城市房屋拆遷中司法強制執行問題的法律思考

□ 姚寶國

（華東政法大學，上海 200063）

城市房屋拆遷中司法強制執行問題的法律思考

□ 姚寶國

（華東政法大學，上海 200063）

拆遷引入司法裁決機制，可以通過司法的力量，強化對行政權力的監督和制約，給行政權力在拆遷中戴上法律的枷鎖。本文從 《國有土地上房屋征收與補償條例》中有關司法強制執行的法律規定入手，分析司法強制執行在城市房屋拆遷中的價值、啟動的條件、現實運行中存在的問題，并由此提出完善這一制度的建議，旨在能有效解決城市房屋拆遷過程中司法強制執行出現的問題。

強制執行；立法；價值分析；條件

當前，圍繞著城市房屋拆遷激發的矛盾和沖突已成為敏感的社會問題，其中，“行政強拆”最為人們所詬病。2011年1月19日國務院公布了 《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱新條例），同時廢止適用了10年的 《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱舊條例）。新條例最引人矚目的一大亮點就是“司法拆遷”取代“行政強拆”。對于新條例引入司法強制執行能否解決城市房屋拆遷中頻發的暴力拆遷、野蠻拆遷以及暴力對抗等一系列問題，已成為當前社會各界討論的熱點。

一、引入司法強制執行是我國拆遷立法上的進步

依據舊條例第17條的規定，在城市房屋拆遷過程中，如果被拆遷人在行政機關裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。2004年建設部發布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第17條也作出了類似的規定。這表明，在城市房屋拆遷過程中，作出行政強制拆遷裁決的主體是行政機關，執行行政強制拆遷的主體是地方政府責成的有關部門或人民法院。在實踐中，隨著我國經濟的快速發展，工業化、城市化水平的提高產生了大量的建設用地需求，地方政府為了發展當地經濟，往往采取較為激烈的手段進行拆遷，從而導致強行征地、野蠻拆遷、損害被拆遷戶利益的事件時有發生。從法律的角度看，造成這種狀況的原因正在于舊條例賦予了政府在城市房屋強制拆遷中既當“裁判員”又當“運動員”的角色，使得行政權力很難得到約束。

《物權法》的頒布使得2001年公布的《城市房屋拆遷管理條例》在立法宗旨、拆遷原則方面都有很大的修改空間。新條例第28條規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。這表明，城市房屋拆遷強制執行的裁決權交給了人民法院，行政機關不再擁有強制拆遷的裁決權。

為了防止行政專斷，確保行政執行的客觀公正，確保個人的權利與自由，有必要對行政權力進行有效的制約，而這種制約不可能來自行政機關自身。“行政強拆”所確立的邏輯是“行政機關自己作出拆遷決定，自己對拆遷決定的爭議進行裁決，自己對不履行裁決的當事人予以強制執行”，這顯然有悖于“自己不能做自己的法官”的正當法律程序原則。新條例把裁判權劃給相對中立的法院，法院在一般公民與行政機關的公法爭議中，處于一個居中者的位置，有嚴格的程序保障其掌握和適用法律，對是否強制執行做出權威判斷。法院的超脫地位既能保證對行政機關的有效監督，同時也是對行政相對人的有效救濟。新條例也改變了行政機關決定拆遷又裁決拆遷和對拒不履行者具有強拆權的這種既當“裁判員”又當“運動員”的不合理現狀，從源頭上維護了拆遷的公平與公正，是我國拆遷立法上的一次進步。

二、司法強制執行的價值分析

自從有了法律，人類就有了對公正的追求——從原始社會以同態復仇為基準的公正觀到現代社會以實體公正、程序公正、結果公正為制度支持的公正觀，無不訴說著人類對公正的憧憬與渴望。和公正相比，效率原本是經濟學的主題，只是由于自亞當·斯密以來經濟學對法律的滲透，亦即對法律的經濟分析的運用，效率才被引入法律領域。在具體的部門法領域或者法律系統的具體環節，它成為人類所追求的法律價值之一，甚至有學者認為，遲到的公正根本不是公正。由上可知，公正和效率是一對存在著一定沖突的法律價值。公正和效率的價值對立不可避免，當兩種價值發生沖突時，必然面臨著選擇其一的境遇。事實上，在一部具體的法律中，每一種價值目標之間的權重并不相同，其中，“有些法律價值是用以說明和體現某一法律價值的要求的，在這里，前者被稱為工具性價值，后者被稱為目的性價值。”［1］（p98）當目的性法律價值和工具性法律價值發生沖突時，目的性法律價值具有否定工具性法律價值的能力和資格。筆者認為，在行政強制執行領域，公正具有成為目的性法律價值的天然優勢。在行政強制過程中，相對于具有行政權力的行政主體而言，行政相對人處于弱勢地位，非常容易受到行政主體的侵害；而這種侵害單憑事后的司法救濟是無法彌補的，因此應設法使 “當事人在行政過程中，不僅僅是被動地受到保護，還應是積極主動保護自己”，［2］（p15）司法強制執行的實體規范和程序規范的設置恰好能夠達到這一目的。

三、城市房屋拆遷中司法強制執行必須具備的條件

司法強制執行是指在行政相對人拒不履行國家行政主體所作出的，并且已經生效的具體行政行為所確定的義務時，司法機關基于行政機關的申請或訴訟請求，依法決定對當事人實施強制手段，并自行采取或委托行政機關采取強制措施，迫使其履行義務的活動。［3］（p308）

縱觀世界各國，司法強制執行存在兩種不同的表現形式。其一，行政相對人拒不履行行政機關所課以的義務時，后者向法院提出申請，法院通過審查來決定是否予以強制執行。我們稱之為“非訴執行模式”，我國大陸地區采取此種執行模式。其二，相對人拒不履行行政決定所確定的義務時，行政機關向法院提起訴訟，由法院做出是否予以強制執行的裁決。我們稱之為“訴訟執行模式”，英國、美國以及大陸法系的法國采用此種執行模式。新條例中規定的司法強制執行屬于“非訴執行模式”。依據新條例，城市房屋拆遷中司法強制執行必須具備以下五個方面的條件：

（一）司法強制拆遷的主體必須是人民法院

依據新條例第28條的規定，在行政相對人拒不履行行政義務的條件下，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府只能依法申請人民法院強制執行。除此之外，其他任何機關及組織無權實施強制拆遷。法院成為強制執行的主體，我們把其執行行為稱為“司法強制執行”。這同時也把司法強制執行同行政機關自行強制執行區別開來。

（二）司法強制執行以被征收人拒不履行行政義務為前提

司法強制執行作為行政強制執行制度的重要組成部分，是一種執法手段，而不是目的，只是在相對人拒不履行義務，使行政管理活動無法正常運行時，行政機關才不得已而向法院提出申請或提起訴訟，法院不得已而為之。如果沒有相對人不履行義務這一事實，司法強制執行就不可能發生。新條例第28條明確規定，被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，是作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行的前提。需要指出的是，作為實施行政強制執行的前提，被征收人拒不履行義務是一種客觀存在，而不是主觀臆測。當然，我們在考察不履行義務是否屬于客觀存在的同時，不能不注意被征收人在主觀上的表現。如果相對人是受某種條件的限制而無法履行義務的，就不能對其實施強制執行。此外，被征收人履行義務還有時間上的限制，實施司法強制執行只有在相對人逾期不履行義務時才成為必要。如果在法定期限內被征收人履行了義務，或是被征收人不履行義務的事實狀態尚未持續至法定期限之外，司法強制執行程序便不得啟動。

（三）拆遷人必須先對被拆遷人給予貨幣補償或者提供房屋產權調換

依據新條例的規定，實施房屋征收應當先補償、后搬遷，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。選擇房屋產權調換的，產權調換房屋交付前，房屋征收部門應當向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉用房。如果被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。同時，任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。根據新條例，暴力迫使被征收人搬遷可追究刑事責任。只有被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府才能依法申請人民法院強制執行。

（四）司法強制執行的啟動必須基于房屋拆遷管理部門的主動申請

司法權具有天然的被動性，以“不告不理”為原則，因此，“司法優越”和“法律支配”理念指導下的英美法系在司法強制執行制度安排方面亦體現了該原則。具體表現在：行政相對人拒不履行行政決定所課以的義務時，多數情況下須由行政機關提起民事或刑事訴訟，請求法院強制執行。在沒有相應訴求的情況下，法院不會積極、主動地介入行政機關與相對人所形成的行政法律關系。我國沒有“司法權優越”的歷史傳統，很難照搬英美法系的做法，因而只能在借鑒其有益經驗的基礎上建立適合我國國情的司法強制執行制度，即申請法院強制執行的模式。申請法院執行是我國行政強制執行制度中的特有稱謂。依據新條例的規定，被征收人拒不履行行政義務的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。因此，啟動人民法院強制執行必須以房屋拆遷管理部門的主動申請為條件。

四、我國現行司法強制執行存在的問題

（一）行政干預司法現象嚴重

2010年3月，陜西省國土資源廳召開“協調會”，以會議決定否定生效的陜西省高級人民法院的判決，引起國內震動。行政機關會議否定生效的法院判決，發函向法院判決施加壓力，這是典型的“以權欺法”，“以行政權力非法干預司法”，而干預的居然是省高院，可見行政的張揚已經到了何種程度。［4］難怪一名法官坦言，“雖然自己身為法官，但是遇到以打招呼、批條子、強令等方式非法干預法院依法執行案件的，讓法官主動去‘及時向同級黨委報告，必要時可向上一級人民法院報告’，似乎很難做到”，其原因在于，“既然是出面打招呼、批條子的，都是法官惹不起的，因此要他們向上級匯報基本就更加不現實了。”［5］在這種情況下，維護司法權威，彰顯司法強拆的權威，就必須限制行政力量對司法的不當干預，樹立和賦予司法強拆必要的公信力。

（二）審查不嚴格

在以往的司法強制執行運行過程中，由行政機關申請法院強制執行，因法院必須以一定的程序進行審查，并在審查之后才能決定是否予以強制執行，本來就已經費時較多。即使法院做出予以執行的裁定，但由于民事、刑事及行政訴訟執行案件對有限司法資源的分流，往往使已經做出的行政行為長期得不到執行。為解決上述難題，在實踐中，有的法院采取了派出審判人員與行政執法人員共同組建 “執行室”、“辦案室”、“工作室”等機構的方式來完成繁重的行政強制執行任務；甚至有的行政機關還備有《執行通知書》，需要強制執行時，行政機關自行填好到法院蓋個章就行了。［6］這些走過場式的做法，使權威性本來就不高的司法機關更是頗受質疑，這樣下去將嚴重損害我國的法制建設進程。

（三）法院執行任務繁重

人民法院作為國家司法機關，需要對刑事、民事、行政訴訟案件作出裁決。由于各方面的原因，我國法院的工作效率不太令人滿意，特別是民事案件執行難的狀況更是引起了當事人的強烈不滿。隨著新條例的公布實施，數量日益龐大的城市房屋強制執行案件涌向法院，毫無疑問地會使法院的執行職能受到嚴重考驗。事實上，近年來有些地區的法院已經開始抵制部分非訴行政執行案件的受理申請。2007年8月18日，浙江省高院明確要求今后各級法院要嚴把受理關，有限制地受理非訴行政執行案件，對包括“城市房屋強制拆遷案件”在內的六大類非訴行政執行案件不予受理或暫緩受理，以此為法院日益加重的執行任務減負。［7］

五、完善城市房屋拆遷中司法強制執行的思考

（一）政府要做到“自律”

德國法學家沃爾夫甘·許茨曾說過，“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題。”新條例從引入強拆司法裁決機制入手，意圖在政府和公民間引入中立的第三方，平衡二者的權利和地位，維護拆遷的公平、公正。應當說立法的意圖和設想是好的，但有一個前提，那就是法院作為第三方必須真正處于獨立和公正的地位。

建國以來，我國司法機關的領導體制［8］雖幾經變動，但我國的司法機關行政化仍極為明顯，司法機關的人事權、財產權受制于當地政府。無論是經費、編制、人員還是辦公場所，都有賴于地方政府的支持。在這種體制下，地方政府對司法的影響力無須贅言。而在每一次強拆的背后其實都有地方政府的利益。為了讓自己的拆遷意圖得以實現，我們無法排除地方政府對司法部門施加壓力的可能。這種壓力或許是無形的，或許是不為外人所知的，但卻是實實在在的。要改變這種現狀，地方政府必須做到“自律”，從根本上轉化自身的行為機制，強化司法制度以維護拆遷管理的公平公正。［9］不難看到，如果在人事任免、內部結構、待遇、地位和經費等方面有效保障司法獨立，那么司法機構應能夠相對超越于政治紛爭之外，尤其適合承擔保障公正的任務。只有獨立的司法機關才能在面對強拆行為時做到合理合法、公平公正，化解矛盾，維護拆遷雙方的利益。

（二）法院必須對強制執行申請嚴格審查

政府作為房屋征收主體，是當事人一方，賦予其強拆權顯然有失公平。因此，作為拆遷當事人的政府，申請由法院強制拆遷，顯然是符合法理要求的。而且經過這樣一道程序之后，強拆也就被賦予了合法性，更有利于維護政府的公信力和依法行政的形象。但是，這一切的前提是，法院必須嚴格依照法律對強拆申請進行審核，其審核活動應從法律和事實兩個方面對行政行為進行全面審查。前者如行政處理決定的內容是否合法；后者如行政處理決定據以課以義務人一定義務的事實是否清楚等。經過審查，認為行政處理決定正確，執行合法的，法院方做出強制執行決定；如果認為確有錯誤或違法的，具體行政行為所課義務便無法通過司法強制執行實現。因此，人民法院審查時，“不僅要看行政機關材料是否齊全，手續是否完備，是否具備申請非訴行政案件執行的條件，還要審查具體行政行為是否有事實根據、法律依據，行政機關是否超越職權、濫用職權，是否違反法定程序等。”［10］（p274）

同時，在對司法強制執行案件進行合法性審查過程中，還應當增加對無效的具體行政行為進行審查的規定。所謂無效的具體行政行為，是指沒有法定依據或者不遵守法定程序作出的具體行政行為，包括：法律文書沒有送達的；行政機關無職權的；行政合同嚴重違反法律規定以及法律、法規規定的其他無效情形。

（三）要慎用強制拆遷

由于強制拆遷會造成被拆遷人財產的損失，是建立在少數人利益損失的基礎之上的，應該作為窮盡一切手段后不得已的行為。對于如何做好城市房屋拆遷工作，筆者提出以下幾點建議：

⒈營造房屋拆遷良好的執法環境。宣傳和政治思想工作是合法強制拆遷的重要手段。通過宣傳和政治思想工作可以使拆遷當事人和各相關部門、領導對強制拆遷制度形成正確的認識，減少強制拆遷制度信息傳遞的失真，讓合法強制拆遷制度變成領導決策的依據，確保強制拆遷的合法執行。同時注意對進入強制拆遷程序居民的宣傳工作，鼓勵他們合法維權。

⒉提高強制拆遷的透明度，確保公民有足夠的知情權。可以脫離動遷組而專門成立一個法律咨詢處，提供司法強制中被拆遷人如何進行合理維權的咨詢服務。

⒊做好強制拆遷預案，確保強制執行順利進行。強制拆遷過程將對被拆遷人的人身權和財產權進行限制，是拆遷糾紛陷入僵局所采取的強制手段，可能導致矛盾沖突升級。為了做好這項工作，要在強制執行前制定一個切實可行、責任明確的強制拆遷預案，有條件的地方可以進行模擬和預演，確保強制拆遷能夠順利實施。

綜上所述，新條例引入司法強制執行，將強制拆遷的裁決權和執行權統一交給法院，其目的在于實現行政征收決定所要求的狀態，維護行政權力的有效運作；同時，保障行政權力的合法有效，保護被征收人的合法權益。這是我國拆遷立法上的一次進步，對今后城市房屋拆遷過程中更好地做到 “和諧拆遷”會起到很大作用。但在具體實施上還有待于國務院或相關部門出臺更為細致、更具操作性的實施細則。我們相信，隨著新條例的公布和“司法拆遷”取代“行政強拆”，“暴力強拆”、“野蠻拆遷”等行為會逐漸從我們的視線中淡出。

［1］李龍.法理學［M］.武漢大學出版社，1996.

［2］應松年.行政行為法［M］.人民出版社，1993.

［3］胡建淼.行政強制法研究［M］.法律出版社，2003.

［4］殷國安.“影響穩定”豈能成為行政干預司法的借口［N］.檢察日報，2010－08－04.

［5］魏文彪.如何有效遏制行政干預司法［N］.人民日報，2006－07－05.

［6］石佑.論我國行政強制執行的模式選擇及其運作［J］.河北法學，2002，（02）.

［7］郭延軍.行政強制執行權分配首先要解決好合憲問題［J］.政治與法律，2009，（11）.

［8］張千帆.“公正補償”與征收權的憲法限制［J］.法學研究，2005，（02）.

［9］孫瑞灼.司法獨立是確保“司法強拆”公正的前提［N］.人民政協報，2010－12－30.

［10］張樹義.行政法與行政訴訟法學［M］.高等教育出版社，2002.

（責任編輯：徐 虹）

Urban House Demolition in the Judicial Enforcement Legal Problems

Yao Baoguo

Demolition of the introduction of mechanisms for judicial decisions，judicial power can strengthen the power of administrative supervision and restriction to the executive power in the law to wear the yoke of the demolition.From the state－owned land on the housing levy and Compensation Ordinance；judicial enforcement of the law to start，clarifying the enforcement of justice in the urban house demolition in the value of start conditions，real problems in the operation，and thus put forward a sound that A system in China，designed to effectively address the process of urban housing demolition judicial enforcement problems provide a useful reference.

judicial enforcement；legislation；value analysis；conditions

D912.3

A

1007－8207（2011）09－0084－04

2011－03－04

姚寶國 （1982—），男，安徽淮南人，華東政法大學法學研究生，研究方向為法律史。