城鄉教育的非均等化研究

張勇

（山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南，250100）

城鄉教育的非均等化研究

張勇

（山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南，250100）

基本公共服務均等化，要求實現社會的機會和結果均等，實現人人共享改革的發展成果。然而，我國城鄉之間的教育差距在不斷拉大，成為了影響社會公平正義的重要障礙，成為了影響和諧社會構建的重要因子。因此，要充分發揮政府的職能，吸引多元力量參加到教育事業中來，才能夠逐步實現城鄉教育的均衡發展。

基本公共服務；城鄉教育；非均等化

經過30多年的改革開放，我國經濟迅速發展，尤其是近幾年，我國GDP以10%左右的速度增長。但是，城鄉之間的經濟社會發展差距進一步拉大，基本公共服務均等化成為了人們關注的焦點。基本公共服務均等化是政府實現分配正義、促進社會和諧發展的重要途徑，也是政府公共政策的重要內容。基本公共服務均等化對于政府而言，就是指各級政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經濟成分和不同社會階層提供基本均等的公共物品和服務；對于社會公眾而言，就是指在一國范圍內的全體居民應當享有水平大致相當的基本公共服務，包括義務教育、社會保障等。其實質是指，將公民的政治、經濟、社會、文化等方面的差異控制在合理的范圍內，在公共服務領域范圍內保障社會成員的基本權利相對平等的實現。［1］我國城鄉差距較大，基本公共服務均等化的標準宜低不宜高，可以優先考慮解決弱勢群體的最基本保障為準則。十七大報告中也提出了：“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”，而統籌城鄉發展的關鍵就在于教育。教育對于城鄉經濟和社會發展，居民收入的提高，國家工業化、現代化的實現具有重要的意義。教育是縮小城鄉差距，實現基本公共服務均等化的治本之策之一。我國很多學者認為，國家實行了義務教育階段免除學雜費的政策后，城鄉之間的教育就公平了。然而，對我國城鄉之間的義務教育進行深入剖析之后發現，我國城鄉之間的義務教育問題是表面的平等，其城鄉差距依然存在，并未實現均等化。城鄉之間的教育不均等有其深刻的根源，實行國家辦學、中央集權、財政單一供給的管理模式，“重城輕鄉”的國家發展戰略等，造成了我國城鄉教育的二元化，使得城鄉教育一直未納入到均等化軌道上來。

一、城鄉教育的非均等化現狀

改革開放以來，我國城鄉之間的教育發展一直非均等，教育差距不斷拉大，主要體現在以下幾個方面：

第一，城鄉教育投入的不均等。在城鄉二元經濟體制下，國家政策以“城市中心”為導向，優先滿足和體現城市人的需要，這就造成了城鄉之間教育投入的非均等化。盡管近幾年，國家增大了對農村教育經費的支出，但是在生均預算內教育經費，生均預算內教育事業經費方面還存在明顯的差異。從表1、表2中可以看出，國家對農村的教育經費一直在增加，小學階段，從2005年的生均1230.26元，到2008年的生均2640.79元，增加了2.15倍；初中階段，從2005年的生均1355.40元，增加到2008年的生均3390.06元，增加了2.50倍。但是城鄉差的差額在不斷擴大，2005年—2008年小學階段生均教育內預算經費，城鄉差從130.90元擴大到了147.76元，相差16.86元（詳見表1）［2］；2005年—2008年初中階段生均教育預算內經費，城鄉差從206.61元擴大到了255.43元，相差48.69元（詳見表2），城鄉之間的差距在不斷地拉大。

第二，城鄉師資力量的不均等。城市的教師質量要明顯高于農村。從2001年教師質量來看，城市小學教師具有大專及以上學歷的占40.9%，在農村為20.3%，城市比農村多20.6個百分點。城市教師具有大學及以上學歷的為23.5%，在農村為9.4%，城市比農村多出14.1個百分點。每個農村小學教師要負擔22.7個學生，每個農村初中教師要負擔19.9個學生，而城市教師負擔學生量分別為19.7個和17.9個。從2005年的教師質量來看，小學教師具有大專及以上學歷，城市為78.01%，農村為47.49%，城市比農村多了30.52個百分點；初中教師具有大學及以上學歷，城市為62.44%，農村為24.34%，比農村多了38.10個百分點。［3］2001年與2005年對比，小學教師質量城鄉差從20.6%增大到30.52%；初中教師質量城鄉差從14.1%增大到38.10%。城鄉之間的師資力量差距在不斷地拉大。

第三，城鄉教育機會的不均等。農村學生從小學一直到大學，享受到的教育機會和城市學生相比是非均等的。根據上海教育科學院有關專家的測算，近年來每年大約有500萬適齡兒童沒有完成初中教育，其中200萬適齡兒童沒有完成小學教育，這些沒有接受義務教育的學生主要是農村人口。2001年，城市小學學齡兒童入學率為99.6%，農村為98.8%，盡管相差0.8個百分點，但是農村適齡兒童基數大，在全國114萬未入學的兒童中，城市僅為13萬人，而農村為101萬。進入高中階段，城鄉不均等進一步拉大，1999年城市的升學率是55.4%，農村是18.6%，城市高中升學率幾乎是農村的3倍。進入大學階段，城鄉不均等更加突出。在城鄉間，高等教育機會獲得的整體差距，城市是農村的5.8倍，在全國重點院校中這個差距高達8.8倍。農民工階層子女與整個非農階層子女在接受高等教育機會上的整體差距是5.6倍。［4］

表1 2005-2008年全國城鄉小學階段預算內教育經費生均支出情況（元）

表2 2005-2008年全國城鄉初中階段預算內教育經費生均支出情況（元）

第四，城鄉居民受教育程度的不均等。2000年，農村每10萬人接受小學教育的人數比例為42.6%，接受初中教育的人數比例為33.2%，接受高中和中專教育的人數為5.3%，接受大專及以上教育的人數為0.484%。城市每10萬人接受小學教育的人數比例為23.5%，初中為35.3%，高中和中專為21.1%，大專及以上為8.8%。農村文盲率為11.55%，城市為5.22%，城市比農村低6.33個百分點。［5］

二、城鄉教育非均等化的原因分析

我國城鄉之間教育非均等化的形成，有其深刻的歷史原因及制度背景，也有國家政策的原因。

第一，城鄉二元經濟結構是其根本原因。著名的美國哲學家、倫理學家約翰·羅爾斯在論證“機會的公平平等”原則時指出：“社會基本結構是正義的主要問題。如我們所見，這意味著首要的分配問題是基本權利和義務的分配，是社會和經濟的不平等以及以此為基礎的合法期望的調節。”［6］在長期的二元經濟結構下，政府把有限的人力、物力、財力投入到城市教育，這就造成城市教育起點比農村高，造成農村教師人員質量差，教學條件差的客觀現實。同時，城鄉經濟發展的不均衡，拉大了城鄉居民收入，很多農村家庭由于難以負擔基本教育費用，不得不放棄子女的教育機會，這更加大了城鄉教育的不平等。另外，城鄉戶籍制度的存在，農村、城市各自招生，農村學生進城讀書需要繳納高昂的借讀費，這就阻礙了農村學生接受優質資源的機會。城鄉教育非均等化也就有了必然性。

第二，國家“重城輕鄉”的政策是客觀原因。我國城市化水平低，60%以上的人口住在農村，農村義務教育理應成為國家教育投入的主要部分。但是，在教育資源的分配上，國家一直重視城市教育的發展，而輕視農村教育，把優秀的教師吸引到城市，把先進的教學設備分到城市，把優秀的大學建到城市，這在客觀上就造成了城市鄉村教育的差距。并且，我國現行的義務教育投入體制是，城市負責城市，農村負責農村，農村義務教育經費以縣鄉兩級財政為主，很大一部分農民自己負擔。城鄉財政收入的巨大差距，就造成城鄉教育投入的巨大差距。城鄉教育不均等也就有了客觀性。

第三，農村教育經費保障機制不完善。盡管從2005年，中央政府加大了對農村義務教育經費的保障，這相對于農村以縣鄉兩級財政為主的體制來講，是一個進步。但是，中央和地方的分擔僅集中在學雜費、貧困生教科書費和寄宿制學生生活費等項目上，而教師工資、基礎設施建設費用等沒有徹底解決。并且，中央政府突出了在教育上的責任和義務，但是省級政府的責任卻沒有進一步發揮，省級政府在教育問題上責任不足也沒有得到徹底解決。這些問題也加大了城鄉間教育的非均等化。

三、完善我國城鄉教育非均等化的對策

城鄉教育不均等成為我國構建和諧社會，實現社會公平正義的一個障礙，促進城鄉教育資源的均衡發展，已經成為了整個社會的共同呼聲。我們可以從以下幾個方面改革創新來達到城鄉教育的均等化。

第一，消除城鄉二元結構，實現城鄉教育均等化。自1949年新中國成立以來，我國就形成了城鄉分割的教育體制，這是形成城鄉教育非均等化的根源。但是，隨著國家經濟的發展和國家財力的不斷增加，將公平作為社會發展的目標時，就要逐步分步驟地消除城鄉教育的非均等化。因此，我們應該逐漸改革城鄉分割的管理體制，消除戶籍管理制度，堅持城鄉教育一體化的政策導向，改變“重城輕鄉”的教育體制，實現城鄉教育體系的均衡發展，要逐步消除區域差異，逐步消除城鄉差異，實現國家城鄉教育的統一發展。

第二，增加政府對農村的教育投入，保障農村的教育經費。教育的發展離不開政府的投入和支持，城鄉教育的均衡離不開公共財政的支出。在國家教育經費有限的條件下，要加大財政對義務教育的投入，要將新增的教育經費投入到農村及貧困地區，不斷優化教育支出結構。只有國家政府拿出足夠的資金支撐義務教育的發展，均等化的實現才有可能。針對農村教育主要依靠縣鄉兩級財政的支持，省級政府要統籌管理，強化責任，保證中央對地方教育資金的足額撥付到位，又要采取措施保證下級政府承擔資金的落實，發現挪用或是轉移的情況，立即處理，保證教育事業的發展。同時，由中央和地方各級政府共同負擔農村小學教師工資，列入中央和省、市、縣各級財政預算，有縣統一管理，保證教師工資按月足額發放。要根據地區發展水平和財力狀況，核定中小學公用經費最低支出水平，建立和健全義務教育成本的核算制度，保證合理的師生比例和班額標準。［7］

第三，要鼓勵優秀的教師到農村去，提高農村的師資力量。政府可以采取激勵政策，給予優厚的待遇，引導優秀的教師人才流向農村，改變農村缺乏優秀教師的現狀。鼓勵師范院校學生到農村學習支教，對有農村支教經驗的教師可以優先聘用等。同時，大力開展中小學教師的繼續教育，鼓勵和安排農村教師到城市接受學習、培訓和再教育，提高他們的教學能力。國家可以實行對口扶持政策，安排農村教師到對口的大學里繼續學習，在學成之后回到原來崗位繼續為學生服務。另外，可以組織優秀教師到農村任教、鍛煉，逐漸探索城鄉之間的教師“輪崗制”，有利于城鄉教育的均衡發展。

第四，鼓勵民間資本進入農村教育事業，完善企業捐贈制度。國家經濟的不斷發展，民間財富的不斷集聚，社會上出現了民間資本投入農村中小學建設的情況，捐資助學、捐資建樓的現象不斷發生，政府要充分利用這樣的契機，鼓勵民間資本對農村教育的支持，擴大農村教育經費的來源。政府可以采用稅收政策，對于捐資的企業給予稅收優惠政策，吸引更多的企業參與到教育事業中來。同時，大力促進非營利組織、民間團體和基金組織的發展，鼓勵他們對農村教育進行支持，從而縮小城鄉教育的差距。

實現城鄉教育的均衡發展是一項系統而艱巨的任務，需要政府的支持和扶持，需要全社會的共同關注和努力，相信隨著國家經濟的不斷發展，綜合國力的不斷提高，以及農村經濟的不斷發展，城鄉之間的差距會不斷縮小，最終實現農村教育和城市教育的一體化，實現社會的公平正義。

［1］ 李偉.我國基本公共服務均等化研究［M］.北京：經濟科學出版社，2010：221.

［2］ 俞云，陳東平.城鄉義務教育均衡發展及其路徑［J］.重慶社會科學，2010（7）：37-41.

［3］ 遲福林，等.中國(海南)改革發展研究院［M］.北京：中國經濟出版社，2008：65-82.

［4］ 胡美靈.當代中國農民權利的嬗變［M］.北京：知識產權出版社，2008：187.

［5］ 李連仲.社會主義新農村建設的理論和實踐［M］.北京：經濟科學出版社，2007：147.

［6］ 約翰·羅爾斯.正義論［M］.何懷宏，等，譯.北京：中國社會科學出版社，2003：85.

［7］ 李連仲.社會主義新農村建設的理論和實踐［M］.北京：經濟科學出版社，2007：147.

C913.4

A

張勇（1985-），男，碩士研究生，研究方向為社會保障及人力資源。