改革開放以來我國民族立法觀芻議

□ 劉振宇

（中央民族大學，北京 100081）

改革開放以來我國民族立法觀芻議

□ 劉振宇

（中央民族大學，北京 100081）

民族立法觀是支配民族立法乃至整個民族法制工作的重要指導思想。改革開放以來，我國民族立法工作取得的快速發展是堅持科學民族立法觀的必然結果。當前指導我國民族立法工作的根本指針就是鄧小平理論、 “三個代表”重要思想、科學發展觀中的民族立法觀。認真理解和準確把握這些內涵豐富、與時俱進的民族立法思想，對于進一步健全具有中國特色社會主義的民族法律法規體系而言意義重大。

民族立法觀；鄧小平理論；三個代表；科學發展觀

不論承認與否，任何立法活動都受到特定社會發展階段思想意識和理論學說的支配，即所謂的立法指導思想，或曰立法觀。民族立法活動亦不例外，立法者在立法活動中自覺不自覺地接受某種民族立法觀的支配，并將其通過法律規范的形式表現出來。立法指導思想是整個國家立法體制得以建立和運行的理論基礎。當然任何立法觀都不可能憑空產生，它有其生成的政治經濟基礎和社會文化淵源。我國是一個統一的多民族國家，經濟上以社會主義公有制為主導，政治上實行人民民主專政，這奠定了我國民族立法觀的政治經濟基礎；歷史上長期形成的各民族唇齒相依、和睦共處的民族關系，成為我國民族立法觀的社會歷史基礎；而建構其上的馬列主義、毛澤東思想中關于民族平等、團結、互助的社會主義民族觀念，則成為我國民族立法觀的文化理論依據。

新中國的成立，尤其是改革開放以來我國的民族立法工作取得的巨大成就，初步形成了以憲法和民族區域自治法為核心，覆蓋各個法律位階的、具有中國特色的、民族法規體系。這一驕人業績離不開正確的、科學的民族立法觀的指導。與此同時，任何有生命力的理論體系都不是僵化的，他會根據具體社會歷史條件的變化而適時作出調適，在社會實踐中不斷豐富和完善自己。馬列主義、毛澤東思想是開放的思想理論體系，與時俱進是其可貴的理論品質。改革開放30年來的民族法制建設成功實踐表明，只有堅持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”思想和科學發展觀，才能推動建設有中國特色社會主義民族法制事業的不斷前進。世紀之交，鄧小平理論和“三個代表”思想相繼入憲，成為指導新時期國家建設和社會發展的根本指針，成為一切國家行為的行動指南。當然民族立法活動是其應有的題中之義。因此，當前我國民族立法的根本指導思想就是鄧小平理論、“三個代表”思想、科學發展觀中的民族立法觀。

一、鄧小平理論中的民族立法觀

鄧小平同志是黨和國家第一代領導集體中的重要成員，是第二代領導集體的核心，是建設有中國特色社會主義事業的總設計師。鄧小平非常重視國家民族法制建設工作，特別是在改革開放以后，面對社會主義建設進程中出現的大量民族問題，他提出了一系列有關建立健全民族法制的重要思想，高屋建瓴地闡發了民族法制建設的基本綱領，成為新時期我國民族法制建設的重要理論基礎。

⒈民族立法應當始終堅持民族平等。鄧小平始終高度關注國家的民族問題，他指出，民族問題是一個關系到社會穩定和國家命運的重大問題，因此，必須把民族法制工作擺到突出的重要地位，把民族立法工作提高到關系國家安定和興衰成敗的戰略高度來認識。

鄧小平認為，要加強民族立法工作，必須始終不渝地堅持民族平等原則。一是他強調民族平等的前提是政治平等和法律平等。民族立法必須保證各民族在政治社會生活和相互交往中享有同等的權利，并且在國家政治、經濟和社會生活的各個方面權利一致、地位對等。二是他反對任何虛偽的、標榜的、形式上的民族平等，主張現實的、真正的民族平等。具體到民族立法工作而言，他認為民族平等應該包括兩層內涵：一方面，國家制定的各項民族法律法規是在真正堅持民族平等原則的基礎上制定的；另一方面，國家制定的各項民族法律法規必須真正執行并付諸實施。三是他創造性地發展了民族平等原則。他認為，要真正實現民族平等，除了堅持各民族政治、法律上的平等外，更重要的是要采取各項切實有效的措施，給予少數民族特殊的經濟政策，積極幫助民族地區加快經濟社會文化事業的發展，努力縮小少數民族與漢族之間的發展差距。因此，加快少數民族和民族地區的經濟立法工作和國家相關配套特殊經濟政策扶持，對于民族地區的改革開放和促進各民族共同繁榮發展而言具有重要的現實意義。

同時，鄧小平還強調國家的民族立法工作要立足于加強各民族的團結與合作。首先，在新的歷史時期，鄧小平結合我國民族問題的實際賦予了民族團結新的內涵，將民族團結闡釋為整個中華民族的大團結，把民族團結視為實現和維護祖國統一和社會穩定的重要立法指導思想。其次，在對待民族關系問題上，鄧小平一貫反對任何形式的民族壓迫和民族歧視。為貫徹鄧小平同志的這一思想，1982年憲法序言中明文規定了“在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義”的條文，這表明民族團結的立法指導思想得到了最高法律的確認。再次，民族團結原則不僅是我國民族立法工作的指導思想之一，反過來，黨和國家的民族政策法規也是進一步鞏固中華民族大團結的保證。他指出：“歷史上的反動統治實行的是大民族主義的政策，只能加深民族隔閡，而今天我們政協共同綱領所規定的民族政策，一定能夠消除這種隔閡，實現各民族的大團結”。［1］（p162）他將新中國的民族法規政策視為實現各民族大團結的根本保證。

⒉加快民族自治立法，實行真正的民族區域自治。鄧小平始終把民族區域自治視為解決我國民族問題的基本政治制度。鄧小平關于民族區域自治法制思想是鄧小平民族理論中的重要組成部分。特別是十一屆三中全會以后，鄧小平民族區域自治思想有了重大突破。在肯定和總結民族區域自治的基礎上，鄧小平進一步強調要加快民族自治立法，不斷推進民族區域自治法制的規范化，使各民族地區真正實現民族區域自治。

之所以說鄧小平“真正實行民族區域自治”的觀點是我國新時期民族立法工作的指導思想之一，主要表現在以下兩個方面。其一，不搞形式或是表面上的民族區域自治，而要實行真正的民族區域自治，就必須強調和充分保障民族地區自治機關依法享有廣泛的自治權，尤其是在發展經濟和文化方面的自治權。而要實現這一目標，關鍵在于加強社會主義民主和完善民族區域自治各項法制建設，保障民族自治地區的自治機關能夠充分行使法定的自治權。誠如1981年通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中所指出的，“必須堅持實行民族區域自治，加強民族區域自治的法制建設，保障各少數民族根據本地實際情況貫徹執行黨和國家政策的自主權”。［2］（p843）其二，要真正實行民族區域自治，還需要發揮民族地區干部群眾的積極性和創造性，加快民族地方自治立法的完善。要不斷在民族地區各級干部和群眾中樹立民主意識和法制觀念，不斷改革落后觀念和陳舊體制，在不違反上位立法的前提下，結合實際、大膽探索、總結經驗，制定出適合于本民族發展的法律法規和政策制度。回顧新時期民族法制的發展歷程不難發現，20世紀80－90年代，圍繞加強民族自治地區自治權為中心，我國各級民族自治立法建設取得了輝煌成績。而這一成就的取得，正是由于各級民族立法工作中堅持了鄧小平 “真正實行民族區域自治”的正確觀點。

⒊關于民族立法工作的基本主張。具體到民族立法工作層面，鄧小平提出了一系列頗有見地的主張，至今仍有其重要的現實指導意義。第一，鄧小平在總結我國民族法制建設正反兩方面經驗的基礎上，明確提出了“法制要在執行中逐步完備起來”［3］（p255）的重要思想。即是說，我國的民族法制體系要不失時機地在執行過程中不斷充實并逐步建立起來。這一民族立法思想是對我國社會主義初級階段民族法制建設內在要求的集中反映和高度概括。第二，鄧小平提出“法律條文開始可以粗一點，逐步完善。有的法規地方可以先試搞，然后經過總結提高，制定全國通行的法律。修改補充法律，成熟一條就修改補充一條，不要等待‘成套設備’。總之，有比沒有好，快搞比慢搞好。”［4］（p147）這一立法主張符合當時我國民族立法工作的實際情況。上述主張，第一點從民族法制建設的全局和長遠考慮，強調民族立法工作“不能等”；第二點又從具體民族立法過程著眼，強調“急不得”，要“慢慢來”。這極富辯證思維的立法主張為新時期民族立法工作的健康發展提供了重要保證。第三，鄧小平創造性地提出了把能否推動民族地區發展和是否對少數民族人民有利作為評判國家民族方針政策和法律法規制定如何的根本標準。鄧小平緊緊抓住了繁榮和發展的時代主題，把生產力標準引入了民族立法工作，把能否加快民族地區經濟發展作為衡量民族法制建設的根本標準。同時強調，民族立法工作的成敗最終要落腳到是否對少數民族人民有利上來。這一立法標準的實質是促進民族地方經濟建設和實現各民族人民共同富裕的完美結合，在實踐中必將有力地推動民族立法工作的良性發展。

二、“三個代表”重要思想中的民族立法觀

“三個代表”重要思想是以江澤民同志為核心的第三代領導集體智慧的結晶，是改革開放20多年成功實踐經驗的高度凝練，是對馬克思主義原則的高度概括。2004年，“三個代表”思想載入憲法，“三個代表”由一個政治概念轉變成為法律概念。國家以根本大法的形式保證國家發展將始終不渝地堅持代表先進生產力的發展要求，代表先進文化的前進方向，代表最廣大人民的根本利益，確立了其在國家政治社會生活和發展戰略中的指導地位，為全國各族人民的團結奮斗提供了共同的思想基礎和行動綱領。“三個代表”重要思想入憲不僅成為新時期黨依法治國的重要依據，也成為新時期我國民族立法的重要指導思想。

⒈大力發展少數民族和民族地區的生產力是民族立法的首要任務。代表中國先進生產力的發展要求，體現在民族立法工作中就是黨的民族方針政策和國家民族法律法規的制定以及各項法制工作，必須努力符合和推動民族地區先進生產力發展的規律和要求，通過發展經濟不斷提高各族人民的生活水平。20世紀90年代以來，以江澤民同志為核心的第三代領導集體，始終把促進民族地區經濟發展作為民族工作的中心任務，他指出，“大力發展社會生產力是社會主義時期民族工作的根本任務”。他認為，民族地區的經濟發展不僅是一個關系現代化能否順利實現的經濟問題，而且是一個關乎國家長治久安的重大政治問題。正是基于這一認識，在世紀之交的關鍵時刻，黨和國家不失時機地提出了實施西部大開發的重要決策。西部大開發不僅是一項長期的戰略發展舉措，同時也是一項系統的法制工程。為此，黨和國家先后在財政稅收、投資金融、對外貿易等方面制定了一系列的民族法律法規和具體優惠政策，旨在給西部少數民族和民族地區的經濟社會發展提供有利的法制環境。

⒉大力發展少數民族和民族地區的先進文化是民族立法的重要內容。代表中國先進文化的前進方向，體現在民族立法工作中就是黨的民族方針政策和國家民族法律法規的制定以及各項法制工作，必須努力體現面向現代化、面向世界、面向未來的、民族的、科學的大眾的社會主義文化要求，為民族地區的經濟發展和社會進步提供強大的智力支持和精神動力。這一指導思想要求我們在民族立法過程中必須做好以下三方面的工作：第一，民族立法要弘揚愛國主義精神，旗幟鮮明地反對民族分裂與民族歧視，堅持“三個離不開”的重要思想，維護民族團結和國家統一。第二，民族立法要以馬克思主義為指導，凝聚各族人民的意志和力量，以培養“四有”新人為目標，努力提高少數民族的科學文化水平。第三，民族立法要承繼和吸收民族文化的優秀傳統和積極因素，努力建設具有濃郁民族特色的社會主義精神文明。少數民族傳統優秀文化是中華文明的重要組成部分。因此，一方面民族立法要尊重和保護各民族的語言文字、風俗習慣、宗教信仰、文學藝術和民族民間傳統手工藝術。另一方面，民族地區蘊藏著豐富的傳統法制資源，例如少數民族長期生成的習慣法規則和多元化糾紛解決機制等，都可以為民族立法有條件的認可或者經過創造性轉化，從而為維護民族地區的社會穩定發揮巨大作用。

⒊維護少數民族人民群眾的根本利益是民族立法的根本宗旨。代表中國最廣大人民的根本利益，體現在民族立法工作中就是黨的民族方針政策和國家民族法律法規的制定以及各項法制工作，必須堅持把少數民族人民群眾的根本利益作為出發點和歸宿，充分發揮各族人民的積極性和創造性，在民族地區社會發展的基礎上，使各族人民不斷地獲得切實的政治、經濟、文化利益。從本質上講，少數民族人民的利益與最廣大人民的利益根本是一致的。但是，我們必須看到囿于自然條件和社會歷史等多重因素，少數民族和民族地區的經濟發展仍然滯后，人民生活依然處于貧困狀態。因此，我們的民族立法工作必須關注到少數民族利益的特殊性，制定優惠的法律政策，加大對民族地區經濟發展的幫扶力度，努力縮小東西部差距，實現共同富裕，從立法上切實維護好、實現好、發展好少數民族人民群眾的根本利益。

三、科學發展觀中的民族立法觀

新世紀之初，以胡錦濤同志為核心的新一代領導集體面對復雜的國際國內政治經濟形勢，審時度勢、運籌帷幄，適時提出了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”［5］的重要思想。科學發展觀是新世紀、新階段黨和國家從社會經濟發展全局出發提出的重大戰略構想，深刻揭示了社會經濟發展的客觀規律，反映了黨對發展問題的新認識和執政興國的新理念，是我國現階段各項事業蓬勃發展的根本指針。面對少數民族地區社會發展中出現的一系列重大問題，科學發展觀對民族立法工作提出了嶄新的要求。

⒈科學發展觀要求民族立法工作把“以人為本”作為根本宗旨。“以人為本”是科學發展觀的本質與核心，即是強調要把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人們的多方面需求和促進人的全面發展。具體到民族立法工作而言，就是要全方位地關注少數民族的生存發展，幫助少數民族改善生活，給予少數民族更多的發展機會，增強少數民族的內在發展能力，其最終目的就是要努力消除少數民族的知識貧困、權利貧困、人力貧困和收入貧困。［6］同時，科學發展觀要求民族立法實踐應該通過不斷地創新來實現 “以人為本”的宗旨，民族立法既要體現國家對少數民族的照顧政策，又要符合社會公平正義的原則。一方面應將民族照顧與地區照顧結合起來，對于一些自然環境相似、發展水平相近、經濟發展困難相同的民族和地區實施同樣或相近的法律政策，做到民族發展和地區整體發展同步考慮。另一方面，民族立法應該考慮將受益主體由群體轉向個體，［7］把基于民族群體的優惠政策轉向基于個人需求的扶助政策，最后轉變為基于公民權利的政府扶助，把民族立法所體現的利益保護和政策扶持落實到每一個少數民族公民身上。

⒉科學發展觀要求民族立法工作把 “促進各民族的共同繁榮”作為基本價值目標。胡錦濤同志曾明確提出：“新世紀新階段的民族工作必須把各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展作為主題”。［8］（p2）毋庸置疑，這當然包括民族立法工作在內。科學發展觀中 “人的全面發展”是包括56個民族成員在內的中華民族的全面發展，指的是中華民族大家庭的共同發展和共同繁榮。因此，為了實現這一目標，我們的民族立法必須以實現“各民族的共同繁榮”為價值基礎，努力滿足和落實少數民族和民族地區經濟發展需要和政治文化權益，實現好、維護好、發展好各族人民的根本利益，讓改革開放的發展成果能夠惠及全體人民。

⒊科學發展觀要求民族立法工作轉變價值導向，做到效率、公平、秩序三者并重。立法價值導向很大程度上決定了立法成果的成敗。以往的民族立法根植于特定的時代背景，立法者為了迅速改變民族地區的落后狀況，片面理解以經濟建設為中心，在民族立法過程中盲目追求效率優先，從而忽略了其他立法價值導向。不容否認，改革開放以來民族地區的法制建設碩果累累、成績斐然。但是，由于民族立法長期堅持效率優先的價值導向，致使民族地區出現了一系列嚴重問題。諸如：單純關注經濟增長，忽視資源和環境保護，致使民族地區生態環境遭受巨大破壞；盲目追求物質目標，忽視人的全面發展，民族地區的教科文衛等社會福利事業和精神文明建設嚴重滯后。面對這些嚴峻問題，黨中央適時提出了科學發展觀。科學發展觀是符合時代進步的發展觀，它的基本內容就是通過統籌兼顧的方法實現社會經濟全面、協調、可持續的發展。就民族立法而言，科學發展觀要求我們實現價值導向的重新定位，由單純追求效率優先轉向效率、公平、秩序三者并重。其一，民族立法要重視效率，要通過制度創新有效發揮民族法律制度宏觀調控和市場規制的功能，促進民族地區經濟的發展。其二，民族立法不以效率為終極目標，應盡可能地發揮立法的統籌協調和再分配功能，最大限度地發展民族地區公共事業，不斷縮小東西部差距以體現公平的立法導向。其三，民族立法要樹立可持續發展的理念，在發展少數民族經濟的同時注意生態建設和環境保護，不斷更新技術，提高資源利用效率，從而真正實現人與自然、經濟與社會的和諧共生。

［1］鄧小平文選（第1卷）［M］.人民出版社，1994.

［2］中共中央文獻研究室編.三中全會以來重要文件選編（下）［M］.人民出版社，1982.

［3］［4］鄧小平文選（第2卷）［M］.人民出版社，1983.

［5］中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定［EB/OL］.新華網，http：//news.xinhuanet.com /newscenter，2003－10－21.

［6］嚴慶.淺談民族發展政策對科學發展觀的回應［J］.貴州民族研究，2005，（03）：18.

［7］馬戎.反思民族研究：理論與實踐（上）［N］.中國民族報，2007－10－28.

［8］胡錦濤在中央民族工作會議暨第四次全國民族團結進步表彰大會上的講話［M］.人民出版社，2005.

（責任編輯：王秀艷）

On the Thought of Chinese National Law since Reform and Open－up

Liu Zhenyu

Thought of national law is a very important principle for the national legislation and national legal.China＇s national legislation has made the rapid development since reform and open－up，and it is the inevitable result to follow the scientific thought of national law.At present，the thoughts of national law in the Deng Xiaoping theory，“three representatives” and scientific outlook on development are fundamental guiding principles for Chinese national legislation.Therefore，to seriously understand and grasp thoughts of national law has a crucial significance for further improving national laws and regulations with Chinese characteristic socialism.

thought of national law；Deng Xiaoping theory；“three representatives”；scientific outlook on development

D911.8

A

1007－8207（2011）09－0102－04

2011－05－20

劉振宇 （1982—），男，山西霍州人，中央民族大學法學院2009級博士研究生，研究方向為法律史學、民族法學。