問題，因產生較高的交易成本和過度政治化而導致效率的損失。

（2）曲線BB′是樂觀的情形。當透明度幾乎為零時，效率很低。同樣，隨著透明度的增加，效率會提高，且超過“最適度”（后效率下降，但效率持續提高的時間要長得多，即使效率下降，也比透明度為零時要高（B＞B）。當然，對于推進透明度，也有極端樂觀主義的觀點（在圖中以虛線延續的B曲線表示），認為根本不存在某一個過猶不及的度，透明度越大越好。因為，透明度的正效應總是要大于“過度曝光”的負效應。

（3）透明度與效率之間的關系隨時間的推移而變化。圖2描述了這種變化。在t0t1區間內，效率隨透明度的增加將會緩慢而穩定地提高。在t1t2區間內，效率提高顯著。但當超過t2點之后，名義透明度TN增加，實際透明度TE降低。對t2點之后變化趨勢的解釋是：如果政府過度重視透明度，將其奉為圭臬，就會出爾反爾地修改透明度的基本定義，使提供的數據失去可比性，政府還有可能操縱媒體、杜撰虛假報道、提供虛假的財政數據、刻意夸大政績、渲染對己有利的信息等。于是，就會出現圖中由之間距離所代表的“透明度幻覺”——不管政府對透明度的解釋在技術上看似多么有效，但那只不過是假象而已，實際的透明度只是在點。“透明度幻覺”可能源于公眾暫時的認知不足，也有可能就是政府蓄意而為的結果。如在安哥拉、多米尼加、厄爾瓦多、阿爾巴尼亞等國家，盡管政府制定了信息自由法案，但這些國家仍被國際社會公認是屬于公共政策透明度很低，且治理績效欠佳的那一類。[4]這剛好為驗證戴維·赫爾德分析框架的可信度提供了來自現實世界的佐證。

圖2 名義透明度與實際透明度

（4）現實世界中，透明度與效率之間的關系變幻不定，“悖反性”是客觀存在的。圖3中的曲線試圖對這種復雜性作出描述。這一曲線在“最適度”（T*）之后，與樂觀的BB′曲線完全重合，但在“最適度”之前，它上升的軌跡卻與樂觀曲線有著很大的偏離。這揭示著透明度每前進一步所得到的“紅利”都是來之不易的。在現實世界中，透明度是一柄“雙刃劍”，具有內在的“悖反性”。它一方面能促進公共治理，另一方面當負面信息被“過度曝光”時，也可能引發公眾情緒化的過激反應，使原本簡單的、可以緩和的矛盾變得激化而不好收拾。如一家國有銀行出現了臨時性困難，信息披露后極有可能被公眾誤解，從而引起連鎖反應，造成不必要的銀行危機。

圖3 透明度功能的轉換

應當強調，戴維·赫爾德的分析框架主要著眼于經濟效率，倘若換一個角度從言論自由或民主政治的視角考慮，結論或許有所不同。但有一點不能否認，即透明度是有條件、有限度的。在一個不完善的世界中，過度的信息曝光有可能削弱某些維持社會正常運轉的規則。①按照弗洛伊德的觀點，一個人過度暴露“本我”就是愚蠢，因為每一個人都有隱私。同樣，如果一個企業不保護商業秘密，就會在商戰中喪失競爭優勢。對于每一個置身激烈國際競爭的國家，也理應嚴守本國的國家機密。根據國際慣例，凡涉及國家安全、國際關系、國家經濟利益、對第三方的保密義務、法律執行和個人隱私的內容，都構成信息披露的例外。關鍵在于對“國家機密”的認定上，不應把需要向公眾披露的不屬于“機密”的信息界定為“機密”。

戴維·赫爾德的分析框架對于中國財政透明度的推進非常有益。它所引申的推論是：透明度本身并不是政府治理的目標，而是服務于目標的手段。對此，國際貨幣基金組織在2001年發布的《財政透明度手冊》的導言中指出：財政透明度只是良好財政管理的一個方面，需謹慎區分財政透明度與其他兩個重要方面——財政政策的效率和公共財政穩健性之間的區別。[5]很明顯，財政透明度、財政政策效率和公共財政穩健性三者間是相互制約的關系，單從提高政府管理績效這一點看，不通過透明度而采取其他激勵措施同樣能提高政府效率。因此，推進透明度的改革，既是在“陽光法案”和“過度曝光”之間尋覓那個“最適度”，也是在公平和效率之間、在經濟體制改革和政治制度改革之間審時度勢地作出理性的抉擇。

二、繞過誤區：專注于財政治理機制的構建

以政府預算公開為標志性事件，財政透明度在我國的推進跨越了漫長的歷史時空。粗線條地劃分，大體經歷了三個階段：

——從1949年建國到1999年可謂財政透明度的萌芽期。在此期間，國家保密法等政府文件把政府預算規定為國家機密，不得向社會公開。即使是人大代表，也無法切實履行審議監督政府預算的權力。

——第二階段，1999年全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，具體提出了編制部門預算、細化預算編制等要求。2000年教育部、農業部、科技部、勞動和社會保障部四個部門率先實行部門預算改革，為預算公開積極創造條件。同年，我國加入了國際貨幣基金組織的數據公布通用系統（GDDS），財政部每季度向國際貨幣基金組織統計部及其出版物《國際金融統計》提供財政收支（包括債務）數據，能夠滿足國際組織對財政統計信息的基本要求。

——第三階段醞釀于2007年，國務院發布《政府信息公開條例》。這是第一個涉及預算公開的制度文本，規定將“財政預算、決算報告”和“財政收支、各類專項資金的管理和使用情況”列為重點公開的政府信息。直到2010年，國土資源部等部委向全社會公開部門預算。

對照戴維·赫爾德的分析框架，我國財政透明度的推進是否進入“適度區間”?有沒有為之付出額外的成本？是否接近了“過猶不及”的拐點？我們未做實證研究，不可輕易作出判斷，但可以從限度和效率的角度，探討在我國推進財政透明度的幾個“誤區”。我們的基本觀點是：財政透明度作為公共治理的一種有效工具，需要穩扎穩打地奠定基礎，這個基礎包括制度框架、組織結構、機構能力和人力資源等許多方面。做表面文章，為透明而透明的表層改革，除徒增行政成本之外，并無提升政府治理績效的實際意義。要避免“透明度的幻覺”，切忌在制度設計的初始階段即陷入“誤區”。這一基本觀點可以分解為以下幾個要點：

（1）財政透明度信息提供的簡明扼要非常關鍵。現代國家制度的復雜性決定了財政透明度信息披露的復雜性。無論是IMF的數據發布系統和財政透明度基本要求，還是OECD的預算透明度最佳做法，都是非常繁復的一整套系統。如果對透明度的每一項具體要求都不加選擇地逐一落實，那將是一個誤區。如前述過猶不及的道理，當各方面條件還不具備時，過多的信息傾瀉反而會模糊經濟社會問題的焦點，弱化了真實的財政透明度。

一個務實的選擇是全面考慮國情與時機、成本與效益以及財政管理創新中可能遭遇的風險，區分輕重緩急穩步地推進透明度。有必要強調提供簡明扼要的財政信息非常關鍵，應注重信息披露的實效，避免陷入數據編撰的另一套“繁文縟節”之中。盡量以較少的文件篇幅披露盡可能多的有用信息，這些信息應便于公眾參與。可以先發布扶貧、教育、醫療、社會保障等民生方面的預算信息，疏通公眾參與預算監督的渠道，由地方到中央層層推進，自下而上地逐步建立預算透明度的信息發布制度。

（2）在績效預算改革中關注財政投入毫不松懈。在歐美國家新公共管理運動中，國家預算改革已經進展到“放松投入，結果導向和關注績效”的階段。我國現階段借鑒國外經驗引入“結果導向”的績效預算很有必要，但考慮到我國預算改革的背景，若放松對財政投入的關注，則會陷入另一個誤區。

之所以不能放松對財政投入的監控，是著眼于延續至今的制度缺陷。傳統模式下財政透明度很低，從預算科目和體系設計都缺乏完整性，不能把全部預算外、制度外資金囊括其中。政府會計系統亦不健全，不能及時、同步追蹤預算資金的真實投入情況。每年提交人大的政府預算報告只是文字說明，不能全面反映各預算部門和項目的投入信息。因此，持續關注財政投入是完善財政預算制度的需要。需要關注投入的另一個原因也是為了防止舍本逐末。近年來，各級政府普遍實行政績考核，作出民生財政讓百姓得實惠的承諾，但此類承諾往往是有“時間表”而無“預算表”。即對取得既定政績需要多少投入，有沒有可靠的資金保障，是否需要增稅或收費項目等信息披露不夠。有鑒于此，為了避免讓不切合實際的“高指標”造成“財政幻覺”，也是為了保持財政政策的效率性和穩健性，需要對各級政府的“政績承諾”從資金來源和成本效益的角度實施監控。總之，在我國現階段各項基礎制度尚不完善的情況下，應在關注預算產出與績效的同時，毫不放松財政預算資金投入方面的制度完善。

（3）“結果的透明”比“過程的透明”更加重要。從公共決策的視角分析，保持政策形成過程的相對封閉還是必要的。以公共支出績效評估為例，雖然“投入、產出和結果”都是財政透明度追求的目標，但是，從“投入”到“產出”，再由“產出”到“結果”，其中間轉換過程卻不一定要求透明。理由有二：一是不宜透明，二是不易透明。不宜透明主要是針對從“投入”到“產出”這一衡量效率和涉及技術、管理創新的轉換過程。如果強求透明就有可能削弱創新的動力，甚至造成效率損失。不易透明主要是針對從“產出”到“結果”這一檢驗效能的過程。因為效能指標既不易把握，也難以量化。如果要求披露“中間過程”的詳細數據，這既不現實也無必要，還容易誘發捏造數據、弄虛作假的不良行政行為。

基于公共管理的效率目標，我們提出“結果的透明”重于“過程的透明”這一觀點。也就是說，政府必須及時發布有關財政決策結果的信息，而無需把政策形成及調整中的每一項備選方案、每一個測算數據都公之于眾。作為政府決策結果的各類財政政策法規，必須及時公布、規定明確、表達清晰，符合透明度的要求，而政府政策法規本身則需要在一個相對封閉的環境下形成。

（4）“機制構建”重于“丑聞曝光”。我們試圖強調另一要點是：推進預算透明度的目的在于構建治理機制，而不僅僅是“曝光丑聞”。雖然“曝光丑聞”能在短期內迅速吸引公眾的眼球，但如果沒有相應的措施及時跟進，公眾的注意力會逐漸減弱，反倒是“丑聞”越多，公眾越麻木，其后果不堪設想。正確的做法是以“丑聞曝光”為先導，抓住公眾達成共識的大好時機，采取有效的治理措施，推行制度創新，完善治理機制。

新制度經濟學告訴我們：治理機制是正式規則和非正式規則相融合的產物，構建治理機制不但要求正式制度規則上的創新，而且需要在更深層的社會文化層面確立非正式的制度約束。[6]一般來說，社會文化層次的變革需要相當長的演化時間，非正式制度約束的逐步形成要經過四個階段：“引發→認同→固化→傳承”。“曝光丑聞”固然能迅速引發公眾的關注，凝聚全社會懲治腐敗，推動財政治理的共識。須知此時也是制度創新的轉折點，若沒有相應的制度供給，不但治理機制難于形成，而且不可能有一整套固化的治理制度傳承下去，并在傳承中不斷強化和升華，再逐步內化為社會文化深層的約束規則。因此，只注重“丑聞曝光”，而不注重“機制構建”，這是應當避免的又一個“誤區”。

三、綱舉目張：緊握政府預算這一公共治理的利器

如何讓我國財政透明度盡可能保持在合意的區間內，以“陽光財政”不斷提升經濟和社會發展的效率，而不是讓公眾面對猶如“天書”般的預算文本困惑茫然？關鍵在于緊握政府預算這一公共治理的利器。歷史和現實、理論與實踐都向我們昭示，推進政府預算改革具有“綱舉目張”的效果。因為公共預算遵循嚴格的程序安排，體現立法、行政、司法之間的制衡，具有公開、透明、便于公眾監督的特點。預算改革一方面在收入和支出的源頭上強化對政府行為的約束，另一方面從預算科目、會計規則等技術層面逐漸滲透。這對于促進政府制度創新和完善財政治理機制，將具有深遠的意義。

可以樂觀地預言，我國財政透明度的進展正在進入“適度區間”，與這一區間相對應的卻是國家政治、經濟和社會制度變革的“深水區”。為了能成功跨越“深水區陷阱”，并保持“適度區間”內的良好發展態勢，我們建議采取以下舉措：

（1）建立系統性、高效率的預算報告制度。透明的預算猶如人人皆能運用的公共治理的“利器”，而不透明的預算則被OECD比喻為“暗機關（Gimmick）”，②這樣的預算會引起公眾的不滿，對政府公信力造成極壞的影響。20世紀90年代以來，我國在財政透明度制度建設上的進步是史無前例的，先后實行了財政部文告制度、審計結果公開制度、政府發言人制度等。政府還間或地以白皮書等形式向社會公布扶貧減災、社會保障、軍費開支等方面的財政信息。在地方層面上，已有廣州、上海、深圳等城市實施了與信息公開相關的地方法規。今后我國財政透明度的推進要注重實效，將著力點放在建立和完善系統性、高效率的預算報告制度上面，參照OECD預算透明度最佳做法，定期發布月報、季報、年度中期報告，并在其中披露充足的財政預算信息，從而避免糾纏于細枝末節一哄而起的作秀、跟風和造勢。對于公眾關心的“三公”消費數據要盡快公布，但其他無關宏旨的數據無需面面俱到地公布。在這里也有“抓大放小”的智慧，也要考慮推進財政透明度的成本與效率。

（2）培養具有專業素質的人大代表和成熟、理性的公民社會。良好的透明度需要一個對人民高度負責的政府，一個成熟、理性的公民社會以及一種開放、文明的社會氛圍。然而，中華文明上下五千年卻深植在“保密文化”的土壤中，公眾缺乏參與政府預算監督的經驗，即使大多數人大代表也不具備監督政府預算的專業素質。要卓有成效地推進財政透明度，當務之急的是培養具有專業素質的人大代表和成熟、理性的公民社會。如上海等地已經摸索出比較成功的經驗，他們通過學習、培訓等途徑，使各級人民代表在短期內盡快掌握與預算監督相關的專業知識。

公共預算的預算程序是周而復始、連續不斷的，這一過程也可以成為開啟民智，培育公民參與和公民精神的課堂。政府可以通過預算聽證、公開質詢以及公眾辯論等方式集思廣益，吸取民意，采取有效措施，加強政府機構的能力培養和制度建設。[7]當公眾能及時獲取有價值的預算信息，他們就有能力幫助政府分析形勢，善意地提出政策建議，成為有作為、有建樹的公共政策參與者。

（3）借鑒國際經驗，以公（市）民預算的方式高效、快捷地發布財政信息。按照國際預算項目的界定，“公（市）民預算”是指為了讓全體公民中盡可能多的人能讀得懂預算，而對預算文件進行通俗化處理后的預算概要。其宗旨是盡量對復雜的預算文件做“去神秘化”的處理，使其更貼近民眾，讓人民了解預算，掌握預算信息，進而更有效地監督政府施政。這種預算概要可以采取多種形式，既可以由政府公布，也可以委托學術團體發布，它并不替代常規的、詳細的政府預算文件，但卻是正式預算文件的重要補充。針對我國公眾預算知識欠缺的實際情況，借鑒國外這種“公（市）民預算”的方式很有必要。近年來，我國的預算報告都附加了專業術語解釋，這是體現“公（市）民預算”精神的良好開端。伴隨電子政務工程的實施，更多的政府文件、財政經濟數據等上傳到政府網上，國內一些研究機構、學術團體、民間智庫所扮演的角色并不亞于國外的公民預算組織。建議我國正式采用“公（市）民預算”這一公民參與的有效方式，高效、快捷地發布財政信息，引導更多的公眾參與到預算監督活動中來。

（4）通過政府預算過程兌現政府承諾，強化政府責任。實行預算透明度的前提條件是政府的決心與承諾。當前我國正處于社會轉型期、社會矛盾聚集多發期，這使政府治理面臨嚴峻的挑戰。此時的政府預算改革能夠強化政府乃至廣義公共部門的責任約束，預算透明度實際上就是把政府承諾制度化地展現出來。在經濟上實施宏觀經濟規劃和中期預算框架，在更廣闊的視野上凸現政府治理責任與績效。在政治上，兌現懲治腐敗，實現善治的承諾。在法律上，不僅要建立健全政府預算的各項法定程序和規則，更要注重其執行機制等。如前所述，責任約束還表現在預算透明度推進的限度與效率上，過猶不及，事緩則圓。要循序漸進地在全社會形成一種公開透明的制度氛圍，實事求是地公布預算信息，既不夸大政績，也不遮掩瑕疵。引導公眾井然有序地參與預算過程，永遠是對政府責任機制的一種特殊考驗。

注 釋：

①如對朱利安·阿桑奇創辦維基解密網站的評價是毀譽參半的。盡管絕大多數人都認為其解密行為是有效地行使了公民監督政府的權利，但是，在近期內，這種自由放任的信息披露模式在任何一個國家也不可能成為現實。

②在英文中Gimmick一詞指暗機關，即一種用來欺騙、行騙或欺詐的裝置，尤指秘密地和欺騙地控制賭博器具的機械裝置。

[1]國際貨幣基金組織．財政透明度[M]．財政部財政科學研究所整理．北京：人民出版社，2001．

[2]程 瑜.我國財政透明度制度構建研究[J].當代財經，2009，(8)：35-39.

[3]David Heald．Fiscal Transparency:Concepts,Measurement and UK practice[J]．Public Administration,2003，81(4)：723-759.

[4]Ana Bellver， Daniel Kaufmann．Transparenting Transparency Initial Empirics and Policy Applications[R]．World Bank,2005．

[5]柯武剛，史漫飛.制度經濟學[M].北京：商務印書館，2002.

[6]中國地方政府公共預算改革的試驗和成功：對浙江溫嶺新河鎮公共預算改革的觀察[EB/OL].http://www.pbgchina.cn/newsinfo.asp.newsid=1220.

[7]韓 潔.論超越預算對預算管理改革的重要意義[J].江西財經大學學報，2006，(5)：17-20.

Limitation and Efficiency of Fiscal Transparence：Interpretation of an Analytical Frame

LING Lan,ZHANG Ling（Tianjin University of Finance and Economics,Tianjin 300222,China）

To promote the fiscal transparence is a gradual process,during which attention should be paid to the limitation and efficiency of information disclosure.At present,China is in the period of social transformation,the promotion of fiscal transparence should avoid being trapped in the so-called notion of“going too far is as bad as not going far enough”.Therefore,by taking advantage of the reform of the government budget system,the Government ought to establish and perfect the standardized budget reporting system,construct the platform for public participation,and build a mechanism of governance for public finance with higher efficiency.

fiscal transparence;budget transparence;limitation;efficiency;mechanism of governance

責任編校：周全林

F812.2

A

1005－0892(2011)06－0023－07

2011-03-02

國家社科基金項目“構建中國公共財政框架中的治理結構”（04BZZ040）

凌 嵐，天津財經大學教授，博士生導師，主要從事公共管理、社會保障研究；張 玲，天津財經大學博士研究生，主要從事公共管理研究。