簡論消防行政處罰的主體

□ 劉利輝

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

簡論消防行政處罰的主體

□ 劉利輝

（中國人民武裝警察部隊學院，河北 廊坊 065000）

本文辨析了消防行政處罰主體與消防行政主體、消防行政處罰執行主體的關系，厘清了消防行政處罰的主體范圍，以便各主體依法實施處罰。

消防行政處罰；主體；執行主體

消防行政處罰是消防行政執法主體實施消防監督管理運用的最廣泛的一種手段，它比其他消防監督管理行為更直接、更廣泛、更強烈地影響著相對人的權利和義務。消防行政處罰主體正確地行使消防行政處罰權力，對于預防火災和減少火災危害，保護公民人身和財產安全，維護社會秩序和公共消防安全有著重要作用。

一、消防行政處罰主體與消防行政主體、消防行政處罰執行主體辨析

主體，法律上指依法享有權利和承擔義務的自然人、法人或國家。［1］（p1780）主體是相對于客體而言的。消防行政處罰的主體，即消防行政處罰的決定機關，是指依法享有消防行政處罰權，以自己的名義實施消防行政處罰并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。包括《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）規定的消防行政處罰主體，也包括其他法律法規、規章規定的消防行政處罰主體。

（一）消防行政處罰主體和消防行政主體是被包含與包含的關系

消防行政處罰主體不同于消防行政主體。消防行政主體是指依法享有消防行政權力，以自己名義實施消防行政行為，并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。消防行政主體享有消防行政處罰權、消防行政許可權、消防行政強制權、消防行政確認權等消防行政管理的廣泛職權，并且是具備行政法上人格主體的組織，也就是說，它既是一個消防行政管理組織，又是一個法律主體。消防行政處罰主體僅享有有限的消防行政處罰權。消防行政主體和消防行政處罰主體是包含與被包含的關系。凡是消防行政處罰主體都是消防行政主體，反之則不成立。

（二）消防行政處罰主體和消防行政處罰執行主體是交叉關系

消防行政處罰主體也不同于消防行政處罰執行主體。消防行政處罰執行主體是指依法享有消防行政處罰強制執行權，以自己的名義作出強制執行決定、采取強制執行措施并獨立承擔由此產生的法律責任的組織。消防行政處罰包括決定程序和執行程序，執行程序包括處罰相對人自行執行和有權機關強制執行。消防行政處罰主體擁有的是處罰決定權，消防行政處罰執行主體擁有的是處罰強制執行權。有些消防行政處罰主體的決定權和執行權集于一身，既是處罰的主體，又是處罰的執行主體；有些消防行政處罰主體的決定權和執行權是分離的，即決定的主體無權執行，執行的主體無權決定，所以消防行政處罰主體和消防行政處罰執行主體是交叉關系。

二、消防行政處罰的主體范圍

不是所有的消防行政主體都享有消防行政處罰權，可以作為消防行政處罰的主體。根據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第15條規定，消防行政處罰由具有消防行政處罰權的消防行政主體在法定職權范圍內實施，所以消防行政處罰的主體指的是依照消防法律規范的授權取得消防行政處罰主體資格的消防行政主體。根據《消防法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱 《治安管理處罰法》）、《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱 《產品質量法》）、地方性消防法規、消防規章的規定，對違反消防法律規范的行為，享有消防行政處罰權的消防行政處罰主體有：公安機關消防機構、縣級以上公安機關、縣級以上地方各級人民政府及其他有關部門等。

（一）縣級以上地方各級人民政府公安機關消防機構

縣級以上地方各級人民政府公安機關消防機構（包括鐵路、交通、民航、林業公安機關消防機構）是消防行政處罰的主要主體。對一般違反消防法律規范的行為，由公安機關消防機構作出處罰，其他任何單位和機關包括設置在企事業單位的消防隊、保衛科，由社會招聘的合同工、臨時工等組成的消防執法隊、聯防隊等都不能實施消防行政處罰。《消防法》第 70條第1款規定，《消防法》所規定的行政處罰原則上由公安機關消防機構決定，即以自己的名義作出，處罰決定書加蓋的是公安機關消防機構的印章。公安機關消防機構是根據《消防法》的授權取得消防行政處罰主體資格，屬于《行政處罰法》規定的“法律、法規授權的組織”，其可以實施的處罰種類有警告、罰款、責令停止施工、責令停止使用、責令停產停業、沒收違法所得。這里需要注意的是，公安機關消防機構有權決定的是一般的責令停產停業處罰，如果對經濟和社會生活影響較大的，公安機關消防機構無權直接作出責令停產停業處罰決定，否則就是越權處罰，越權無效是行政法的一項基本原則，但其有提出責令停產停業處罰的意見權。

需要強調的是，對一般的責令停產停業（非對經濟和社會生活影響較大的）、停止使用、停止施工的處罰，公安機關消防機構不僅有權決定，而且有權強制執行，即公安機關消防機構不僅是這三種處罰的主體，同時也是這三種處罰的強制執行主體。《消防法》第70條第4款規定：“當事人逾期不執行停產停業、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機關消防機構強制執行”。至于公安機關消防機構強制執行的措施和程序，《消防法》沒有規定。根據《消防監督檢查規定》第20條第2款規定，公安機關消防機構有權力也有義務采取查封的強制執行措施。《消防監督檢查規定》第26條規定了強制執行的決定和實施程序。“公安機關消防機構負責人應當組織集體研究強制執行方案，在當事人拒不改正或者處罰決定執行期限屆滿之日起五個工作日內制作并送達強制執行決定。強制執行應當由作出決定的公安機關消防機構負責人組織實施。需要公安機關其他部門或者公安派出所配合的，公安機關消防機構應當報請所屬公安機關組織實施；需要其他行政部門配合的，公安機關消防機構應當提出意見，并由所屬公安機關報請本級人民政府組織實施。”強制執行由公安機關消防機構決定，強制執行的實施由公安機關消防機構、公安機關或者本級人民政府組織以及公安機關其他部門、公安派出所或者人民政府其他行政部門予以配合。

（二）縣級以上地方各級人民政府公安機關

《消防法》第70條第1款規定，其中拘留處罰由縣級以上公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關規定決定。縣級以上公安機關具體指縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關及以上各公安機關，相當于縣一級的公安機關是指相當于這一級的鐵路、交通、民航、林業等公安機關，經省級人民政府公安機關批準行使拘留權的大型工礦區的公安處、公安局或者公安分局。根據該規定，縣級以上公安機關僅有權實施拘留處罰，也就是說，拘留處罰的主體是唯一的、專屬的，其他任何機關都無權決定。需要說明的是，違反消防管理給予拘留的行政處罰，實踐中往往是由公安機關消防機構承辦，但是 《公安行政處罰決定書》必須以所屬縣（市）區公安機關名義作出。根據《治安管理處罰法》第103條“對被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執行”的規定，公安機關不僅有權決定拘留處罰而且有權執行，即公安機關是拘留處罰的決定和執行主體。

（三）縣級以上地方各級人民政府

《消防法》第70條第5款“責令停產停業，對經濟和社會生活影響較大的，由公安機關消防機構提出意見，并由公安機關報請本級人民政府依法決定。本級人民政府組織公安機關等部門實施”，是對70條第1款行政處罰的實施主體所作的另行規定，也是對重大責令停產停業處罰的實施權限和程序 （包括決定程序和執行程序）所作的特殊規定，［2］（p175）適用對象是《消防法》第58條、61條、65條等嚴重違反《消防法》規定的行為。該款規定對重大的責令停產停業處罰涉及諸多機關：公安機關消防機構、公安機關等部門和人民政府，究竟誰是處罰的主體？從用詞上看，使用“提出意見……報請……依法決定……實施”字眼，“報請決定”則是一種行政內部報批行為。這種行政內部報批行為是政府系統內部實施重大行政行為時的一種報告制度，是政府加強內部監督的具體體現，是一種適度的行政干預行為。這種干預是符合行政管理要求的，目的是為避免出現重大的社會問題。［3］“依法決定”即外部行政行為，是對消防行政違法行為人作出的，這里的“實施”是指處罰的執行，也就是說，只有本級人民政府有權作出重大責令停產停業處罰決定，對外的行政處罰決定書上加蓋的是本級人民政府印章。根據該款規定，本級人民政府是重大責令停產停業處罰的主體，既是決定主體，也是執行主體。在決定程序中，公安機關消防機構有提出處罰意見權、公安機關有報請批準權、人民政府有依法決定權；在執行程序中，人民政府有執行決定權，公安機關、公安機關消防機構、其他部門有執行實施權。這里的“其他部門”具體是指哪些部門？《消防法》沒有規定，根據地方性消防法規 《黑龍江省消防條例》第38條規定，“其他部門”是指工商、住房和城鄉建設、安全生產監督等有關部門。

（四）縣級以上產品質量監督部門、工商行政管理部門

《消防法》直接授予產品質量監督部門和工商行政管理部門消防行政處罰主體資格。《消防法》第65條第1款規定，違反本法規定，生產、銷售不合格的消防產品或者國家明令淘汰的消防產品的，由產品質量監督部門或者工商行政管理部門依照 《中華人民共和國產品質量法》的規定從重處罰。也就是說產品質量監督部門或者工商行政管理部門享有有限的消防行政處罰權，是生產、銷售不合格或者國家明令淘汰消防產品行為的處罰主體（除了《消防法》規定的這兩種違法行為外，一些地方性法規、規章還規定了應由產品質量監督部門或者工商行政管理部門處罰的消防產品在生產、銷售環節的其他違法行為，如地方規章《山東省消防產品監督管理辦法》規定：未取得消防產品認證證書或者技術鑒定合格報告，擅自生產消防產品的；銷售失效的消防產品的，由產品質量監督部門、工商行政管理部門按照職責依法從重處罰），《產品質量法》則是具體的處罰依據。根據《產品質量法》第49條、50條、51條、53條、70條的規定，對于生產、銷售不合格或者國家明令淘汰的消防產品的，依法應當吊銷營業執照的，由工商行政管理部門決定，依法應當處以責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，罰款，沒收違法所得處罰的，由產品質量監督部門或者工商行政管理部門按照國務院規定的職權范圍決定。根據國務院的有關規定，產品質量監督部門和工商行政管理部門在質量監督方面的職責分工為：產品質量監督部門負責生產領域的產品質量監督管理，工商行政管理部門負責流通領域的商品質量監督管理。筆者理解，對消防產品在生產領域的違法行為，由產品質量監督部門實施處罰，對消防產品在銷售領域的違法行為，由工商行政管理部門實施處罰。

《消防法》第65條還明確規定了公安機關消防機構對消防產品在使用領域違法行為的處罰權，根據該規定，對在人員密集場所使用不合格的消防產品或者國家明令淘汰的消防產品由公安機關消防機構實施處罰，同時應將發現不合格的消防產品和國家明令淘汰的消防產品的情況通報產品質量監督部門、工商行政管理部門。產品質量監督部門、工商行政管理部門應當對生產者、銷售者依法及時查處。對消防產品在生產、銷售、使用各環節的違法行為分別由不同的處罰主體依法實施，不能越權，三機關要各司其職，各負其責，同時在消防產品質量監管中又要互通信息，互相配合，形成合力，有效打擊違法行為。

（五）消防技術服務的資質、資格的原許可機關

根據《消防法》69條規定，消防產品質量認證、消防設施檢測等消防技術服務機構出具虛假文件情節嚴重的或者出具失實文件造成重大損失的，由原許可機關依法責令停止執業或者吊銷相應資質、資格。那么，這里作為處罰主體的原許可機關是指哪些機關，由于《消防法》沒有明確規定消防技術服務資質、資格的行政許可機關，僅在第34條規定：“消防產品質量認證、消防設施檢測、消防安全檢測等消防技術服務機構和執業人員，應當依法獲得相應的資質、資格。”這里的依法具體是依什么法？由于我國沒有制定統一的規范消防技術服務機構和執業人員的法律規范，消防技術服務機構和執業人員資質、資格的獲得主要依據法律、行政法規、地方性消防法規、消防規章以及規范性文件，而且各地規定不統一。比如根據《上海市消防技術服務機構管理辦法》規定，上海市范圍內的建筑工程項目、場所提供消防咨詢、消防檢測、消防評估服務的的服務機構及其技術人員的資質、資格的許可機關是上海市消防協會；根據《云南省消防條例》和《陜西省消防條例》規定，消防設施檢測、維護維修、消防安全監測、消防技術咨詢等消防技術服務機構資質的許可機關是省公安機關消防機構；海南省從事消防設施檢測服務機構資質的許可機關是省建設廳，從事消防產品質量認證的中國消防產品質量認證委員會的許可機關是原國家技術監督局即現在的國家質檢總局，可見，消防技術服務機構和執業人員的資質、資格的原許可機關可以是省級消防協會、省級公安機關消防機構、省級政府部門、國務院直屬機構，還可以是其他機關等，這些原許可機關都是消防行政處罰的主體。

（六）縣級以上地方人民政府林業主管部門和草原防火主管部門

根據《森林防火條例》的規定，縣級以上地方人民政府林業主管部門負責本行政區域森林防火的監督和管理工作，對違反本條例的行為實施處罰；根據《草原防火條例》的規定，縣級以上地方人民政府確定的草原防火主管部門主管本行政區域內的草原防火工作，對違反本條例的行為實施處罰。因此，縣級以上地方人民政府林業主管部門和草原防火主管部門都是消防行政處罰的主體。

三、公安派出所能否作為消防行政處罰的主體

《消防法》和公安部有關規章均明確規定了消防監督工作是公安派出所（含公安邊防派出所）的一項重要職能。《消防法》第53條規定，公安派出所可以負責日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務院公安部門規定。公安部頒布的部門規章《消防監督檢查規定》第4章專門規定了公安派出所日常消防監督檢查，根據其第28條第2款和第31條第2款的規定，公安派出所對在檢查中發現的或群眾舉報投訴的消防安全違法行為只能及時受理，依法處理，無權直接實施處罰。《消防法》和該規章僅授予公安派出所日常消防監督檢查、開展消防宣傳教育的職權，沒有授予公安派出所消防行政處罰權，公安派出所不能作為消防行政處罰的主體。《中華人民共和國消防法（修訂草案）》第61條曾賦予公安派出所對消防違法行為的 “警告、500元以下罰款的行政處罰權”，全國人民代表大會法律委員會關于《中華人民共和國消防法（修訂草案）修改情況的匯報第7個問題對此條予以說明：“有些常委委員和地方、企業提出，消防安全工作專業性較強，為避免罰款處罰中的隨意性，對公安派出所檢查認為屬于違反消防安全的行為，還是以報公安消防機構依照本法規定作出認定和處罰決定為妥。法律委員會經同內務司法委員會和國務院法制辦、公安部研究，建議刪去上述罰款可以由公安派出所決定的規定。（修訂草案二次審議稿第68條第1款）”，［4］（p188）最終修訂通過的《消防法》采納了法律委員會的建議。但是，根據一些地方性消防法規和規范性文件的規定，公安派出所可以作為消防行政處罰的主體。如《云南省消防條例》第46條第3款規定：“本條例規定的行政處罰，由縣級以上公安機關消防機構決定，公安（邊防）派出所可以依據《中華人民共和國消防法》及本條例，決定警告或者500元以下罰款處罰。”遼寧省公安廳發布的 《遼寧省公安派出所消防監督工作若干規定》第15條規定：“派出所應使用省公安廳統一制定的法律文書（式樣見附件），并按照規定的格式、內容和要求填寫，其制發的權限為：（二）實施500元以下（含本數）的罰款、行政警告處罰和調查認定簡易火災事故的，應經派出所法制審核，由派出所所長審批，法律文書加蓋派出所印章”。

上述規定公安（邊防）派出所享有警告或者500元以下罰款處罰決定權，違反了《消防法》的規定，是違法授權，違背了行政授權原則和立法原理。《消防法》作為法律未授予公安派出所消防行政處罰權，地方性消防法規、規章和規范性文件無權創設，只能在法律規定的范圍內細化。顯然，低階位法違反了高階位法，地方性消防法規及規范性文件和《消防法》發生了層級沖突。筆者認為，根據層級沖突適用規則，適用高階位的消防法律規范優于低階位的消防法律規范，《消防法》的效力高于地方性消防法規和規范性文件，應該適用高階位的《消防法》，公安派出所不能作為消防行政處罰的主體。實踐中，公安派出所只是消防行政處罰的承辦機構，對消防違法行為以公安機關消防機構的名義實施處罰，但要履行內部審批程序。對此，一些規范性文件對公安派出所承辦處罰案件的審批程序作了規定，如新疆維吾爾自治區公安廳頒發的 《新疆維吾爾自治區公安派出所消防監督管理規定》第10條規定：公安派出所依據《中華人民共和國消防法》、《新疆維吾爾自治區消防條例》及《公安機關辦理行政案件程序規定》等有關規定辦理行政處罰案件，對個人實施警告和2000元以下（不含本數）罰款，對單位實施警告和6000元以下（不含本數）罰款的行政處罰，履行公安派出所內部審批程序，由公安派出所所長審批簽發，加蓋主管公安機關消防機構印章；其他應當實施行政處罰的案件，公安派出所將案件全部材料移送公安機關消防機構受案辦理。

綜上，消防行政處罰主體依法取得的處罰主體資格是有限的，因而它獨立行使處罰的權限、范圍及所承擔的責任都是有限度的，各主體應各司其職，既不能越位，也不能缺位，否則都要承擔一定的法律責任。

［1］現代漢語詞典（第5版）［M］.商務印書館，2007.

［2］［4］公安部消防局編著.中華人民共和國消防法釋義［M］.人民出版社，2009.

［3］王亞軍.消防法所確定的行政處罰實施主體之我見［J］.行政法學研究，2002，（01）：51.

（責任編輯：徐 虹）

Brief Comment on the Subject of Fire Administrative Punishment

Liu Lihui

This paper analyzes fire administrative punishment、administrative subject main body and fire、fire administrative punishment execution subject relations，to clarify the scope of subject of fire administrative punishment，So the main body to carry out the punishment.

fire administrative punishment；subject；executive subject

D922.112

A

1007－8207（2011）10－0089－04

2011－05－08

劉利輝 （1971—），女，安徽淮南人，中國武警學院副教授，訴訟法學碩士，研究方向為行政法、訴訟法學。